以高考改革为主的考试招生制度改革是教育体制改革中的重点领域和关键环节，全社会至为关注。为了解决人民群众普遍关心的考试招生热点、难点问题，经过广泛调研和认真研制，2014年9月3日出台了《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》回应社会关切，在促进教育公平和科学选拔人才两个方面尽力取得平衡，可以说是一次兼顾公平与科学的高考改革。
一、招考改革公平优先
公平与科学是这次考试招生制度改革的最主要的两个方面。这次改革遵循的基本原则有四：一是坚持育人为本，遵循教育规律；二是着力完善规则，确保公平公正；三是体现科学高效，提高选拔水平；四是加强统筹谋划，积极稳妥推进。其中促进公平摆在科学选才之前。教育部负责人就深化考试招生制度改革答记者问时，提到改革的基本原则之一是“确保公平公正”。[2]也就是说，这次改革实际上是将公平放在首位的。
自从高等教育进入大众化阶段以后，高校分层更加明显，考生素质千差万别，通过统一考试甄别学生的能力和素质，为所有高校提供唯一录取依据，面临越来越多的困难，“分数决定论”越来越不符合时代的发展。要建设创新型国家，对高考这样注重统一标准答案的大规模选拔性考试必须加以改革，改变分数至上的教育和招考模式。但同时，老百姓最希望、最关注的还是高考改革要保障公平，招生考试方式越多样，越不依赖分数，客观上对没有社会资本的家庭就可能越不利。因此，如何在推进高考改革多样化的同时，尽可能维护高考制度的公平性，是改革设计者始终考虑并努力寻找平衡点的一个问题。
在考试招生中是公平为首还是效率优先，在教育理论界是一个争论的话题。一般而言，所谓高考公平是指基于考试成绩的公平，即“在分数面前人人平等”；效率是指综合各方面因素，不拘一格地选拔优秀人才。“效率派”认为中国已到了一个不必刻意追求公平，而应注重效率的时候，高考制度应彻底改革。“公平派”认为公平选才是社会大众对高考最为关注的一个方面，也是高考制度的基本功能和精神之所在，公平竞争是高考制度的灵魂和根本，“多元录取”“综合评价”要注意保证操作过程的公平和公正，避免金钱和权力对招生工作的干扰。[3]不难发现，“公平派”与“效率派”是分别基于不同的视角与立场在谈论高考改革，其实质是不同高考利益主体对高考改革的现实呼声与诉求。
事实上，在这次《实施意见》的制定过程中，公平与科学两者孰为优先的问题也曾历经反复研讨。其最后定位于“公平为首”主要基于两方面的考虑：一是省情、教情的实际情况。由于我国幅员辽阔，全国31个省、市、自治区（不含港澳台地区）不仅经济发展不平衡，而且教育基础也各不相同，东、中、西部的整体发展在客观上存在较大差距。二是当前高考的现实情况。在高考推行分省定额制和分省命题政策后，各省、市、自治区的高考不仅考试科目、考试内容甚至考试效度不尽相同，而且在高考录取率（尤其是高水平大学的录取率）及录取分数线等方面也存在较大差异。因此，不同省区对高考改革的诉求各有侧重。比如，对较发达地区而言，高考改革的利益诉求多倾向于追求人才选拔的科学性；对发展较落后地区而言，高考改革的利益诉求则更多地倾向于强调人才选拔的公平性。然而，从国家整体利益出发，如何统筹兼顾与平衡各省、市、自治区的高考改革利益，满足新时期人们对社会公平与正义的强烈诉求，“公平优先，兼顾科学”成为现阶段高考改革的应有之义。
高考作为我国乃至世界最大规模的教育选拔考试，公平与科学是高考存在的根本价值，是高考能够持续发展的两翼，二者缺一不可。但是，公平与科学两者之间既存在彼此关联的一面，又存在相互排斥的一面，或可说二者之间存在难以消解的阶段性矛盾。从历史经验来看，高考改革以“公平为首”还是以“科学优先”，往往取决于国家政治、经济、社会乃至区域教育发展的具体情况。新中国成立初期，为满足国家干部与高级专业人才的选拔与培养，高考作为政治任务的一部分，其导向基本以“效率优先”，即注重精英人才的选拔，较少考虑高考本身的科学性及其社会公平性。改革开放以后，为满足市场经济发展对多元人才的选拔培养需要，伴随现代教育测量理论与考试技术的引入，很长一个阶段高考的改革或试验导向基本是“科学优先”，即侧重高考活动或高考制度本身设计的科学性及其人才选拔的精确性，当然也兼顾一定的公平性。而现阶段，随着高考平均录取率的大幅提升，人们的诉求已由“上大学”转向了“上好大学”，加之人们的公民意识、法律意识及权利意识的增强，追求与注重“社会公平正义”不仅是广大人民的诉求，也是新时期国家治理的战略目标之一。因此，当前追求“公平优先，兼顾科学”并非偶然，而是国家基于国情、省情、教情及民情的现实考量的结果。
为切实推进高考公平，《实施意见》除强调把促进公平、公正作为改革的基本价值取向外，还要求着力完善各项规则，加强宏观调控，健全法律法规与体制机制建设，以保障考试招生过程的机会公平、程序公开和结果公正。具体的重要措施有四个方面。
其一，提高中西部地区和人口大省高考录取率。在综合考虑生源数量及办学条件、毕业生就业状况等因素的基础上，进一步完善国家招生计划编制办法，严格要求高校执行招生计划；继续实施支援中西部地区招生协作计划，在东部地区高校安排专门招生名额面向中西部地区招生；部属高校合理分配各省招生名额，并提前公开招生名额分配原则和办法，严格控制属地招生比例。到2017年，高考录取率最低的省份与全国平均水平的差距要从2013年的6个百分点缩小至4个百分点以内。
其二，增加农村学生上重点高校的人数。继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，由重点高校面向贫困地区定向招生。部属高校、省属重点高校安排一定比例的名额招收边远、贫困、民族地区优秀农村学生。到2017年，贫困地区农村学生进入重点高校的人数要明显增加，形成保障农村学生上重点高校的长效机制。
其三，减少和规范高考加分。大幅减少并严格控制考试加分项目，2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目。对确有必要保留的加分项目，合理设置加分分值。地方性高考加分项目由省级人民政府确定并报教育部备案，原则上只适用于本省（区、市）所属高校在本省（区、市）招生。同时，加强考生加分资格审核，严格认定程序，做好公开公示，强化监督管理。
其四，完善和规范自主招生。进一步明确自主招生的定位，即主要选拔具有学科特长和创新潜质的优秀学生，并在严格控制自主招生规模的基础上，规定申请学生要参加全国统一高考，在达到相应要求后还要接受报考高校的考核。高校考核的内容设计要符合本校人才培养的智能结构需要，禁止大学联考招生以及社会机构组织专门培训活动。同时，加强自主招生办法、考核程序及录取结果等的信息公开，发挥社会监督功能。
客观而论，改革开放后，在历史、经济、文化、地理、人口等客观因素的作用下，我国高水平大学的属地招生比例偏高、农村学生上重点大学的比例下降以及高考加分和自主招生乱象丛生，成为人们诟病高考公平的重要方面。此次深化改革意见，有针对性地加强高考录取率的调控力度，增加重点大学招收中西部地区及弱势群体的考生数量，大力规范高考加分政策和自主招生行为等举措，无疑是对社会严重关切的直接回应，对促进高考公平正义具有重大意义。
二、选拔人才兼顾科学
公平与科学往往存在矛盾。高考改革如果不通盘考虑，极容易出现顾此失彼的局面。大众对公平的注重与追求，使得高考追求科学性和效率的努力受到制约。高考改革应以不变应万变，“不变”的是它的公平和科学选才原则，而“万变”的是它的考试形式与内容可以不断推陈出新。高考改革万变不离其宗，尽量兼顾公平与科学，在两者产生矛盾时，尽量在两者之间求得基本的平衡。
科学性是考试招生制度改革的生命线。如果说公平性关乎考试招生制度的兴与衰，那么，科学性则决定着考试招生制度的存与亡。考试招生制度的改革要遵循科学性原则，在理论层面要做到考试招生符合教育原理和规律、符合人才选拔培养和成长规律；在实践层面要做到考试选拔目标与人才培养目标一致、考查内容与人才知识结构相符，不断追求人才选拔与人才培养的高度统一。简言之，无论是考试招生制度的宏观调控与中观设计，还是微观层面的考试命题、组织实施与评价结果运用，都要讲究理论与实践的科学性。
此次《实施意见》充分体现了追求科学选才的改革精神。为贯彻落实《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》提出的构建“综合评价、多元录取”的高考改革目标，《实施意见》明确规定，要在完善高中学业水平考试、规范高中学生综合素质评价、建立规范的学生综合素质档案的基础上，探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。同时，“高校要根据自身办学定位和专业培养目标，研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法，提前向社会公布”。这些深化改革意见至少在两方面力图做出重大尝试：一是要求高中学业水平考试范围覆盖国家规定的所有学习科目，引导学生认真学习每门课程，避免严重偏科，并创造条件为有需要的学生提供同一科目参加两次考试的机会；二是要求综合素质评价须客观记录学生成长过程中的突出表现，注重社会责任感、创新精神和实践能力，主要包括学生思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等内容。[4]它体现了对人才知识结构、能力素养及成长规律的科学认识，体现了对人才评价与选拔可操作性的重视，还体现了对促进高考从重知识考查到重能力测评转变的基本改革取向。
在推进分类考试改革方面，《实施意见》不仅提出了高职院校与普通高校分类考试招生的具体办法，还明确了推进时间。即规定：“高职院校考试招生要与普通高校相对分开，实行‘文化素质+职业技能’的评价方式。中职学校毕业生报考高职院校，参加文化基础与职业技能相结合的测试。普通高中毕业生报考高职院校，参加职业适应性测试，文化素质成绩使用高中学业水平考试成绩，参考综合素质评价。学生也可参加统一高考进入高职院校。2015年通过分类考试录取的学生占高职院校招生总数的一半左右，2017年成为主渠道。”事实上，改革开放后，随着我国社会结构和高等教育结构的高度分化，社会分工与高等教育从内外部两方面都客观地对人才的选拔、评价提出了精细化、个性化及多元化的要求。而根据多元智能理论和人本主义教育观，理论上也确应为考生的成才构建多元化考试、评价及培养机制。将高职院校与普通院校的考试招生分开，既符合不同类型人才选拔的客观需要，也符合不同类型高校人才培养对知识结构、认知水平以及思维能力的规定性需要。对于提高各级各类专业化人才教育质量具有重大的现实意义。
在深化考试内容改革方面，为更好地满足高校招生选才的需要，更好地发挥引导素质教育、促进学生全面发展的作用，《实施意见》对考试科目和考试命题都作了重大调整。在考试科目设置方面，突出增强高考与高中学习的关联度，考生总成绩将由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成。保持统一高考的语文、数学、外语科目不变、分值不变，不分文理科，外语科目提供两次考试机会。计入总成绩的高中学业水平考试科目，由考生根据报考高校要求和自身特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择。在考试命题方面，明确提出应依据高校人才选拔要求和国家课程标准，一要科学设计命题内容，增强基础性、综合性，着重考查学生独立思考和运用所学知识分析问题、解决问题的能力；二要改进评分方式，加强评卷管理，完善成绩报告；三要加强国家教育考试机构、国家题库和外语能力测评体系建设；四要提高命题质量，2015年起增加使用全国统一命题试卷的省份，保证国家教育考试的正确导向性和社会公信力。无疑，增强考试科目设置的合理性与提高试题命制与试卷管理的质量，是提高高考科学性的核心所在。
在深化招生录取改革方面，为提高选拔水平，体现科学、高效与人性。《实施意见》明显突出了科学管理的重要性。一方面，强调完善招生录取机制。即加快探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制，同时要求高校根据自身办学定位和专业培养目标，研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法，提前向社会公布。另一方面，着力科学改进录取方式。推行高考成绩公布后填报志愿方式，并创造条件逐步取消高校招生录取批次，从2015年起在有条件的省份开展录取批次改革试点。同时，进一步改进投档录取模式，推进并完善平行志愿投档方式，增加高校和学生的双向选择机会。再一方面，加强招生过程科学控制。具体措施包括：[5]一是，加大招生工作的信息公开力度，深入实施高校招生“阳光工程”，及时公开招生政策、招生计划、考生资格、录取程序、录取结果、咨询及申诉渠道、重大事件违规处理结果等信息，全程接受社会监督；二是加强制度保障，强化教育考试安全管理制度建设，健全诚信制度和教育考试招生法律法规；三是加大违规查处力度，对考试招生中的违法违规行为发现一起、查处一起、公开一起，严格追究当事人及相关人员责任。这些举措为完善政府监管机制，扩大学生选择权，促进科学选才，确保考试招生工作高效、有序实施指明了道路和方向。可以说，这些改革实施意见既从制度设计的角度促进了高考管理制度的现代化进程，又从管理实践的角度提高了高考实施的科学性。
此外，为发挥高校在招生录取中的主体性、自主性与积极性，《实施意见》对高校招生选拔机制也提出了明确改革意见。一要将涉及考试招生的相关事项，包括标准、条件和程序等内容，在招生章程中详细列明并提前向社会公布；二要加强学校招生委员会建设，发挥其在制定学校招生计划、确定招生政策和规则、决定招生重大事项等方面的专门作用；三要加强招生工作实施的第三方监督，以及建立健全考试录取问责制与申诉机制等。通过高校的招生机构建设与制度建设，进一步明晰招生录取中的权、责、利关系，旨在改变传统高校“按计划接生”而非真正“按素质选生”的局面，即化被动为主动，由高校结合自身办学与专业人才培养对学生知识结构与能力性向的需要，开展符合学生发展和高校办学的招生工作，为早日实现“招考分离”的高考制度改革目标奠定坚实基础。
此次改革最受人们关注、影响面也最大的是上海、浙江的考试科目试点改革，这方面的改革主要是突出了高考改革科学性的探索。从有利于促进学生全面而有个性的发展、科学选拔各类人才出发，为增强高考与高中学习的关联度，考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语3个科目成绩和高中学业水平考试3个科目成绩组成。统一高考只考语文、数学、外语三门，不分文理科，外语科目提供两次考试机会。计入总成绩的高中学业水平考试科目，由考生根据报考高校的要求和自身特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择。这一改革将为增加学生的选择性、高中办学的多样化、高校录取学生的多样化带来明显的变化，但也将面临选考科目两次考试如何等值、薄弱高中如何分层教学和走班、录取时不同科目组合的可比性以及如何调剂等一系列的问题。
科学性既是考试招生制度自身发展的内在动力，又是确保考试招生制度实现公平与效率等社会功能的根本前提。因此，高考制度的改革“以公平优先”，并不意味着减弱甚至放弃其“科学性”追求，而是必须兼顾甚或“两手都要抓，两手都要硬”的两个基本方面。
三、积极稳妥推进改革
在构建和谐社会与努力实现中国梦的时代背景下，高考改革必须充分考虑社会的普遍接受度，避免因高考改革而增加社会矛盾与冲突。有统计表明，自1977年恢复高考以来，高考改革与试验频密，几乎年均一改，每年都有新动向。显然，随着社会和教育的发展，高考制度改革在所难免，但必须讲求策略，即在做好充分调研和论证的基础上，在建立相关配套改革措施的前提下，采取稳中求变的改革方法，而不宜“朝令夕改”。换言之，改革不能翻来覆去，看到问题就想改，改了以后问题反而更大又倒退回去。特别是在没有充分调研和深入论证的基础上就贸然进行，改得太快太频繁，不仅令中学教学无所适从，而且对中学教育及师生也会造成很大影响。[6]因此，在当前社会和文化环境下，高考改革应“治大国若烹小鲜”，注重稳中求进，控制好改革的速度与规模，积极稳妥地推进改革。
首先，把握正确的改革理念与方向是积极稳妥地推进高考改革的基本前提。高考是国家基本教育制度，上连高等教育，下引基础教育，是链接我国各级各类教育的核心枢纽，它不仅直接影响着学校的育人生态、教师的教学方式和学生的学习模式，还深刻影响着社会的教育理念、价值导向、文化氛围尤其是未来国家战略人才的培养。因此，改革理念与方向正确与否，关系到考试招生制度改革的大局。要按照培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人的总要求，全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人、坚持正确育人导向，通过改革，使考试招生制度更好地发挥对中小学校全面实施素质教育的正确导向作用，促进社会公平，提高人才选拔水平。[7]只有坚持正确的改革方向，不断深化改革，才能及时回应社会关切，更好地促进人才选拔与培养，维护社会公平与正义，适应经济社会发展对现代人才选拔机制的现实需求。
其次，加强内外关系和利益的统筹与协调是积极稳妥地推进高考改革的重要条件。高考作为高校选拔新生的一项重大考试活动，同其他社会现象一样，“是以系统的方式存在的，并以社会的子系统参与社会母系统的整体运行”。它既具有自身的特定系统与功能，又依托于外部世界系统而存在，并通过不断发展与完善回应各外部系统，同时，在与外部系统交互、互动的过程中，又形成或衍生出新的功能。第一，它是一项教育选拔活动，在整个国民教育系统中扮演着“承上启下，合理分流”的核心枢纽作用；第二，它是一项国家选拔活动，在国家政治系统中具有选拔培养服务于特定政治价值取向的各级各类人才的功能；第三，它是一项文化活动，在社会文化系统中具有传承、传播及创造文化的历史使命；第四，它是一项经济活动，在国家经济系统中承担着再生人力资本的重大任务；第五，它是一项科学活动，与社会科学技术特别是测评技术和信息科技的发展密切相关。[8]此外，人口的流动或变化通过影响考试规模进而影响或决定着考试的方式与方法甚至形势与政策。可以说，高考产生于社会需要，又服务于社会需要，它不是一个孤立的存在，而是与外部世界有着千丝万缕的联系。因此，高考改革必须统筹好高考的内外部关系，协调好各方面利益。
最后，注重务实的改革策略是积极稳妥地推进高考改革的根本保障。现阶段，要建立起以统考为主、分类考试、综合评价、多元录取、招考分离、政府导控、社会监督、高校自主的现代化考试招生制度，必须讲求务实的改革策略，逐步推进。其一，应采取“试点先行”的深化策略。试点不仅利于验证制度设计的科学性与可行性，为制度的进一步调整提供依据与空间，还利于引导社会了解、感受改革的价值，起到减弱改革阻力的作用。其二，应采取“联动共进”的试验策略。由于考试招生问题的特殊性与系统性，即使在某一区域试行，也需要其他地区的教育部门、考试机构，特别是高校的协调配合，否则很难取得理想效果，而联动共进，则利于各方寻找利益结合点，形成改革引导力。其三，应采取“舆论宣导”的推广策略。高考舆论反映和表达公众对高考改革的愿望或诉求，必须重视媒体的正面宣导，大力破除传统考试的思维定势，不断培育综合评价、多元录取等现代考试选拔意识，减少公众对改革可能存在的误解，以便形成积极的改革推力。其四，应采取“目标监控”的纠偏策略。由于高考改革的复杂性与不确定性，可能会存在许多改革偏离预期目标的现象，因而构建一套科学系统的考试招生制度改革目标监控机制十分必要。其五，应采取“考试立法”的保障策略。在高考趋向综合评价、多元录取、自主招生的背景下，“依法治考与依法治招”既是构建法治社会的迫切需要，也是确保招考公平竞争的必要手段。[9]
总之，高考改革是一项庞杂而艰巨的系统工程，各改革项目之间存在彼此关联甚至互相约束的问题，它需要国家：宏观统筹——做好制度顶层设计与利益协调，中观策划——做好制度论证与目标监控，微观试点——做好改革试验与经验积累。只有从全局把握正确的高考改革理念与方向，合理兼顾高考内部与外部的复杂关系，科学规划高考宏观、中观与微观的制度设计，并采取务实的改革策略，才能切实有效、积极稳妥地推进高考改革。
[1] 本文发表于《中国考试》2015年第9期，与李木洲合作。
[2] 焦新：《促进公平科学选才——教育部负责人就深化考试招生制度改革答记者问》，《中国教育报》2014年9月5日。
[3] 刘海峰：《高考改革：公平为首还是效率优先》，《高等教育研究》2011年第5期。
[4] 刘海峰：《贯彻意见精神推进新一轮高考改革》，《中国高等教育》2014年第21期。
[5] 诸葛亚寒：《聚焦高考改革十大亮点》，《中国青年报》2014年9月5日。
[6] 刘海峰：《高考改革应稳步推进》，《中国高等教育》2007第2期。
[7] 《积极稳妥推进考试招生制度改革——论贯彻落实〈关于深化考试招生制度改革的实施意见〉》，《中国教育报》2014年9月6日。
[8] 李木洲：《高考改革的历史反思——基于制度变迁的视角》，武汉：华中师范大学出版社，2014年，第346～347页。
[9] 李木洲：《考试招生制度改革的推进策略》，《中国教育报》2014年2月28日。