一、立案材料的接受
报案、控告、举报、自首材料是刑事案件立案材料的最主要来源，公安机关、人民检察院、人民法院必须予以妥善处理，为以后的刑事诉讼活动做好准备。根据《刑事诉讼法》有关规定，对立案材料的接受应当注意以下几点。
（1）公安机关、人民检察院、人民法院对于报案、控告、举报、自首、扭送都应当立即接受，不得以任何借口推诿和拒绝。对不属于自己管辖的应当先接受后移送主管机关处理，情况紧急必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后移送主管机关。法律将公安司法机关无条件接受所有有关犯罪的材料确立为其必须履行的职责，是为了便于广大群众同违法犯罪行为作斗争，有利于公安司法机关及时有效地打击犯罪。司法实践中一些公安司法机关之间在立案问题上相互扯皮、推诿的现象，严重伤害了广大群众参与刑事诉讼活动的热情，是对群众路线原则的背离，其主要原因就在于有关公安司法机关没有认真执行《刑事诉讼法》第108条关于“公安机关、人民检察院或者人民法院对于报案、控告、举报，都应当接受”的规定，应当予以纠正，情节严重的应当依法追究相关人员的法律责任。
（2）为了便于有关单位和个人报案、控告、举报以及犯罪人自首、群众扭送，报案、控告、举报既可以用书面形式提出，也可以用口头形式提出，二者在法律上具有同等效力，公安司法机关都应当接受。接受口头报案、控告、举报、自首的工作人员应当问明情况，制作笔录，经宣读无误后，由报案人、控告人、举报人、自首人、扭送人签名或者盖章，必要时可以录音，以固定证据资料；单位的书面报案、控告、举报，应有单位公章，并由单位负责人签名或盖章，防止事后无人负责和诬告陷害。
（3）为了防止诬告陷害，确保控告、举报材料的真实、客观，接受控告、举报的工作人员应当向控告人、举报人说明诬告应负的法律责任，要求其做到实事求是、客观准确。但是，从鼓励群众大胆揭露犯罪出发，对控告人、举报人因各种主客观因素影响而出现的控告、举报事实有出入甚至错告的，只要不是故意捏造事实、伪造证据诬陷他人的，也要和诬告严格加以区别。
（4）公安司法机关应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属安全，并为他们保密。《刑事诉讼法》第109条第3款规定，公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全，报案人、控告人、举报人如果不愿公开自己的姓名和报案、控告、举报的行为，应当为他保守秘密。对那些威胁、侮辱、殴打扭送人、报案人、控告人或举报人的不法分子必须予以严肃查处，构成犯罪的要依法追究刑事责任；不构成刑事处罚的，依法给予行政处罚或者建议、监督有关主管部门予以党纪、政纪处分。
（5）公安机关接受案件时，应当制作《接受刑事案件登记表》，作为公安机关管理刑事案件的原始材料妥善保管，存档备查。人民检察院举报中心负责统一管理犯罪案件线索，并将收到的犯罪案件线索逐件登记；人民检察院对于管理的要案线索实行分级备案的管理制度：县、处级干部的要案线索一律逐层报省级人民检察院备案，其中涉嫌犯罪数额特别巨大或者犯罪后果特别严重的，逐层报最高人民检察院备案；厅、局级以上干部的要案线索一律报最高人民检察院备案。此处的要案线索是指依法由人民检察院直接立案侦查的县、处级以上干部犯罪的案件线索。
二、对立案材料的审查和处理
《刑事诉讼法》第110条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”这是《刑事诉讼法》对立案材料的审查和处理作出的原则性规定。由于公、检、法三机关在刑事诉讼中职能分工不同，直接受理的刑事案件范围不同，因而三机关在对立案材料的审查和处理的具体做法上有所不同。
（一）公安机关
公安机关对于接受的案件或者发现的犯罪线索，应当迅速进行审查，经过审查分别作出以下处理：（1）认为有犯罪事实，但不属于自己管辖的案件，应当在24小时内，经县级以上公安机关负责人批准，签发《移送案件通知书》，移送有管辖权的机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人；必须采取紧急措施的，应当先采取紧急措施，然后办理手续，移送主管机关。（2）对于告诉才处理的案件，应当将案件材料和有关证据送交有管辖权的人民法院，并告知当事人向人民法院起诉。（3）对于不够刑事处罚需要给予行政处罚的，依法处理。（4）认为没有犯罪事实，或者犯罪情节显著轻微不需要追究刑事责任，或者具有其他依法不追究刑事责任情形的，接受单位应当制作《呈请不予立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准，不予立案；有控告人的案件应当制作《不予立案通知书》，7日内送达控告人。（5）认为有犯罪事实，需要追究刑事责任且属自己管辖的，由接受单位制作《刑事案件立案报告书》，经县级以上公安机关负责人批准予以立案。对于疑难、复杂、重大、特别重大案件还应当拟订侦查工作方案。
（二）人民检察院
人民检察院对于接受的犯罪案件材料应当及时审查，并根据举报线索的不同情况和管辖规定，在7日以内分别作出如下处理：（1）属于下级人民检察院或其他人民检察院管辖的，移送有管辖权的人民检察院。（2）不属于人民检察院管辖的，移送有关主管机关处理，并且通知报案人、控告人、举报人、自首人。移送举报线索，应当移送举报材料原件，重要举报线索的移送，还应当经检察长批准。（3）属于本院管辖，应当由侦查部门初查的，移送侦查部门。初查是人民检察院对自侦案件是否立案的基本审查方式。初查原则上由人民检察院侦查部门进行，但是举报材料性质不明、难以归口处理的案件线索可由举报中心进行初查。初查过程中，可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施，但不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。经过初查，认为有犯罪事实、需要追究刑事责任的应经检察长批准决定立案侦查，并应制作立案决定书。人民检察院决定对人民代表大会代表立案的，应当向该代表所属人民代表大会主席团或者常务委员会通报；认为没有犯罪事实或者事实不清、证据不足或者有《刑事诉讼法》第15条规定情形之一、不需要追究刑事责任的，经检察长决定，不予立案。如果是被害人控告的，应当制作不立案通知书，写明案由和案件来源、决定不立案的原因和法律依据，在15日内送达控告人。
（三）人民法院
人民法院直接受理自诉案件，对收到的案件材料经审查不属于自己管辖的，应当将材料移送有管辖权的机关处理；对属于自己管辖的自诉案件，符合《刑事诉讼法》及有关司法解释规定的，决定予以立案受理；不符合有关规定的，应当说服自诉人撤回起诉，或者裁定驳回起诉。同时，根据《刑事诉讼法》第176条的规定，对人民检察院维持不起诉决定的案件，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。人民法院受理案件后，人民检察院应当将有关案件材料移送人民法院。
三、对不立案决定的申请复议
根据《刑事诉讼法》第110条的规定，控告人如果对公安机关、人民检察院、人民法院不予立案的决定不服，可以申请复议。申请复议应向原作出不予立案决定的机关提出。公安司法机关在对立案材料审查后，认为没有犯罪事实，或者不需要追究刑事责任而作出不立案决定后，对有控告人的，必须将不立案的原因、法律依据，以《不立案通知书》的形式告知控告人，便于控告人申请复议。控告人如果不服可向作出不立案决定的公安司法机关申请复议，对复议申请原决定机关应当尽快办理，作出决定并书面通知控告人。法律赋予控告人申请复议的权利，一方面是为了有效地保护受害人的合法权益，另一方面也是对公安司法机关不立案决定的一种制约。
四、立案监督
立案监督是指人民检察院依法对刑事立案主体应当立案而没有依法立案、不应当立案而立案，以及其刑事立案活动程序是否合法所进行的法律监督。人民检察院是国家的法律监督机关，在刑事诉讼中有权对整个刑事诉讼活动实行法律监督，立案是刑事诉讼程序中的一个相对独立的诉讼阶段，自然应当包括在人民检察院的法律监督之内，可以说它是法律赋予检察机关的一项重要职能。《刑事诉讼法》第111条规定，人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。
《刑事诉讼法》专门规定了人民检察院对公安机关的不立案决定进行监督的内容，具体而言，包括以下几点。
（一）人民检察院对公安机关不立案实施监督的材料来源
这主要包括以下两个方面：（1）通过人民检察院的各种业务活动发现公安机关有应当立案而不立案的情况；（2）通过被害人的申诉获得。被害人认为公安机关应当立案而不立案，向人民检察院提出的，人民检察院都应当接受，不得以任何理由拒绝。
（二）人民检察院获得不立案监督的材料后应当进行审查
人民检察院获得不立案监督的材料后，应当根据事实和法律进行审查。审查中可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查、核实。认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准后，可以要求公安机关在7日内书面说明不立案的理由。公安机关应当在收到人民检察院要求说明不立案理由的通知后7日内制作《不立案理由说明书》，经县级以上公安机关负责人批准后，送达人民检察院。
（三）人民检察院通知公安机关立案
人民检察院通过必要的调查、认真审查后，认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当通知公安机关立案。人民检察院通知公安机关立案应当由检察长决定；重大、疑难、复杂的案件，由检察长提交检察委员会讨论决定。人民检察院通知公安机关立案时，应当制作《通知立案书》，送达公安机关，同时抄送上一级人民检察院备案。送达时，还应当将有关证明应该立案的材料同时移送公安机关，并且告知公安机关应在15日内立案和将立案决定书送达人民检察院。
（四）公安机关在接到人民检察院要求立案的通知后应当立案
公安机关收到通知立案书后，应当在15日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。同时人民检察院也应当采取措施，依法对《通知立案书》的执行情况进行监督。对于由公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，人民检察院通知公安机关立案，公安机关不予立案的，经省级以上人民检察院决定，人民检察院可以直接立案侦查。
《刑事诉讼法》强化了人民检察院对公安机关不立案的监督制约机制，但对公安机关立案的监督却有待改善。例如，公安机关出现不应当立案而立案的情况检察机关如何监督，《刑事诉讼法》没有作出规定。最高人民检察院、公安部于2010年7月26日颁布的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第5条对人民检察院监督立案的范围作了进一步的规定：“人民检察院对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的线索进行审查后，应当根据不同情况分别作出处理……公安机关尚未作出不予立案决定的，移送公安机关处理；有犯罪事实需要追究刑事责任，属于被投诉的公安机关管辖，且公安机关已作出不立案决定的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明不立案理由。”第6条对人民检察院监督撤案的范围作了进一步的规定：“人民检察院经审查，有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由。”综上，相关司法解释对于公安机关应当立案而不立案和不应当立案而立案以及不应当撤案而撤案三种情形的监督均作出了规定，对于完善检察机关对公安机关立案的监督具有积极意义。
典型案例
犯罪嫌疑人梁某，男，1974年6月2日出生，汉族，初中文化，农民。1992年因打架斗殴被劳动教养2年；1995年9月因寻衅滋事被劳动教养2年；1998年11月因诈骗、寻衅滋事被劳动教养3年；2000年5月因敲诈勒索被劳动教养1年。
2000年11月，某县人民检察院得到梁某称霸一方多次被劳教的情况反映后，遂调阅梁某劳动教养卷宗，发现其1998年涉嫌强奸犯罪，2000年涉嫌抢劫犯罪，两次劳动教养均有“以教代刑”之嫌。经初步调查，证实梁某涉嫌强奸属实，且有多次寻衅滋事、敲诈勒索的犯罪线索。公安机关虽已立案侦查，但最终未作刑事案件处理。遂于同年11月29日，向县公安局发出《要求说明不立案理由通知书》，未得到回复，后直接发出《通知立案书》，但办案单位以事实不清，证据不足为由不予立案。检察机关认为，公安机关不立案理由不能成立，以《纠正违法通知书》再次督促公安机关立案侦查。在交涉过程中，梁某于2001年3月17日又因抢劫作案被刑事拘留，检察机关再次启动立案监督程序，于同月27日再次向公安机关发出《通知立案书》，建议并案侦查且提前介入，公安机关接受建议，并案侦查。2002年1月30日，县人民检察院以涉嫌抢劫罪、强奸罪、寻衅滋事罪、敲诈勒索罪、诈骗罪对被告人梁某提起公诉。2002年4月19日，县人民法院以数罪并罚，依法判处梁某有期徒刑20年，剥夺政治权利5年，并处罚金12 000元。
本案中，对于公安机关以劳动教养代替刑事处罚的，检察机关应当立案监督。但对于劳动教养已执行完毕的案件，检察机关应当如何监督？对已作行政处理的行为再次追究刑事责任，是否违反“一事不二罚”的原则？公安机关对检察机关通知立案案件不立案的，检察机关如何进一步监督？
对已构成犯罪而作劳动教养处理的，依法追究刑事责任不违背“一事不二罚”原则。“一事不二罚”是刑事处罚的基本原则之一。其含义是一犯罪行为已作刑事处理后，刑法不再对同一行为作两次以上刑事追究。它是与罪刑相一致原则相对应的。罪刑相一致原则要求对犯罪人员的处罚与其所犯的罪行相当，因同一罪行对犯罪人员进行重复追究，必然会使刑罚与所犯罪行不相当，从而侵害了犯罪人员的合法权利。那么，在立案监督中，发现原已作行政处罚的人员实际已构成犯罪而未追究刑事责任的，再按照刑法的规定进行处理，是否违反了“一事不二罚”原则？行政处罚与刑事处罚是两种完全不同性质的处罚。从本案实际情况看，梁某原来被作劳动教养的行为，一是强奸，一是抢劫，这两种行为均是严重的刑事犯罪行为，被作行政处罚，不以犯罪论处，明显是以行政处罚代替刑事处罚，罚不当罪。虽然公安机关原已对梁某作劳动教养处理，但并没有作为刑事案件处理。对原作行政处理的案件，如果构成犯罪的，重新作刑事处理，并不违反“一事不二罚”原则。
对劳动教养后被判处刑罚的，原劳教期限应当从刑期中扣除。根据我国劳动教养的有关规定，对行为人处以劳动教养的处罚，在一定时间、一定范围、一定程度上限制了行为人的人身自由，因此，对原已作劳动教养，后被判处刑罚的人如何处理，1981年7月6日最高人民法院《关于劳动教养日期可否折抵刑期问题的批复》规定：“如果被告人被判处刑罚的犯罪行为和被劳动教养的行为系同一行为，其被劳动教养的日期可以折抵刑期；至于折抵办法，应以劳动教养一日折抵有期徒刑或拘役的刑期一日，折抵管制的刑期二日。”这一规定既保证了犯罪的人得到刑法的追究，又保证了犯罪人的合法权益。因此，本案由某市劳动教养委员会撤销了1998年11月和2000年5月的两次劳教决定，其劳教实际执行期折抵了梁某的刑期。《通知立案书》一经发出即发生法律效力。根据我国刑事诉讼法的规定，检察机关向公安机关发出《通知立案书》后，公安机关应当立案。本案县公安局收到《通知立案书》后不予立案，显然违反了《刑事诉讼法》的规定。对于通知立案后公安机关仍不予立案的，检察机关应当如何进一步监督的问题，最高人民检察院《人民检察院立案监督工作问题解答》第14条规定：“根据六部委规定，人民检察院通知公安机关立案的，公安机关在收到《通知立案书》后，应当在十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。在上述期限内不予立案的，人民检察院应当发出《纠正违法通知书》予以纠正。公安机关仍不纠正的，报上一级检察机关商同级公安机关处理，或者报告同级人大常委会。”本案县检察院在通知公安机关立案后，公安机关不立案侦查，向公安机关发出《纠正违法通知书》予以纠正，是完全正确的，但在公安机关仍不立案的情况下，应当报上级检察院或同级人大常委会解决，再次发出《通知立案书》不符合有关规定精神，也不能充分体现《通知立案书》的严肃性。
思考题
1.如何理解立案的任务和意义？如果公安司法机关在采取逮捕犯罪嫌疑人的强制措施之前没有经过立案程序，是否应当承担一定的法律后果？如何承担？为什么？
2.如何理解我国《刑事诉讼法》对立案条件的规定？
3.我国刑事诉讼法对于公安机关、检察机关、人民法院立案的程序规定有什么不同？
4.如果公安司法机关对于本应该立案的案件没有立案，检察机关如何履行监督权？