2014年9月3日，国务院出台了《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》（以下简称《实施意见》）。这是当前和今后一个时期指导考试招生制度改革的纲领性文件，标志着新一轮高考改革全面启动。《实施意见》重在从有利于促进学生健康发展、科学选拔各类人才和维护社会公平出发，深化考试招生制度改革，为办好人民满意的教育、建设人力资源强国提供有力支撑。
一、全面系统的改革
此次《实施意见》的制定过程将近4年。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》正式发布。2010年11月，国家教育咨询委员会成立，委员会下设考试招生改革组。从2011年1月开始到11月，考试招生改革组的专家团队，先后到上海、浙江、福建等15个省市进行调研，召开了近百场座谈会，撰写了16个专题、共计80万字的调研报告，并形成了《关于深化高等学校考试招生制度改革的指导意见》草案，为后来制定《实施意见》打下了坚实的基础。
2012年7月，国家教育考试指导委员会正式成立，下设考试、招生、管理三个专家工作组，继续进行高考制度改革总体目标和基本框架的调研和制定工作。进入2013年，在教育部的牵头下，新一轮高考改革方案制订工作再次开展，方案经过了数轮讨论，几易其稿，多方征求意见。2013年11月，十八届三中全会报告出台，高考改革被纳入“深化教育领域综合改革”的重要内容，“不分文理科”“外语等科目社会化考试一年多考”等多项具体化的高考改革措施明确被提出。
党中央、国务院高度重视考试招生制度改革工作。习近平总书记多次做出重要指示，强调必须通过深化改革，促进教育公平、提高人才选拔水平，适应培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人的要求，先后主持召开中央全面深化改革领导小组会议、中央政治局常委会、中央政治局会议进行审议。李克强总理在今年的政府工作报告中明确要求，积极稳妥改革考试招生制度，并专门听取汇报，主持召开国务院常务会议进行审议。刘延东副总理多次开展专题调研、主持召开国家教育体制改革领导小组会议进行研究。教育部会同有关部门认真落实党中央、国务院的部署和要求，突出问题导向，把握改革重点，深入总结实践经验，广泛听取社会各界意见，充分论证、反复修改，不断完善。可以说，《实施意见》的出台，凝聚了各方的智慧。[2]
这次考试招生制度改革，是恢复高考以来最全面最系统的改革，是教育综合改革中最重要最复杂的改革。以往也不断有关于高考的各种各样的改革，但多数都是单项的或者某一个侧面的改革，而这次有一个全面思考和总体设计，涉及考试招生的方方面面，是一个顶层设计的系统改革。
对于考试招生制度，2014年8月29日中共中央政治局会议审议《关于深化考试招生制度改革的实施意见》的会议有一个精练的评价：“考试招生制度是国家基本教育制度，是人才培养的枢纽环节，关系到国家发展大计，关系每一个家庭的切身利益，关系亿万青少年学生前途命运。改革开放以来，我国考试招生制度不断改进，为学生成长、国家选才、社会公平做出了重要贡献。”[3]
国务院发布的《实施意见》进一步指出：考试招生制度“对提高教育质量、提升国民素质、促进社会纵向流动、服务国家现代化建设发挥了不可替代的重要作用。这一制度总体上符合国情，权威性、公平性社会认可”[4]。这段话充分肯定了考试招生制度的功能与作用，强调改革开放以来考试招生制度改革取得的成就，是一个实事求是的基本判断。确实，以往高考在科学选拔人才、保证高校生源的质量，促进学生努力向学、提高民族文化水平，维护教育公平、稳定社会秩序，促进社会流动、保持社会活力等方面，一直起着重要的作用。改革开放三十多年来，我国基础教育水平的提高、经济的腾飞、社会的发展，都与高考的恢复和改革密不可分。经过高考选拔的人才通过高等教育成为国家各行各业的骨干力量和栋梁之材，30多年来中国经济的起飞是与高考制度的恢复和不断改革密切相关的，高考的积极意义应该充分肯定。
《实施意见》同时也指出目前考试招生制度存在的弊端：“但也存在一些社会反映强烈的问题，主要是唯分数论影响学生全面发展，一考定终身使学生学习负担过重，区域、城乡入学机会存在差距，中小学择校现象较为突出，加分造假、违规招生现象时有发生。”高考制度也确实存在很多局限性，因为竞争性的统一考试会诱发应试的顽症，造成学生学习时间长、体育锻炼少、一定程度的偏科、只重分数不重平时表现等。虽然我们的文件中都有明文规定要德、智、体全面考核择优录取，而在高考实际操作中基本上都是以“智”即高考的分数来决定一切。
这次改革遵循的基本原则有四：第一，坚持育人为本，遵循教育规律。把促进学生健康成长成才作为改革的出发点和落脚点，扭转片面应试教育倾向，坚持正确育人导向，践行社会主义核心价值观，深入推进素质教育，培养德、智、体、美全面发展的社会主义建设者和接班人。第二，着力完善规则，确保公平公正。把促进公平公正作为改革的基本价值取向，加强宏观调控，完善法律法规，健全体制机制，切实保障考试招生机会公平、程序公开、结果公正。第三，体现科学高效，提高选拔水平。增加学生选择权，促进科学选才，完善政府监管机制，确保考试招生工作高效、有序实施。第四，加强统筹谋划，积极稳妥推进。整体设计从基础教育到高等教育考试招生制度改革，促进普通教育、职业教育、继续教育之间衔接沟通，统筹实施考试、招生和管理制度综合改革，试点先行，稳步推进。
高考改革应在全面研究和长期规划的基础上渐进推行。整个《实施意见》对考试招生改革的设计，都体现了统筹兼顾、循序渐进、逐步优化的思路，确保改革过程平稳有序，积极稳妥地实现改革目标。
二、促进教育公平
《实施意见》回应社会关切，兼顾促进公平、科学选才两个方面，有不少亮点和新意。
公平与科学，是这次考试招生制度改革的两个关键词。教育部负责人就深化考试招生制度改革答记者问时，提到改革的基本原则之一是“确保公平公正，把公平作为第一要求”。[5]也就是说，这次改革是将公平放在首位的。因为高考在老百姓心目中是难得的一个公平的竞争机制，多一分就取，少一分就认。考生因一分之差落榜，通常只怪自己不够努力，并不会去怪政府怪社会。许多家长和学生都认为，通过考试，即使是带有不少缺点的考试，没有考上，他们服气；而通过其他选拔方式，有些人比较可能通过金钱、关系进入好学校，老百姓不服气。因此，高考改革应以保障公平为首。
《实施意见》涉及的方面很多，体现促进公平的方面也很多，限于篇幅，无法一一具体展开论述，只能举例分析。例如，改革的主要任务和措施的第一项，就是改进招生计划分配方式，包括提高中西部地区和人口大省高考录取率，继续实施支援中西部地区招生协作计划，在东部地区高校安排专门招生名额面向中西部地区招生。部属高校要公开招生名额分配原则和办法，合理确定分省招生计划，严格控制属地招生比例。2017年录取率最低省份与全国平均水平的差距从“2013年的6个百分点缩小至4个百分点以内”。
近年来，教育部、国家发展改革委员会采取多项措施，不断缩小区域高等教育入学机会差距。2007年，全国高考平均录取率为56%，最低的省份与平均录取率相差17个百分点。2013年全国高考平均录取率为76%，最低的省份录取率也达到70%，两者的差距缩小到6个百分点。《实施意见》提出到2017年缩小至4个百分点以内，从6个百分点到4个百分点，虽然只有2个百分点之差，但要实现并不容易。俗话说：“百上加斤易，千上加两难。”在高考录取率最低的省份与全国平均高考录取率的差距已经降到6个百分点的情况下，要进一步缩小2个百分点，任务更为艰巨。特别是在高校大规模扩招已经结束、每年增加的招生计划很有限的情况下更是如此。
部属高校要合理确定分省招生计划，严格控制属地招生比例。虽然部属高校属地招生的计划比例已经从2007年的34%降至2014年的22%，但还要继续努力，严加控制，加大投向中西部及入学机会偏低的地区，尤其是没有部属高校的13个省区。控制属地招生比例不仅要看部属高校在本省市招生的比例，更应该考虑的是该省市中央部属院校的数量、录取人数和全体考生的比例。[6]因为目前我国部属高校布局很不平衡，多个人口大省只有一所部属高校或“985工程”高校，这与人口较少的直辖市有多所部属高校或“985工程”高校不同，因此控制属地招生比例还应根据具体高校的情况区别对待。
《实施意见》还提出：增加农村学生上重点高校人数。继续实施国家农村贫困地区定向招生专项计划，由重点高校面向贫困地区定向招生。部属高校、省属重点高校要安排一定比例的名额招收边远、贫困、民族地区优秀农村学生。2017年贫困地区农村学生进入重点高校人数明显增加，形成保障农村学生上重点高校的长效机制。
国家农村贫困地区定向招生专项计划，总的来讲相当有道理。不同地区经济、文化和教育水平确实有所差异，在中国这么一个城乡二元结构的社会里面，很多农村的学生受教育条件远远不如都市里面的学生，因为起跑线就不同。如果不考虑政策倾斜的话，重点高校录取农村学生的比例会有所下降。近年来开始出台的一些政策，如2008年开始实施的“支持中西部地区招生协作计划”，很有必要。这样做重点大学的录取人数会相对均衡一点，至少不会出现重点大学尤其像北大、清华的录取对象高度集中在一些省会城市的那些所谓超级中学或者明星高中，而有的县多少年也没有一个的现象。高考制度本身就有维护社会稳定、促进社会阶层流动的功能，高考改革政策的制定应该要有维护社会公平的意识。不过，要使政策落到实处，最好还能制定一些比较具体的可操作的细则或者办法。因为如果没有一个很明晰的办法，可能会出现有的城市考生反向高考移民，将都市户口迁到贫困地区去，原来在都市上不了重点大学的考生迁到某个贫困县，在那里可能考到县里面的第一名，于是重点大学的指标就可能被这类人占据。另外，户籍改革之后，农业户口被逐渐取消了，因此对农村考生需要有明确的界定。
为确保考生招生的公平公正，让人民满意，除了以上几个方面以外，《实施意见》还提出完善中小学招生办法破解择校难题。改革招生录取机制，减少和规范考试加分，大幅减少、严格控制考试加分项目，2015年起取消体育、艺术等特长生加分项目，的确有必要保留的加分项目，应合理设置加分分值。完善和规范自主招生，严格控制自主招生规模。2015年起推行自主招生安排在全国统一高考后进行。推进并完善平行志愿投档方式，增加高校和学生的双向选择机会。改革监督管理机制，加强信息公开，加大违规查处力度，从制度上保障考试招生公平公正。
教育公平是社会公平的重要基础，而招考公平是教育公平的前提。从许多方面都可以看出，《实施意见》特别强调公平，将促进公平摆到非常重要的位置，是一个顺应民意的改革方案。
三、科学选拔人才
在高考改革中，科学与公平往往是不易同时兼顾的两个方面。越简单划一，可比性就越强，制度就越刚性，程序就越公平，但往往会使考试的科学性受到限制。高考越多样、评价越灵活，越有利于科学选拔人才，但往往会使制度出现有空子钻、人情与关系容易介入的情况，从而伤害高考的公平性。考生和家长特别关注公平方面，教育理论工作者则比较关注科学方面，因此高考改革的决策者应在公平与科学之间取得平衡。
就科学选才方面而言，《实施意见》也充分体现出改革精神。例如，在完善高中学业水平考试、规范高中学生综合素质评价、建立规范的学生综合素质档案的基础上，探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制。高校要根据自身办学定位和专业培养目标，研究提出对考生高中学业水平考试科目报考要求和综合素质评价使用办法，提前向社会公布。
这也就是《规划纲要》中提出的“综合评价、多元录取”的目标，这是一个实现难度很大的目标。首先，要求高中学业水平考试范围覆盖国家规定的所有学习科目，引导学生认真学习每门课程，避免严重偏科，并创造条件为有需要的学生提供同一科目参加两次考试的机会。其次，综合素质评价须客观记录学生成长过程中的突出表现，注重社会责任感、创新精神和实践能力，主要包括学生思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等内容。这对高中教师客观、诚信地评价学生的德、智、体、美各方面是一个考验。
《实施意见》中最受人们关注、将来影响可能也最大的是考试科目改革。为增强高考与高中学习的关联度，考生总成绩由统一高考的语文、数学、外语三个科目成绩和高中学业水平考试三个科目成绩组成。统一高考只考语文、数学、外语三门，不分文理科，外语科目提供两次考试机会。计入总成绩的高中学业水平考试科目，由考生根据报考高校要求和自身特长，在思想政治、历史、地理、物理、化学、生物等科目中自主选择。希望通过此项改革，增加学生的选择性，分散学生的考试压力，促进学生全面而有个性的发展。这是本次高考改革幅度最大，也最为复杂的部分，无论是对高中教学计划、学生选考科目、班级组合方式，还是对考试成绩换算、高校不同专业对学业水平考试科目的要求、录取时不同科目组合的可比性和调剂等，都会有重大的影响。出于既积极又稳妥的考虑，对此部分启动高考综合改革试点。2014年9月19日，上海市、浙江省已分别出台高考综合改革试点方案，从2014年秋季新入学的高中一年级学生开始实施。这样试点先行，分步实施，通过实践检验，可以行之有效地逐步有序推广，需要调整充实、总结经验的还可以逐渐改进。
另外，高职院校考试招生与普通高校相对分开，实行“文化素质＋职业技能”评价方式，深化高考内容改革，改进录取方式，拓宽社会成员终身学习通道等，说明《实施意见》在促使招考方式多样化、多元化，科学选拔创新人才方面应该说也颇有作为，是一个相当科学的高考改革方案。
总之，高考制度是社会的稳定器和减压阀，它事关千家万户的安居乐业、事关国家的长治久安、事关全面建设小康社会目标的顺利实现。坚持高考制度，有利于维护我国改革发展稳定的大局。高考制度有其局限和弊端，但它仍是目前相对最公平的考试。对中国而言，高考制度不可少。高考不改不行，但急于求成也不行。《实施意见》是一个统筹规划的顶层设计，接下去重要的是具体落实到实践中，有序推进实施。通过各地和各校的试点，希望能逐步形成兼顾公平与科学的分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式。
[1] 本文发表于《中国高等教育》2014年第21期。
[2] 《促进公平科学选才——教育部负责人就深化考试招生制度改革答记者问》，《中国教育报》2014年9月5日。
[3] 《中共中央政治局召开会议审议〈关于深化考试招生制度改革的实施意见〉》，《中国教育报》2014年8月30日。
[4] 《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，《光明日报》2014年9月5日。
[5] 《促进公平科学选才——教育部负责人就深化考试招生制度改革答记者问》，《中国教育报》2014年9月5日。
[6] 刘海峰：《高考改革的思路、原则与政策建议》，《教育研究》2009年第7期。