以上依据乡绅秦锡田的言论和活动，概观参与地方政治的各种问题，尝试对清末民初“地方公意”的理想，以及官民关系的实际情况，作通盘性的理解。
在第一节中，为了阐明地方利益的代言人——秦锡田如何争取地方利益，分析了上海县的政治舞台背景，以及浦东农村中地方精英人士之间的关系。20世纪初期的江南农村，系以市镇为基础，由精英人士整合的地域社会。虽然他们从清代后期起拥有补充行政职能的半官方特征，同时也肩负着水利、慈善等各种地方事业，但整合是以私人乃至半官半民性质，与官方权力相辅相成。然而，由于地方自治制度的引进，被编入行政体系最末端的乡区，成为公共政治领域，通过议会等组织，直接与官方权力形成对峙之局。
第二节以清末江苏谘议局中秦锡田提出的两个议案为线索，分析清末民初地方精英人士力图解决的两个问题，并检讨他们面对的妨碍地方自治的情况。地方自治制度引进后，日趋明朗的一点是，他们负责的地方公共事务正在被“制度化”，有必要确立地方行政区的管辖范围及实际制度运用的经费来源。在浮收与清丈两项问题议案中，他们主导了对基层行政机构的改组；换言之，表现出对官方（“官治”）和地方（“民治”）明确定位的期望。具体言之，整顿关于征税的法律制度，同时通过精英人士的主导，进行清丈活动，可以确保地方财政的主导权，以取代过去由官方主导的部分行政职能。
在第三节中，针对清末引发的官民对立问题，以曾担任自治职位、为地方利益而奔走的秦锡田的活动，分析20世纪20年代上海县的官民对立情形与其中展现的地方意识。秦锡田在上海县地方公款公产管理处及清丈局的作用，是为了确保上海县市乡中农村地区精英人士的利益，特别是市乡行政事务的运作经费，作为“下意”向县、省进行“上达”的桥梁。地方自治虽在民初被迫停顿，但地方精英人士通过类似于地方公款公产管理处的自治团体组织，以及各市乡的行政职位，努力克服清末不断表面化的各种地方自治的问题。在军阀政权体制下，虽有众多的困难及问题，但他们对地方财政的改良也获得了部分制度上的成果。然而，这一事业在南京国民政府统治下，以违反“民意”的理由被改编。最终导致精英人士主导确立财政体制——定位“民治”领域——的尝试，被迫中途夭折。
国家权力如何将地域社会“制度化”，如何由“上”往“下”渗透于地域社会等问题，有待于对南京国民政府时期的研究，亦即由中国国民党主导而成立的党国体制，并非可以在此轻易解决，也成为整个南京国民政府时期决策所烦恼的课题。另一方面，无法由“下”进行活动的精英人士，则共存于新的地方体制外围。他们在地域社会的政治矛盾不断激化的过程中，成为新知识青年眼中想要克服和打倒的对象。
表3-4 秦锡田简略年谱
[1] 具有代表性的论文有：Philip A. Kuhn，“Local Self-Government under the Republic：Problems of Control，Autonomy，and Mobilization”，in Frederic Wakeman Jr. and Carolyn Grant eds.，Conflict and Control in Late Imperial China. （Berkeley：University of California Press，1970）；滨口允子：《清末直隶における谘议局と县议会》，收入辛亥革命研究会编，《菊池贵晴先生追悼论集中国近现代论集》，东京，汲古书院，1985；贵志俊彦：《“北洋新政”体制下における地方自治制の形成》，收入横山英、曾田三郎编：《中国の近代化と政治的统合》，广岛，溪水社，1992。
[2] 黄东兰：《近代中国の地方自治と明治日本》，第七章《直隶省における地方自治实验と日本》，东京，汲古书院，2005。
[3] 田中比吕志：《近代中国の政治统合と地域社会：立宪、地方自治、地域エリート》，第四章《清末民初における地方政治构造とその变化》，东京，研文出版，2010。
[4] 有关秦锡田的经历，见表3-4“秦锡田略年谱”（以1961年孔令毅摘抄的秦之济编《秦砚畦先生年谱简录》二卷本为基础制作）之后有关秦锡田的经历，若不特意标明注解，则以此为据。此外，在中央的政治舞台上活跃的秦锡圭（1864―1924），则对于秦氏名望有非常大的影响。秦锡圭中进士之后，任翰林院庶吉士，后赴山西省寿阳县任知县。1913年，被选为第一届国会参议院议员。1917年，在张勋解散国会之际，赶赴广东出席非常会议。见秦之济编：《上海陈行秦氏支谱》卷二《介侯公传附墓志》，上海，上海县陈行公社编志组，1983。
[5] 秦锡田：《享帚录》八卷，1930；秦锡田：《享帚续录》三卷，1941；沈颂平编：《陈行乡土志》一册，1921（以上藏于上海图书馆）；《上海陈行秦氏支谱》四卷；上海县陈行公社编志组编：《梓乡杂录》一册，1983；前揭：《秦砚畦先生年谱简录》（以上为个人收藏）。
[6] 稻田清一：《清末江南の镇董について》，收入森正夫编《江南デルタ市镇研究：历史学と地理学からの接近》，名古屋，名古屋大学出版会，1992。有关陈行秦氏的士绅，见《上海县续志》卷十三《人物·秦惟梅》，以及《上海陈行秦氏支谱》卷二《传志门·清邑庠生选训导椒两公传》。
[7] 稻田清一提及秦荣光的一些言论作为镇董制度的实际运作状态，并指出镇董制在城镇乡层级之中，对于导向地方自治，具有桥梁般的作用。稻田清一：《清末、江南における“地方公事”と镇董》，《甲南大学纪要》文学编第109号，1999。
[8] 《云翘胡君家传》，见《享帚续录》卷二。
[9] 《赵和恪先生传》，见《享帚录》卷二。赵履福于宣统三年当选县议事会议员，1923年地方自治恢复后被选为县参事会议员。《赵履福致莫子经函》，《申报》1924年7月30日。
[10] 《汤蕴斋商董六十寿序》，见《享帚录》卷一。
[11] 《上海市上海县志》第一编《建置·（六）集镇、新村》，第135～136页。
[12] 周希濂（？―1909）担任杨思团练局董，此外与汤学钊、赵履福、秦锡田等共同参与秦荣光的三林书院（之后的三林学堂）的创设，有关周希濂参见《清故候选千总武举人周府君家传》，见《享帚录》卷二。
[13] 《汤蕴斋商董六十寿序》，见《享帚录》卷一。
[14] 《清故上舍生外舅南汇沈府君墓志铭》，见《享帚录》卷二。
[15] 顾炳权将这一学术网络称为“浦东学派”。“浦东学派”据说从南汇县的进士张文虎、秦荣光时代开始，一直传承到以中华职业教育社及中国民主建国会等活动而著名的黄炎培。顾炳权：《再论黄炎培与浦东学派》，“黄炎培学术思想讨论会”提交论文，1996。另见于顾氏对于“浦东学派”有详细论述的《黄炎培与浦东学派》（稿本）。
[16] 《秦砚畦先生年谱简录》上卷，同治十三年甲戍十四岁之条。
[17] 陈行秦氏在浦东整个地区都有人脉，具有代表性的是与黄炎培与奉贤县选出的谘议局议员朱家驹之间的姻亲关系。此外，他们也都是浦东同乡会的重要成员。参见顾炳权：前揭文，附表一；《奉贤朱遯叟先生八十寿序》，见《享帚续录》卷一。
[18] 王树槐：《中国现代化的区域研究（江苏省）1860―1916》，第174～180、第198～205页，台北，“中央研究院”近代史研究所，1984。
[19] 《嘉定县续志》卷六《自治志》。1909年江苏谘议局的选举权拥有者为0.6%，江苏省议会在1912年增加为5.5%。见王树槐前揭书，第174～197页。
[20] 《陈行乡土志》第十二课《户口》。
[21] 此类行政是将三林、陈行、杨思三乡作为联合区来进行处理。民国《上海县志》卷二《政治上·官治·司法官》，以及卷十三《防卫·警察》；《陈行乡土志》第十二课《沿革》。
[22] 《陈行乡土志》第二十九课《教育三·国民学校》。
[23] 《云翘胡君家传》，见《享帚续录》卷二。
[24] 《度民桥工程记》，见《梓乡杂录》。
[25] 《赵和恪先生传》，见《享帚录》卷二。
[26] 王树槐前揭书，第174～215页；以及贵志俊彦前揭文。
[27] 有关江苏谘议局与督抚的冲突，参见王树槐前揭书，第180～188页。
[28] 服部宇之吉，《支那研究》，第112～127页，东京，明治出版社，1916。
[29] 田中比吕志前揭书；曾田三郎：《立宪国家中国への始动：明治宪政と近代中国》，京都，思文阁出版，2009。有关地方议会，参见沈晓敏：《清末民初的浙江咨议局和省议会》，北京，生活·读书·新知三联书店，2005；刁振娇：《清末地方议会制度研究：以江苏咨议局为视角的考察》，上海，上海人民出版社，2008。
[30] 《苏抚瑞中丞议案》，《申报》1909年10月17日。详细内容被收录于《上海县续志》卷七《田赋下·杂税·宣统元年十月常会议决巡抚瑞澄交议整顿契税方法案》。
[31] 《整顿契税宜先禁止浮收议案》，见《享帚录》卷三。
[32] 《整顿契税宜先禁止浮收议案》，见《享帚录》卷三。
[33] 《上海县续志》卷三十《杂记三·遗事》。
[34] 《江苏谘议局张制军提出议案》，《申报》1909年10月20日；《苏抚瑞中丞议案》，《申报》1909年10月14日。
[35] 关于光绪末期的财政，参见贾士毅：《民国财政史》上卷，第23～25页，上海，商务印书馆，1917。此外清代财政构造的特征，参见岩井茂树：《中国近世财政史の研究》，京都，京都大学学术出版会，2004，第一章《正额外财政と地方经费の贫困》。
[36] 《上海县续志》卷六《田赋上》。有关同治年间的赋税改革，参见臼井佐知子：《同治四（1865）年、江苏省における赋税改革》，《东洋史研究》第45卷第2号，1986。
[37] 《呈藩司请法定柜价径札自治公所》，见《享帚录》卷三。
[38] 《上海市奉贤县志》卷二十九《人物志》；《奉贤朱遯叟先生八十寿序》，见《享帚续录》卷一。
[39] 《清查荒地宜通查全境议案》，见《享帚录》卷三。
[40] 有关宝山县的状况，参见田中前揭书，第四章《清末民初における地方政治构造とその变化》。此外在嘉定县也存在同样的问题，见《嘉定县续志》卷三《赋役志·役法概要》，以及《上海市嘉定县志》卷三十五《传略·杨卫玉》。
[41] 《上海地价和物价》，收入上海通社编：《上海研究资料》，上海，上海书店，1984。
[42] 《上海县续志》卷七《田赋下》。
[43] 《上海宝山绅士呈督抚院请撤上海滩地升科局》，见《享帚录》卷三。
[44] 《会丈局小史》，见《上海研究资料》。
[45] 《上海宝山绅士呈督抚院请撤上海滩地升科局》，见《享帚录》卷三。
[46] 《清故候选千总武举人周府君家传》，见《享帚录》卷二。
[47] 有关上海道台，见《上海道台考略》，收入上海通社编：《上海研究资料续集》，上海，上海书店，1984。此外在《秦砚畦先生年谱简录》上，宣统元年己酉四十九岁之条中，有关上海道台蔡乃煌的营私舞弊，有记载云“上海沪海道蔡乃煌贩地于外人，蚀侵学产（姚子让先生为劝学所总董）。先生举发其事，由同乡京官弹劾”。
[48] 《上海县续志》卷七《田赋下》。
[49] 《上海宝山绅士呈督抚院请撤上海滩地升科局》，见《享帚录》卷三。
[50] 《清查荒地宜通查全境议案》，见《享帚录》卷三。
[51] 《清丈筹备处驳清理官产处干涉清丈呈县文》，见《享帚录》卷三。
[52] 参见田中比吕志前揭书，第四章《清末民初における地方政治构造とその变化》。
[53] 姚文楠在清末地方自治引进之际，是历任学务公会会长、劝学所总董兼县视学、上海城厢内外总工程局议事会议长、江苏谘议局议员的地方精英人士。1913年被选为国会众议院议员。民国时期历任上海市经董、地方款产处总董、上海县参事会参事员、清丈局总董等，尽力于上海县的事业。《上海姚子让君墓志铭》，见《享帚续录》卷二。如其经历所展示的一样，在地方政治上姚文楠主张及其利益诉求，虽与秦锡田有着相当程度的一致，但相比之下，姚文楠对于上层政治舞台有着更大的影响力。
[54] 《姚子让先生七十寿序》，见《享帚录》卷一。
[55] 《提议忙漕征收费不应附征案》，见《享帚录》卷三。有关县、市乡的地方税的分配比率，见民国《上海县志》卷一《田赋》、卷三《财用三·捐税》。
[56] 《提议剔除验契积弊案》《提议忙漕征收费不应附征案》，见《享帚录》卷三。前者是与验契税相关的议案，后者是与被附加于田赋的征收费相关的议案。
[57] 《提议忙漕征收费不应附征案》，见《享帚录》卷三。
[58] 《地方款产经理处呈省长财政厅长文》，见《享帚录》卷三。
[59] 《七十自述》，见《享帚录》卷八。
[60] 《七十自述》，见《享帚录》卷八。
[61] 雷奋出身江苏娄县，曾留学早稻田大学。清末任江苏谘议局议员、资政院议员，并以议论立宪制而为人熟知。辛亥革命之前担任张謇的顾问，中华民国成立后参与法律的起草。黄炎培生于江苏川沙县，清末举人，曾创立中华职业教育社并开展教育活动。中国民主同盟的发起人之一，之后建立中国民主建国会。
[62] 另有显示此类功能的事例。在南汇县，对于县使用本应归属于乡的教育公产，当地精英曾发起过将公产归还乡的呈报。当时，秦锡田担任介绍人。见《南汇县西联乡经董陆以钧请议观涛小学基本公产归乡案》，《南汇县教育会月刊》第24期，1919。
[63] 伴随1923年6月地方自治的恢复，上海县的19市乡组成“十九市乡议会联合会”，见《十九市乡联合会开筹备会之发起》，《申报》1924年12月21日。此外，议会方面也采取了同样的行动，见《市乡议会联合会之发起》，《申报》1925年12月28日。然而，款产处总董的秦锡田不仅代表市乡发挥了“下意上达”的作用，也担任各市乡间负责调解的角色，以及扮演对各市乡应履行的县全体费用的监督者角色。《县款产处致十九市乡联合会函》，见《享帚录》卷三。
[64] 《太湖流域防灾会复江苏水利协进会函》，见《享帚录》卷三。此背景中还存有其他的脉络，亦即本章主题官民对立的脉络。1919年设置的太湖水利工程局，由于胡乱浪费经费，以及官僚只顾坐享其成，不劳而获，导致无法提高成绩，太湖流域防灾会向国会请愿裁撤该局，见《太湖流域防灾会请愿国会书》，《申报》1922年10月27日。在此之前，太湖水利工程局非法将典当的省款作为抵押，也被视为问题。在这些情况之中，向国家“上达”地方意向，扮演桥梁作用的人，便是秦锡圭。见《太湖流域防灾会请愿国会书》，《申报》1922年9月20日。
[65] 《太湖流域防灾会呈江苏浙江省长文》，见《享帚录》卷三。
[66] 例如，秦锡田、姚文楠、沈佺修合编《江南水利志》（1922年江南水利局木活字印）等著作广为人知。此外，《申报》也刊登精英人士对于水利政策的建议，以及秦锡田亲自草拟的建议，从中可以看出其身为水利专家的地位。《秦锡田修吴淞江之意见》，《申报》1922年9月19日；《十四县官绅议修宝山塘续记》，《申报》1922年11月7日。
[67] 民国《上海县志》卷三《款产》。
[68] 民国《上海县志》卷二《政治下·民治·（五）公款公产管理处》。
[69] 《预为筹集自治经费之县令》，《申报》1921年3月30日。
[70] 历代干部姓名与任期，见民国《上海县志》卷二《政治下·民治·（五）公款公产管理处》。款产处的组织与代表职务的变迁如下：1914年3月，地方公款公产经理处经理员；1921年10月，地方公款公产经理处总董；1926年7月，地方款产管理处处长；1927年，地方款产管理处总董；1928年，地方款产管理处主任。
[71] 同治七年开始累积的积谷款10万多元，于1924年被淞沪护军使何丰林强行夺走。款产处以及精英人士们要求归还积谷款，几度都不能如愿。何护军使同意从国税归还，并将此呈报省长，但并未获得许可。《十九市乡董佐致县知事节略》《款产处总副董暨十九市乡董佐呈县知事文》，见《享帚录》卷三；《姚文楠请韩省长拨还上海积谷款》，《申报》1925年1月11日。关于县有土地的管理、借贷以及土地纠纷，《款产处呈省长文地方款产管理处呈省长文》，见《享帚录》卷三。
[72] 县附加税中70%被填补为教育费，县以及市乡的教育费的受领、交付业务由劝学所（之后改组为教育局）进行管理。《七十自述》，见《享帚录》卷八。
[73] 《地方款产经理处呈省长财政厅长文》《教育局地方款产经理处会呈沪海道道尹文》《县款产处呈县长节略》，见《享帚录》卷三。
[74] 有关款产处户籍簿制定的经费以及实施，《各乡经董呈省长暨财政厅县知事文》《县款产处致十九市乡联合会函》，见《享帚录》卷三。
[75] 《十九市乡呈省长财政厅长文》《市乡行政联合会上省长财政厅长节略》《十九市乡呈省长财政厅长文》，见《享帚录》卷三。此外，伴随1923年6月地方自治制的恢复，上海代表的士绅以“地方自治为民治之精神”，自治嚆矢必在上海率先实施为由，联名向淞沪护军使呈送恢复自治的请愿书。秦锡田也联名其中。《上海士绅公呈淞沪护军使请愿恢复上海市政文（1923年7月）》，《上海市公报》1924年特刊。
[76] 《七十自述》，见《享帚录》卷八。
[77] 《款产处呈县长节略》，见《享帚录》卷三。针对因柜书而导致的征税弊端，也有通过款产处征收正税来进行解决的意见。《忙漕托地方代收之提议》，《申报》1922年12月1日。
[78] 此类营私舞弊的行为，还波及房捐等其他税项。《上海县地方款产管理处呈江苏民政厅长文》，见《享帚录》卷三。
[79] 《教育局地方款产经理处会呈沪海道道尹文》，见《享帚录》卷三。李本人的公金挪用在前年已成为问题。《各法团请查李知事挪用公款》，《申报》1924年12月8日。
[80] 《地方款产经理处呈省长财政厅长文》，见《享帚录》卷三。
[81] 《七十自述》，见《享帚录》卷八。
[82] 上海特别市被设定以过去的淞沪地区为范围，但在上海县出现了各式各样针对分割特别市及其残存部分的意见，也出现了撤销上海县的主张。《张市长宴请本特别市各市乡乡董纪事》，《申报》1928年2月16日。
[83] 《七十自述》，见《享帚录》卷八。
[84] 《预为筹集自治经费之县令》，《申报》1921年3月30日。
[85] 《地方款产管理处呈财政部暨督军省长文》，见《享帚录》卷三。
[86] 森田明：《清末民初の江南デルタ水利と帝国主义支配》，收入《清代水利社会史の研究》，东京，国书刊行会，1990；《民国初期における上海浚浦局の改组问题》，收入《清代の水利と地域社会》，福冈，中国书店，2002。有关秦锡田的浚浦局改组论，参见《改浚浦局为港务局之浅见》，见《享帚录》卷三。但是，秦锡圭、姚文楠、秦锡田等人主张将水利的主权赋予港务局的条件，见《浚浦局事改归港务局之反响》，《申报》1922年8月30日。
[87] 自治机关清丈筹备处成立的同时，热心地方公益的人士及市乡经董的推荐者也组成清丈筹备会，见《上海县清丈筹备会成立》，《申报》1922年7月25日。此为清丈局的设置、相关章程及规定的议论，反映了“地方公论”，见《清丈筹备会呈报成立》，《申报》1922年7月26日。
[88] 民国《上海县志》卷二《政治下·民治·（四）清丈局》。
[89] 《地方款产管理处呈财政部暨督军省长文》，见《享帚录》卷三。
[90] 《清丈筹备处驳清理官产处干涉清丈呈县文》，见《享帚录》卷三。
[91] 《清丈筹备处驳清理官产处干涉清丈呈县文》《清丈筹备处呈江苏省长文》，见《享帚录》卷三。
[92] 《清丈筹备处呈江苏省长文》，见《享帚录》卷三。
[93] 民国《上海县志》卷二《政治下·民治·（四）清丈局》。
[94] 《上海姚子让君墓志铭》，见《享帚续录》卷二。