以佐杂官驻地升县的案例在清代之前即已出现,尤其是在明代。明代唯一分防在县城之外的就是巡检司,先设置巡检司而后升格为县级政区的例子,仅以《明史·地理志》的记载来看,就有十四例。
表8-1 明代巡检司升县
续表
《明史·地理志》所载以某某巡检司升县的记载的涵义,大多并非是以巡检司辖地直接置县,而仅仅表示以巡检司治所升为新县县治的意思。这在一定程度上也表明,明代的巡检司本身大多在地域上并不构成一个具有高度认同度的地域单元,因此在设立新县时,并未在地域上借用巡检司等地域单元,而是从里甲等基层地理单元中去重新划分辖区。
但在清代,随着佐贰的分防,不仅有以巡检司辖地升格为县的记载,以其他佐贰,包括府佐杂、州县佐杂分防区划为新县的例子也开始出现。尤其是在清末新疆设治过程中,佐杂辖区作为设县前的筹备阶段得到充分的体现。
自康熙初年,清军陆续自甘肃进入新疆地区,势力逐渐扩张,并逐步设立若干政权机构。雍正二年设立安西直隶厅,是为第一个仿照内地所建的行政建置。至乾隆年间,平定准噶尔叛乱,天山南北尽入版图,自此有步骤地推进厅州县等政区建置,统属甘肃布政使司。新疆地方行政体制采取的是内地府厅州县体制与将军、参赞大臣辖区体制相结合的办法。纯粹意义上的县辖区直到乾隆二十八年设特讷格尔巡检才开始,直到光绪年间,新疆曾出现过的县辖区并不多,其基本情况如下:
特讷格尔巡检 乾隆二十八年设,三十二年裁。
特讷格尔县丞 乾隆三十二年因特讷格尔所管民户屯粮,均关紧要,奏请裁汰巡检改设县丞[3],三十八年改为州判[4]。
特讷格尔州判 乾隆三十八年设,四十一年改为阜康县,隶属迪化州[5]。
玛纳斯县丞 乾隆三十三年设,可以办理“地方人命、斗殴事务纷繁,每岁应交粮石及查办兵民交涉事件”[6],四十三年改为绥来县,隶属迪化州[7]。
宁远城州同 乾隆三十八年设[8],随即改为昌吉县,属迪化直隶州[9]。
哈密巡检 乾隆二十九年因“哈密地方为新疆南北两路总汇,差务繁剧,向止设有通判,无佐理之员”而设[10],三十年又令其管理监狱[11]。
酤水巡检 乾隆三十八年移巴里坤巡检改设[12]。
巴里坤巡检 乾隆三十一年设,令协助办理粮饷事宜[13]。
济木萨巡检 乾隆三十八年设[14],曾分管柳树沟以东屯粮[15]。四十一年裁[16]。
济木萨县丞 乾隆四十一年设[17]。
昌吉巡检 乾隆二十五年设[18],二十八年移驻呼图壁[19]。
呼图壁巡检 乾隆二十八年昌吉巡检移驻呼图壁后改名。
罗克伦巡检 乾隆二十五年设[20],乾隆二十八年移驻特讷格尔[21]。
东济尔玛泰巡检 乾隆三十七年设,令“征收东济尔玛台、西济尔玛台、穆垒河三处民粮,报明奇台通判核总,遇命盗责成缉解通判定拟。赌博等细事,就近准理”[22],四十一年移驻古城[23]。
古城巡检 乾隆四十一年设。
辟展巡检 乾隆三十六年设,因辟展系新疆南北通衢[24]。
绥定城巡检 乾隆三十二年设,“兼理仓大使事,弹压商民”,“如遇地方有不法情事,即行查拿解送同知衙门审拟定罪”[25],兼管塔尔奇城、乌可尔博尔苏克城[26]。
惠宁城巡检 乾隆四十五年设[27]。
霍尔果斯巡检 乾隆四十五年设[28],兼管东察罕乌苏[29]。
吐鲁番巡检 乾隆四十四年设,其职责是“稽查地方贼盗仓库等事”[30]。
巴尔库勒巡检 旧设,乾隆三十八年裁[31]。
迪化城巡检 乾隆三十三年裁汰特讷格尔巡检改设[32],三十八年裁,由仓大使兼管[33],四十一年又设[34]。
惠远城巡检 乾隆三十二年设,“管理监狱”,如遇地方有不法情事,即行查拿解送同知衙门审拟定罪”[35],四十五年令其兼管巴颜岱城[36]。
叶尔羌、喀什噶尔、英吉沙尔、巴尔楚克巡检 道光十一年设,“管缉捕监狱税课”。
分防拜城巡检 道光十一年设,“管理拜城、赛哩木二处商民回子词讼”[37]。
以上佐杂大都处于郡县制尚未完全建立之初的状态,故其上属机构完全不同,彼此差异较大。昌吉、罗克伦巡检与新设乌鲁木齐同知、通判俱归属哈密兵备道管辖[38],似乎该二员巡检并非属于同知、通判的僚属,很可能具有一定的专辖区和专门职责。哈密巡检与昌吉巡检不同的是,哈密巡检属哈密通判,地方事宜归通判,监狱归巡检[39],从这个意义上来讲,哈密巡检只是僚属官而不具备“县辖”的性质。特讷格尔巡检原管“民屯钱粮”[40]。乾隆五十四年,陕甘总督勒保疏报:“乾隆五十三年,镇迪道属迪化州招垦民人三十七户,共地一千一百十亩。昌吉县招垦一户,种地三十二亩。呼图壁巡检招垦二百三十三户,共地六十九顷九十亩。绥来县招垦二十一户,共地六百三十亩。齐木萨县丞招垦二百六十四户,共地七十九顷二十亩。奇台县招垦十一户,共地三百三十亩”[41],可知呼图壁巡检、齐木萨县丞极有可能具有相对独立的管辖区。而哈密厅酤水裁改为嘉峪关巡检司时称:“哈密厅属酤水地方向设巡检一员,地处郭壁店,户止有数家,即附近居民亦寥寥无几,无藉专员弹压”[42],警政职责更为突出。
将佐杂升格为州县的做法,新疆早在乾隆年间就已开始。乾隆三十八年改迪化直隶州宁边州同地置昌吉县,四十一年以特讷格尔州判地置阜康县,四十三年于玛纳斯县丞地置绥来县。
光绪十年建省以后,新疆面临着全盘调整行政区划,建立郡县制的重任。自光绪八年直至清末,清代对新疆行政区划的调整一直未曾间断。其中,县级政区的调整是重中之重,主要以新设为主。这些新置州县地域的来源如何,就成为透视新疆建省过程的途径之一,其中分防佐杂的设立成为建县前的第一步骤,颇类似于民国时期“设治局”的角色。刚在建省之初,新疆巡抚刘锦棠就意识到新疆需要添置更多的佐杂官,以与不断增加的州县数量相配套,“窃查南疆各厅州县应设照磨、吏目、典史及各属辖境辽阔,需添设佐职分防”[43],“其各厅州县之照磨、吏目、典史应与印官同城佐理,此外各属辖境辽阔,应添州判、县丞、巡检分防,各按所属繁简酌添,以便控制”[44]。其中吏目、照磨、典史等官的添设主要是为州县等正印官添设僚属官,以分理政事。而分防佐职的设立主要是在辖境辽阔之地,前者目的在于“分权”,后者目的在于“分地”。以下试逐年析之。
光绪八年裁拜城巡检,置拜城县。
十一年因迪化建为省会,原迪化城巡检裁撤改为府经历,添设阿克苏旧城、喀喇沙尔直隶厅所属之布告尔、莎车直隶州回城三巡检司[45];
十三年裁霍尔果斯、惠远城、遂定城、宁远城四巡检司,绥定城置绥定县,宁远城置宁远县,移惠宁城巡检驻广仁城,设精河直隶厅博罗塔拉巡检;
二十四年设卡克里克县丞[46]。
二十五年,喀喇沙尔直隶厅升焉耆府,所属之布告尔巡检仿云南、贵州等省巡检径隶知府之例,仍归焉耆府管辖[47]。
二十八年升新平县属卡克里克县丞所辖为婼羌县,阜康县属济木萨县丞所辖升为孚远县,温宿府属旧城巡检所辖升为温宿县,焉耆府属布告尔巡检所辖升为轮台县,吐鲁番厅属辟展巡检所辖升为鄯善县,昌吉县属呼图壁巡检改为县丞,增设温宿府温宿县柯坪县丞[48]。
宣统三年改柯坪县丞为巡检;又设于阗县属卡墙巡检[49]。
至此,新疆全省领巡检司八:迪化府奇台县属古城、莎车府属回城、镇西直隶厅属吐鲁番、哈密,伊犁府遂定县属广仁城,精河直隶厅属博罗塔拉,温宿府属柯坪、和阗直隶州于阗县属卡墙。
截止宣统三年,新疆共设县二十一:其中迪化府领县六、吐鲁番直隶厅领县一、伊犁府领县二、温宿府领县二、焉耆府领县三、库车直隶州领县一、疏勒府领县二、莎车府领县二、和阗直隶州领县二。其中以巡检司地升为县的六个:温宿、鄯善、轮台、拜城、绥定、宁远,以县丞地升为县的三个:绥来、婼羌、孚远,以州同升县的一个:昌吉,以州判升县的一个:阜康,合计共有十一个,占新疆设县总数的52%。充分说明了佐杂分辖区与县级政区之间的嬗替关系,也说明了清代在新开发地区,第一步往往并非设置县级政区,而是先设置分防佐杂。待开发成熟,才升格为县。县级政区的设立是一个由未开发到开发成熟的过程,而其中间阶段正是佐杂的设立。
图15 《呼图壁县丞图》
在新疆佐杂建置过程中,府属巡检的设立具有一定的代表性。就巡检司而言,仅仅是从九品的卑微小官,它一般是从属于州县厅等县级政区的。但文献中往往会有属于府的巡检存在。巡检司为何要直接归属知府管理而非知州、知县或同知、通判?这一制度安排背后的因素是什么?属府对巡检司辖区的政治地位影响如何?都是值得探讨的问题。
表8-2 光绪《会典事例》中府属巡检一览
续表
资料来源:光绪《会典事例》卷26《吏部·各省知府等官》及卷148—157《吏部·各省吏额》。
光绪《会典事例》卷26《各省知府等官》中列有众多巡检设置,但细究之,多数实际上是厅属巡检,因直隶厅、散厅长官同知、通判,乃府之佐贰官[50],故列于知府官缺之下。如四川泸定桥巡检系雍正七年因打箭炉百番丛集,故设立同知、巡检各一,巡检归同知统辖,打箭炉已设立厅,泸定桥巡检当系于打箭炉厅下,但《会典事例》仍将其系于雅州府下。又如南澳巡检,实际上属于南澳同知统辖,并不直属潮州府,台湾澎湖巡检属澎湖通判统辖,并不直属台湾府,宣化府多伦诺尔、多伦白岔早已设立厅治,此二巡检也当直属于同知统辖,湖南古丈坪设立厅,该巡检也属于厅统辖,因此,该《会典事例》所记实际上大多并不是真正意义上的府属巡检。
光绪《会典事例》记载的府属巡检虽断限至光绪二十二年,但缺漏甚多,主要是对清末边疆设立省治以后新设立的若干巡检并不明了。这一时期,新疆出现了真正意义上的府属巡检,包括莎车府属回城、焉耆府属布告尔、温宿府柯坪巡检。以柯坪巡检为例,光绪二十八年奏设柯坪县丞,属温宿县,“钱粮词讼,悉归县丞征收经管。惟命盗重案,则归由温宿县审理”[51]。但宣统三年又奏请改为巡检。巡检较县丞的品级为低,柯坪县丞改为巡检并不意味该地区的衰落,而主要是为了符合“成例”。光绪二十八年升温宿直隶州为温宿府后,并未于原州直辖地设置附郭县,而是将其继续成为府直辖地,另外领温宿、拜城二县。其中柯坪县丞属温宿县管理,但该地“居温宿府西南,壤地相接而县治远在府境东北,与该处中隔四站,东西南北均不交界,实属区划不便”,因此宣统三年藉由民政部令各省整理插花地之机奏请改属温宿府。但县丞属于县佐贰官,如径改为府属,则显然违反制度,“查黑龙江直隶等省均有巡检径隶知府者,新省莎车府亦设回城巡检,又昌吉县属现改县丞之呼图壁巡检,向收钱粮”,故拟请援案将柯坪县丞改为分防巡检,隶温宿府管辖,而“其余分管各项事件及书役工食悉令仍旧,似此量为整理,不必多所更张,而于行政机关已极为敏活” [52]。
图16 《柯坪县丞图》
改属府属以后,柯坪巡检仍领旧有辖地未变。如果单从行政隶属关系而定,柯坪巡检与拜城、温宿县平级,因此,其独立性愈来愈强,事实上成为“准县级”政区。这从清末新疆各州县编纂乡土志,《柯坪乡土志》成为其中一种得以体现,也可以从清末《新疆全省舆地图》的编绘中,“柯坪县丞图”成为其中政区图之一得到证明。1928年于此设县佐, 1930年建柯坪县,正式完成设县全过程。
东北地区与新疆情况类似,都是在设省以后新置了大量州县,其中以县辖区和同知、通判辖地作为县域来源的并不少。而且,对于佐杂的设置,清廷与设置州县一样重视,光绪年间,奉天进奏府厅州县设置时,还特意将佐杂分防处所与州县绘制在一张地图上进奏朝廷,并以颜色区分,“谨将添改新设府州县治及佐贰杂职分防处所绘具简明图式,图内标记:黄色作新设府治,绿色作新设州治,红色作新设县治,蓝圈作移驻分防,黑圈作新设分防,分别粘签恭呈御览”[53]。
在设省之初规划时,如吉林省,政务处会同吏部商议后,打算采用新的体制,即“东三省事宜请设问刑官及乡官,意在使下情上达。前已议由直隶先行试办,今吉林新设各府州县正当建置之初,一切与民更始”,故希望吉林将军筹议地方办理办法,但吉林将军并不认同政务处和吏部的意见,而是希望在吉林这一特殊地域仍然采用原有的分防体制:
特是吉林情形迥殊内地,三姓又边荒初辟,其员耒耜而至者,大都客籍居多,本无乡望,即开化稍久之伯都讷地方,亦苦于民智未开,程度尚浅。其在平时充一练长、里约之属,尚复鱼肉乡民,擅作威福,倘竟畀以佐理之责,更难保不假公济私,为害闾里。况吉林府经巡检等官均兼司监狱,关系綦重,似不能有专官。奴才等斟酌安筹,与其袭用乡官之名而指臂不能相使,何若暂沿佐杂之例,俾大小得以相维?[54]
有的佐杂在设置之初就展望着未来开发成熟设置正印官的前景,吉林敦化县南冈地方,“系冲要之区,前岁奏请设立县丞时曾声明,该处居民仅有四百余户,只宜设一县丞分司其事。俟数年后体察情形,改设正印,即以哈勒巴岭分界等因。一俟将来该处荒地放齐,商贾辐辏,民户繁多,再行奏请改设县治”[55]。再如光绪二十八年新置县治时,吉林将军长顺奏“查磨盘山州同辖境宽阔,地势袤延,从前所放之荒大半开垦,民户较前繁庶,应即改建县治以资治理”,“玛延河在宾州厅东,距厅二百二十里,为宁古塔、三姓通衢,地方数百里,仅设烧锅甸分防巡检,难期控制,自宜改设县治为便”,且提及“磨盘山前奏设州同时曾经声明,俟数年后查看情形,地方果能富庶,再行改设州县”[56]。后磨盘山州同所设定名为盘石县、烧锅店巡检所辖定名为长寿县。再如长春府,“原划四乡,曰恒裕、抚安、怀惠、沐德,设长春厅于宽城子以管理之。光绪二十八年,奉、吉、黑改建行省,升长春为府治,增设分防昭(照)磨于朱家城子,分防怀惠、沐德二乡。宣统二年即以该二乡由长春划出,设县治于大房身,曰德惠县。”[57]
表8-3 东北三省由县辖政区升州县一览
与新疆、东北类似的地方还有清初的陕西北部地区,备录于此。明代于陕西北部与蒙古交界地区,设立了榆林卫,属陕西都司管理,属于军管型政区,沿边修筑边堡,构筑北部边防。至清初,榆林卫辖属三厅,各厅有分辖各堡,负责屯田等事宜。至雍正初年,年羹尧奏请改设州同、巡检司等分而辖之,正式开始卫所改置郡县的历程。“延属沿边各堡粮草词讼向系堡弁经理。据前任榆林道杨文乾请设文职兼专管民事,署延绥镇臣李如栢亦以钱谷刑名请归文员管理等情”,又据布政司胡期恒详奏具体方案,“延属东路黄甫川等十营堡向属州县管理外,中路十堡内双山、常乐、保宁、归德、鱼河五保俱环绕榆林镇城,请将鄜州州同移驻镇城,将榆林并双山等五堡俱交该州同经管。其响水、波罗、怀远三堡,波罗为适中之地,今西安都司、经历既裁,应改为葭州州同,驻扎波罗,兼管响水、怀远二堡。又清平、威武二堡应在威武设巡检司一员,兼管清平堡,将榆林税课大使移驻威武暂管巡检事。西路十堡惟靖边、定远为扼要,定边东有砖井堡,西有盐场堡,请将宜川县县丞移驻定边,兼管砖井堡。西有盐场二堡,况盐场堡原系延属地方,盐务改归靖边厅经管。又靖边堡东为镇罗堡,西为宁塞堡,请将延安府经历移驻靖边兼管镇罗、宁塞二堡。再镇靖堡应设巡检司兼管龙州堡,将榆林驿丞移驻镇靖暂管巡检司事。至安边、柳树涧二堡幅员辽阔,将宁州州同改为绥德州州同移驻安边兼管柳树涧”[58]。十一月吏部议覆后批准[59]。由此初步实现了榆林卫由军事管理改为文员管理的过渡阶段。
在这一过渡阶段中,佐贰官似乎有钱粮征收之责。据雍正四年陕西巡抚图理琛的奏疏,将“靖边所地丁钱粮,归并附近之镇乐、宁塞二堡,令靖边经历司征收。定边所地丁钱粮,归并附近之砖井、盐场二堡,令定边县县丞征收。”[60]隐约透露出改制以后的这些佐贰官至少是征收钱粮的。而陕西粮盐道杜滨的另一份奏折里,这些佐贰官有了统一的名称“堡官”,而其中所言及的职责更是极其广泛,“陕属延安以北地方广阔,有延半陕之说。沿边中东西三十堡,依附边墙,实要地也。其习俗悍野,鲜知礼仪,棍徒更多妄行。官设三厅,止司塘站而地方事则杂用州同、县丞、经历、巡检等员主之,谓之堡官。凡钱粮、词讼皆堡官所理,其职任与正印官等,但官卑职微,抚绥无术,钤束无权,百姓不知敬畏,堡官亦自以为杂职,呼应不灵,苟且塞责,遇有紧要事,常多贻误。夫无州而谓之州同,无县而谓之县丞,顾名思义,已为未协。况有钱粮属此官管而词讼又属彼官管,尤不可解”[61]。该段文字明确指出了这些佐贰官所具有的职责之广泛,几等同于一知县。而雍正八年即改靖边经历地置靖边县,定边县丞地置定边县,榆林州同地置榆林县[62],其实从本质上而言,改佐贰辖地为县,仅仅是长官调整而已,于地域则维持了雍正二年的基本区划,佐贰的设立成为设县前的中间步骤。