从后来各督抚的感受看，清末新政耗费最多的，就是学务和警务。按当年的规则，高层级的学校和较大城市的巡警，是政府办理的；但大量的基层办学和乡村巡警，则是典型的官绅合办，主要经费出自民间。可到底出在谁身上，是一个很直接的问题。新学堂是最先开办的新政，开始筹款还相对容易。地方上有各种各样的“会”、“社”、“馆”、“所”，都有多少不一的“公费”、“公款”（晚清的“公”在官与私之间，不是今天所说的“公款”），大致可以从中募到办新学的钱。但各种会、社、馆、所的积款总数是有限的，很快就用得差不多了。于是款的来源就逐渐转向相对富有的绅，并进而转向一般的民。
当时小政府的政治伦理并未发生根本的转变，政府至少在理念上还坚持着“官不经手”的原则，不直接干预民间经费的处理。[1]但随着那些能够即刻征用的表面公产逐渐枯竭，政府中人也开始以新思维考虑新手段，即“调查”民间的公产。还在1906年，中央政府有人上书，主张地方自治不能空谈，应落实在行动上，办理“公益事业”。但这就牵涉到经费。此人的建议是在各州县“设立公产调查局，由各该州县选举公正绅商数人，充作局董，禀由地方官给予照会，调查本邑公产若干，作为兴办公益之用”。据说“政府诸公多然其说。惟某中堂深恐滋扰，遂未解决”而搁置。[2]
从这位部员的观念中，很能看到政府需要“作为”的压力。尽管其拟议的仍是官绅合办的模式，经费的目标则是非常明确的，即民间的公产。类似的主张最后终于付诸行动，到1909年，新颁的《城镇乡地方自治章程》明确规定，城镇乡的自治经费，首先以“本地方公款公产”充之。[3]度支部不久发出了关于清查公款公产的咨文，江苏省咨议局在年底通过了巡抚交议的《清查公款公产办法纲要》。[4]这一执行方案成为其他地方摹仿的样板。[5]在此从观念到行为的进展中，原来拟议的“调查”已为“清查”所取代，更加直截了当（但各地公文中仍时见“调查”字眼）。
再到1910年，朝廷也感觉各地需办之事和其已有经费形成了较大差距，遂让各督抚讨论解决方案。一些督抚感觉到朝廷“似欲言发于外，借以折衷”，[6]纷纷强调财力不足。大部分人都说地方财政早已入不敷出，试图把新政区分为宪政和普通行政，以此方式来规避须按年实施的“筹备立宪”项目（详另文）。但浙江巡抚增韫则以为，“无政事，则财用不足。吾国非无财也，无理财者”也。能理财，问题就不难解决。如浙江的教育经费，就已确定“各属由赛会、演戏、儒田、贤租、宾兴、公款等项下自行筹措。现又清查公款公产，化无用为有用，无虞不敷”。[7]
增韫所说的“化无用为有用”，也提示出时代观念的转变。看似“无用”的公产，本也是藏富于民的一种方式，正类养士的翰林院，有储存资源以待时需的功能。换言之，大量的社会资源，对于国家机器的运作，是一种直接的保障，尽管这一保障可能是以隐而不显的方式存在的。清季对这类资源或清查或裁撤，[8]固是被逼不得已，也表明当时的急功近利已进抵各类资源的极限了。
胡思敬1909年的奏折说，除中央政府加征的部分外，
各省私自筹款，款目繁多，不可缕数。极而业之至秽且贱者，灰粪有捐；物之至纤且微者，柴炭酱醋有捐；下至一鸡一鸭一鱼一虾，凡肩挑背负，日用寻常饮食之物，莫不有捐。居者有房捐，行者有车捐。其显然干犯名义者，有赌捐、有娼捐、有彩票捐。驯至百物踊贵，土货不流。佣人日获百钱，不抵昔时二三十钱之用。一农民也，漕粮地丁耗羡之外，有粮捐，有亩捐，有串票捐；田亩所出之物，谷米上市有捐，豆蔬瓜果入城有捐。一身任七八捐，力不能胜，则弃田而潜逃者，比比也。一商民也，有关税，有厘金，有统捐，有铺捐，有落地税，有销场税。一物经六七税，本息俱折，则闭门而倒骗者，累累也。[9]
其最后所说农民弃田、商铺倒闭的现象，或有些夸张。但各类捐税的存在，时见于其他奏折，[10]应非虚言。
更有甚者，为了寻求富强，越来越多的人在不知不觉中改变了国无恒产的取向，逐渐倾向于政府直接“理财”的政策取向。然而，若政府挟行政资源而直接理财，便已不是平等的竞争。一些领域中出现了政府“买则抑压，卖则居奇”的现象。在胡思敬看来，这等于是“官家而行劫夺之政”，不啻“绝民粒食”。[11]尽管这仅是一些地区、一些领域不甚普遍的现象，却也是一个危险的开端。为增加财政收入所付出的社会成本，可能非常高昂。
时人对此并非没有认识，夏曾佑在1904年即曾指出：专制国君主“最不相宜者，则干涉民之财政”。若其“不明此理，而横干民之财政，则无论其用意之为善为恶，而君位皆不能保”。过去王莽和王安石的改革，“皆欲为民整顿财政”，结果都是天下大溃。[12]他警告说，专制国的“政府，万不可以国家之事强聒于民。一强聒焉，则民以为皇帝要我银子，而嚣然不靖矣”。唯有“使国与民相忘。民若不知世有所为［谓］国家者，而后天下可以无事”。[13]的确，中国历代政权所追求的，就是在“天威”象征性存在的同时，又使国与民相忘，不必时时向老百姓提醒“国家”的存在。
然而晚清的一大不同，就是在外国榜样的影响下，“国家”的责任和政务发生了根本的转变。端方等大臣在出洋考察政治后，便明确提出，教育不能听民间自为。他们承认十多年的创办新学并不成功，而其原因，则是“考览未周，遽为兴办；而学部设立独后，一切听民间自为”，故不可能“不滋歧误”。[14]其实外国并不皆设学部，而学务至少也是官民共举。这里的榜样，其实就是设文部的日本。以前中国的教育向来是政府引导而民间自为，如今与“理财”相类，政府也要直接从事了。
河南巡抚宝棻便敏锐地注意到：“昔以教育为私人事业者，今则属于国家行政一端。”由于教育是推行最早的新政，故表现最明显，但也仅是一个侧面。更为根本的，是“一国之政务，今昔不同”。据其概括：“昔之政务简，故经费亦随之而寡；今之政务繁，经费亦随之而多。昔日支出之经费，国防与俸给而已；今则为民保安之政、助长之政，皆为国家之行政上必要经营之事业。”宝棻最直接的担忧，仍是政府经费的支出“浩繁而无有限量”，[15]但他无意中却道出近代中国一个根本的转变，即过去民间承担的社会责任，现在逐渐转化为政府职能，落到国家头上了。
从表面看，由国家来承担社会责任，民间当有“减负”的轻松感。但民间的实际感觉，却远更复杂得多。因新形势而开始分裂的士绅，其感觉或有进有退（详后）；老百姓的直接感受，显然是付出的大幅增加。新政所需的款项和既存的巨额战争赔款以及外债等，最终都落实到老百姓身上，成为不小的负担，早已不得人心，造成了强烈的民怨。清季政府本已面临着普遍的不信任情绪，上述各种作为，皆直接违背不与民争利的传统观念，属于典型的苛政，是“失道”的表现。
从老百姓的认知角度看，今日我们所说的“国家”，正落实在亲民的州县官身上。州县官最主要的职能，一是征收钱款，二是审断讼案，亦即其主要幕僚钱谷、刑名二师爷所代表的领域。对于前者，百姓的追求是付出的稳定，完粮之后即“相忘”，应是理想的状态。对于后者，在尽可能避免的同时，也期待着有冤能申。清末的现象是，前者的付出与日俱增，后者的功效却逐渐虚悬。前一意义的“国家”越来越强势，后一意义的“国家”则明显乏力。
[1] 参见罗志田：《革命的形成：清季十年的转折（上）》，载《近代史研究》2012年3期。
[2] 《广益丛报》第4年第27号（1906年12月15日），“纪闻”页2a-2b。
[3] 《城镇乡地方自治章程》（1909年1月），见《清末筹备立宪档案史料》，故宫博物院明清档案部编，下册，738页，北京，中华书局，1979。
[4] 江苏省咨议局：《议决抚部院交议清查公款公产办法纲要案》，载《申报》1909年12月5日，3张2-3版。
[5] 参见湖南咨议局：《清查公款公产办法》（1909年），见杨鹏程编：《湖南咨议局文献汇编》，220～221页，长沙，湖南人民出版社，2010。
[6] 《瑞澂、李经羲致庞鸿书电》（1910年10月5日），《庞鸿书讨论立宪电文》，见钱永贤等整理。《近代史资料》第59号，53页，北京，中国社会科学出版社，1985。
[7] 浙江巡抚增韫：《奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请定行政经费并附抒管见折》，《政治官报》，第1047号（宣统二年八月），10～11页。据胡思敬说，增韫这奏稿是出自张一麐之手（《国闻备乘·督抚趋时》，122页，北京，中华书局，2007）。而张此前在袁世凯幕中，是直隶办自治的重要智囊。不排除这里表述的观念受到直隶经验的影响，或也提示出国进民退的倾向是怎样从特例变成常规的。
[8] 清查公产固是开源，裁翰林院却是节流，充分展现了朝廷认知中社会资源的物质化。储才的翰林院被视为可有可无，成为不必要的经费开支，也是思想大转变的一个表征。详另文。
[9] 胡思敬：《极陈民情困苦请撙节财用禁止私捐折》（1909年7月6日），见《退庐全集·退庐疏稿》，732～733页，台北，文海出版社，1970影印（沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第45辑）。
[10] 参见《苏抚奏拨苏省学务经费》，载《申报》1908年7月28日，1张5版。
[11] 胡思敬：《极陈民情困苦请撙节财用禁止私捐折》，见《退庐全集·退庐疏稿》，734页。
[12] 夏曾佑：《再论中央集权》（1904年9月），见杨琥编：《夏曾佑集》，236页，上海，上海古籍出版社，2011。
[13] 夏曾佑：《论赫总税务司理财条陈》（1904年3月），见《夏曾佑集》，151页。
[14] 端方、戴鸿慈：《考查学务择要上陈折》（光绪三十二年七月），见《端忠敏公奏稿》，776页，台北，文海出版社，1967影印（沈云龙主编：《近代中国史料丛刊》第10辑）。
[15] 河南巡抚宝棻：《奏遵旨并议御史赵炳麟等奏请确定行政经费折》，载《政治官报》，第1055号（宣统二年九月），12～14页。