从高考命题方式看，“高考史”就是一部“统分史”，即高考改革在统一与分散之间来回徘徊，分分合合，不断寻求现实的最佳平衡点。当前，在扩大高校办学自主权与推动基础教育新课改的背景下，高考改革进入了历史转折期，高考命题方式也面临着新一轮的统分调整。本报告在梳理我国高考命题方式历史与现状的基础上，考察了发达国家高考命题现行方式，以期制定符合我国国情的高考命题方式改革方案。
一、分省命题与统一命题的
历史沿革 我国是考试的发源地，考试历史悠久，纵观其发展历程，统一命题与分散命题是国家考试命题的两种基本方式。古代西周的选士制和汉代的察举制，就有按人口比例贡士的尝试，此可谓是分散命题的雏形。而自隋朝创科举取士制度开始，全国性的大规模统一考试便出现了，在其1300年的发展过程中并非“一统到底”，期间也陆续出现了分散的局面，如宋代的“逐路取人”，明、清的“分卷（南、北、中）施考、分省录取”[2]等。后随着清末科举被废，学堂大兴，科举考试便被另一种全国性大规模考试——大学招生考试（简称“高考”）所取代，然而，统一与分散依然是贯穿其发展的主旋律，只是统与分的内涵有了新的发展，其中，统一包括全国统一命题与部分省份统一命题，分散包括分省、分区、分校等方式。比如，民国时期的高考命题方式依次出现了高校单独命题、高校分区联合命题、全国统一命题以及多种命题方式并存的多元命题格局。
新中国成立后，高考的演变亦是遵循“统分交替模式”向前发展。1949年至1951年，为实现教育发展平稳过渡，期间基本维持民国后期的分校（高校自主命题组织考试），分区（华北区、东北区、西北区、华东区、中南区、西南区等区域高校联合命题组织考试）等多种命题方式进行高校入学选拔考试。1952年，全国统一高考制度建立，实现了全国统一命题考试。至1958年，试行分省命题，但仅实施了一年，后又采取全国统一命题方式。1966年至1976年中断高考11年后，1977年恢复高考，又实行分省单独命题，到1978年又实行全国统一命题。而到1985年，上海首先开始高考改革试点，开始单独命题。2002年北京也开始实行自主命题。2003年教育部正式决定开始实行分省命题。至2004年，先后又增加天津、辽宁、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、广东、重庆、山东、安徽、江西、四川、陕西14个省、市单独组织本省、市全部或部分高考科目试题的命题工作。“到2006年，全国（除港澳台）实行分省命题的省份已达16个，涉及的考生占全国考生的65％左右。”[3]到2011年，我国分省自主命题省份未再增加，但随着新课改省份逐步进入新课标高考阶段，我国高考试卷的命题方式将进一步分化。由此可知，在新中国成立至1985年试点分省命题出现以前，我国高考命题方式的发展轨迹基本遵循“统分交替”的模式（见表1）。而1985年后，随着分省命题省市的不断增加，以及高校自主招生的出现，我国高考命题方式逐渐呈现统分并存格局。
表1 新中国成立以来我国高考命题方式演变简况
二、分省命题与统一命题的现状分析
目前，我国高考分省命题与全国统一命题二者共存，并且还具有互补与依赖关系，高考的最终成绩是统一命题与分散命题考试成绩之和。2011年，统一命题有两种：一是河北、内蒙古、山西、甘肃、青海、新疆、西藏、贵州、云南、广西10个省、区的高考统一命题（分卷Ⅰ、卷Ⅱ）；二是河南、宁夏、吉林、黑龙江、海南5个省、区的新课标高考统一命题。其余16个省（区、市）则实行分省命题，它们是北京、上海、天津、辽宁、江苏、浙江、福建、湖北、湖南、广东、重庆、山东、安徽、江西、四川、陕西。然而，这16个省（区、市）目前尚未真正实现完全自主分省命题，它们的高考科目试卷或多或少存在委托或联合教育部考试中心命制（见表2）。
表2 2011年我国高考科目命题方式一览表
续表
由表2可知，分省命题省（区、市）一般都承担语文、数学、英语等基础学科的命题任务，但总体上其命题能力还是比较有限，暂无法实现全自主命题。而若将英语以外的外语科目统一命题除外，实现较完全自主命题的省（区、市）有11个，即北京、上海、天津、重庆、江苏、浙江、福建、广东、安徽、江西、四川，约占分省命题省、市总数的69%，未实现较完全自主命题的省、市有5个，分别是辽宁、湖北、湖南、山东、陕西，约占分省命题省、市总数的31%。另外，对比省（区、市）之间的高考科目不难发现，它们之间存在较大差异，这表明我国中、东、西部的教育发展还很不均衡。据推测，到2012年，除港澳台，我国所有省（区、市）将全面进入新课改高考，这也意味着高考命题方式将进一步分化，使其更加复杂、多元。
三、分省命题与统一命题存在的问题
自2004年全面推行分省命题政策以来，统一命题与分省命题就成为社会关注的热点，各界褒贬不一，莫衷一是。褒者认为，分省命题是适应我国高等教育大众化阶段各地经济、文化、教育等发展不平衡以及新一轮基础教育改革的必然产物，它具有降低全国大范围的高考安全风险、推动素质教育、促进高考制度改革等功能。然而，客观分析，结合我们各地调研的实际情况来看，分省命题也着实存在一些有待解决的问题。
（一）考试风险不减反增
高考作为高竞争、高利害、高风险的大规模教育选拔考试，不管是分省命题，还是全国统一命题，安全问题总是第一位的。事实上，推行分省命题政策正是因考试安全突发事故才被提上日程的，其初衷是为了降低全国范围内高考泄题、漏题等考试安全风险。全国统一命题，试题一旦泄露，在瞬间可以传遍全国，导致有关科目的试题在全国范围内作废。而分省命题，试题泄密只会影响到某一省份而不会波及全国。从这一角度来看，分省命题的确可以起到减小大规模泄题风险的作用。但从另一个角度看，高考分省命题非但不能将泄题事故降低到零风险，而且还可能增加本省泄题的风险。某省有些学生家长就曾质疑，分省命题只由重点大学和重点中学教师参与，会给非重点学校的学生带来很大的不利。这种命题教师结构上的问题，很可能会演变成一种隐形的泄题。实际上，与全国统一命题相比，分省命题在激烈的考试竞争中更容易出现泄题的情况。中国是一个人情社会，各种人情请托和权力、金钱等因素对高考的干扰常常防不胜防，随着命题队伍变的庞大，能够和这些人接触的人数也相对扩大许多倍，泄题的可能性也随之增大，还可能会产生更多的教育腐败问题。因而，用分省自主命题来解决考试安全问题，要冒更大的风险，很可能适得其反，风险性更大。[4]正如有学者指出，“由于自主命题只从本省中挑选命题人员，命题人员和教师互动的概率，较之从全国范围挑选命题人员的全国统一命题肯定更大。因之，自主命题一方面减少了因一省泄题波及全国的风险，但另一方面，在抵御高押题率、人情请托和特权干涉等方面，却可能低于全国统一命题。由此也会带来新的公平问题”[5]。因此，总体而论，实施分省命题政策后，考试安全风险不但未减，反而增大。
（二）命题质量不一，成绩不可比
分省命题后，高考试卷质量，以及由此引起的各省（区、市）卷与全国卷考试成绩的可比性问题便凸显出来，遭到社会的广泛质疑。众所周知，高考成功与否与命题的质量和水平是有着直接关联的。实行全国统一命题，国家教育部考试中心有足够的空间和余地来保证高考试题与试卷具有较高的质量与水平。而实行分省自主命题，因各省命题队伍、命题技术、命题水平的差异，可能出现命题质量和水平的参差不齐。[6]事实上，高考要想获得理想的测量效果，其试卷、试题的难度水平应该与考生的能力水平相当。考生群体越大，差异也就越大，同质性也就越小。在我国，考生群体的差异很大，且随着考生人数的增加，这种差异性会随之放大。尽管从改善高考测量效果，提高分数的可靠性和测量的有效性来看，实行分省命题可以在一定程度上缩小考生群体间的差异，提高高考的测量科学性。然而，从实际情况来看，分省命题固然可以在一定程度上照顾到各省的教育实际状况，但要达到原来统一高考命题所具有的命题水平却并非易事。由于各省实施自主命题，如果缺乏命题技术及管理经验，导致命题队伍结构不甚合理，或缺乏有经验的命题及测量学专家等，其高考试题的信度和效度就很难得到保障。高考命题质量的高低直接关系到选拔人才的科学性，更关系到一省考生的切身利益和前途命运。如果命题出现失误，不仅会影响到某一省考试、录取等环节的科学性和公平性，还会影响到全国高校招收新生的公平性，使高考“公平至上”的理念和不可动摇的权威性受到损害。[7]目前，经济及区域高等教育发展不均衡，各省（区、市）考试机构的命题能力不一，特别是经济发展较落后、著名高校数较少的省（区、市），其组织高考试卷命题工作存在财力、人力、物力等方面的问题，严重影响其省（区、市）自主命题的质量，从而进一步广泛影响到全国统一高考的公平性。因此，由于各种客观条件的限制，分省命题与全国统一命题质量存在差异，其成绩也缺乏必要的可比性。
（三）命题成本增高，造成重复浪费
如果说试卷质量是高考的生命线，那么，有效的成本投入便是确保这条生命线的基本保障。据了解，分省命题省（区、市）每年用于高考的开支都在400万元以上，有的甚至高达700多万元。而全国统一命题的年开支一般在1500万元左右。如此推算，分省命题总成本远远高于全国统一命题的总成本，形成了巨大的重复浪费，这是从经济成本来看。当然，也有学者从政治成本来看，认为，全国统一命题假如出了问题，涉及面广，造成的影响很大。分省命题出了问题，只是一个省的范围，是局部的，风险相对要小。分省命题最重要的一点是在公平公正的道路上前进了一大步。全国这么大，各地区经济、文化发展不平衡，教育水平存在差距，各省自主命题可以照顾到本省的经济、文化、地理和资源情况，照顾到本省教育发展的实际水平，对考生相对来说是公平的，对本省的发展也是有利的。比如，考作文，在上海等沿海城市可以考“面向大海”，而在内陆省份就不行；煤炭是山西的支柱产业，山西就可出与煤炭工业有关的试题。另外教材的多样化，以及高中新课程改革的实行，也为分省命题提供了条件。[8]总之，在成本、效率、公平三者之间存在一定的矛盾，如何使高考在公平的前提下，命题成本效益最大化，是一个亟待解决的问题之一，正如本次在四川等地调研时，相关人员透露：“高考自主命题使考试机构入不敷出，难堪重负。”
（四）分省命题政策有强行推广之嫌
据了解，2005年参加分省命题的14个省、市，除上海、北京、天津等地外，真正主动要求分省自主命题的省、市并不多，大多数省、市是教育部的授权加上一定的说服工作才接受自主命题，把命题本身作为一项政治任务来完成的。此次调研，有些省份（如福建），便明确表明其实施分省命题政策确实勉为其难，有强推之嫌。另据南昌市一份针对20名中学校长、26名中学教师和704名中学生、286名家长的相关调查报告显示，对分省命题，校长、教师分别有七成和四成多的人员持明确反对态度。[9]面对一项不愿主动推行的政策，其效果可想而知。而对于高考这样一项影响深广的制度，在强行推广之下，其命题质量、考试安全等问题不得不令人担忧。
（五）削弱了高考的权威性，与国际高考命题趋势不一致
众所周知，统一考试具有“凝聚国民心向之政治功能”[10]。以科举制为例，尽管其自隋创立以降，各朝各代均有考试内容之变革，但统一考试形式却始终未改，这恐是其能够延续1300年之久的重要原因之一。高考作为我国当代一项独具特色的教育考试制度，因其科学、公平、高效、权威等优点和特点，至今拥有良好的社会声誉和公信力。这与其全国统一命题、统一组织考试不无关系，因为统一命题可以保证获得高质量的考试题目，并且可实施规范统一的考务管理，从而有助于保证高考的高效性和权威性。[11]然而，实施大规模分省命题后，由全国统一变为各省分散的形式，由于分省命题省（区、市）各自为战且大部分存在人力、物力、财力的限制，导致其命题质量、考试安全等问题受到人们的质疑，这在很大程度上降低了高考的权威性，削弱了其政治功能。此外，分省命题在削弱高考统一性的同时，由于我国绝大多数高校的招生自主权又十分有限，除80所具有5%招生自主权的高校外，其他绝大多数高校均只能以高考成绩为唯一录取依据。如此与国际上大学入学考试制度发展的趋势——“统一考试与学校自主考试相结合”有所出入。如在美国，有近似全国统一的SAT和ACT；在日本，有全国统一的大学入学考试中心考试；在韩国，有全国统一的大学修学能力考试，等等。因此，从国家治理与国际高考发展趋势的角度考量，高考命题方式应结合实际进行科学的统分调整。
四、国外“高考”命题状况考查
一流大学源于一流的招生制度，而一流的招生制度是以一流的考试命题制度与技术为基础的。由于各国政治、经济、文化、历史、教育等存在一定差异，各国的高考（或大学入学考试制度）也各不相同。以美、英、日、澳等高等教育发达国家为例，管窥国际上“高考”命题方式之现状，可为我国高考命题提供有益借鉴。
（一）美国的“高考”命题方式
美国的“高考”有两种：一是学术能力评估测试（简称SAT），二是美国大学入学考试（简称ACT），二者分别由民间考试机构美国教育考试服务处（Educational Testing Service）和美国大学测验处（American College Testing Program）承担，两种考试成绩都可用于向大学提出就读申请。其中，SAT测试每年举行7次，“由推理考试和学科考试两部分组成，前者主要考查学生的语言和数学推理能力，后者则测试学生特定学科的基本知识和技能，以及应用学科知识解决问题的能力”[12]。ACT考试每年举行5次，“它与中学教学的关联程度稍高一些，试题范围比SAT测试的语言和数学部分有所扩展，直接测量考生的分析、解决问题和批判性评价书面材料等高校学习所必需的能力与技能”[13]。值得一提的是，两种考试都是全美统一，且考试都不与某一州或某一具体课程教材直接挂钩，因而它们“提供了在各州、各校、各位学生之间进行平等客观比较的共同测量标准，可以客观地比较不同学校、不同背景的学生的素质”[14]。可见，美国的“高考”采取的是两种全国统一命题的方式。
（二）英国的“高考”命题方式
英国没有国家统一大学入学考试，大学一般也不单独组织招考，高校选拔录取新生的主要依据是“申请者参加的普通教育证书高级水平（A-Levels）考试或通过各种类型学习所获得的同等资格证书考试所取得的成绩”[15]。其中，A-Levels考试试题由所属的考试委员会统一命题，并于每年的5月至6月和10月至11月在全球统一组织考试。考试方法也非常灵活，学生可选择分阶段测试或者一次报考所学所有课程。而且，每门课程均有多次考试机会，最终成绩以最好的一次计算。[16]证书考试则由英国政府批准成立的非营利性综合考试认证机构组织实施，其主要有6个：评价与资格证书联盟（AQA）；北爱尔兰课程、考试与评价委员会（CCEA）；爱德思国家职业学历与学术考试委员会（EDEXEL）；牛津、剑桥、皇家艺术联合考试委员会（OCR）；威尔士联合教育委员会（WJEC）；苏格兰资格证书局。由此可见，英国的“高考”命题方式统分并存，即以统一的A-Levels考试命题为主，同时也承认政府批准的非营利性考试机构分散命题的有效性。
（三）日本的“高考”命题方式
日本的高校招生由“文部省授权大学入学考试中心负责组织实施全国第一次入学考试，各大学负责组织实施第二次入学考试和本校的录取工作”[17]。其中，全国第一次考试主要为报考国立及公立大学考生实施的全国统一考试，目的在于考核考生在高中阶段所学各门功课的掌握程度。考试科目由外国语、日本语、数学、理科、公民、地理历史6个教科构成，而每个教科又分多个科目（共多达31个科目），如数学分数学A、数学B、数学C、数学、数学Ⅱ、数学Ⅲ等。各大学均可根据需要从每科中选择1～2个选项；[18]第二次考试由各国立及公立大学单独命题、单独考试、单独评卷和单独录取，目的在于了解考生对所报专业的适应能力。一般而言，国立大学和公立大学都要求考生参加第一次和第二次考试，录取依据便是两次考试各科成绩按照不同权重加起来的总分，而具体权重的分配也由各大学及院系自行确定。私立大学则自主招生，大多按本校的招生办法录取新生。此外，推荐入学与AO考试（又称“特长考试”）也是日本高校入学较重要的两种方式。推荐入学制规定，“国立及公立大学必须在当年的招生名额中留有一定名额作为推荐名额交由高中推荐”[19]，其主要有高中校长推荐和经考核某科目确系优异者免试入学两种，但凡被推荐的学生必须是参加全国第一次入学考试者；AO考试，其形式没有统一模式，各大学要求考生提交的材料也不尽相同，但在多角度、综合评价学生，重视考查学生的学习态度、多种能力与适应性等方面则是一致的。可见日本“高考”命题采取的是全国统一命题与高校自主分散命题相结合的方式。
（四）澳大利亚的“高考”命题方式
澳大利亚的高校招生别具一格，全国各州与地区不尽相同，政府只参与宏观调控，高校负责自主微观录取。但总的来说，又只有两种大学入学方式：一是证书制，即只要学生取得高中毕业会考证书便可申请就读某些大学；二是将高中毕业会考和各州统一招生考试的成绩结合起来实行综合考核。因而，澳大利亚的高中毕业会考就扮演着我国高考的功能。其高中毕业会考也有两种形式，一种是全州实行统一考试，另一种是由高中进行自主考试。实行统一考试的州把会考成绩作为大学招生的依据，学生只需参加一次考试；高中进行自主考试的州，则还要专门举行全州统一的高校招生考试。[20]一般而言，考试科目皆源于各州政府划定的高中课程，具体包括英语、数学、科学、健康与体育、技术、社会及环境学、英语以外其他语言、艺术等八个主要学习范畴，但可供学生自由选择的考试科目则多达几十门乃至上百门，而无论学生选择英语、数学、物理、化学，还是选择音乐、美术、舞蹈、戏剧、编程等作为自己的考试科目，其分值都是平等的。[21]此外，在科目程度和时间上，学生也可自由选择。大学录取新生的基本依据是考生的排名，但排名并不是以一次毕业考试的成绩为唯一依据，而是根据学生高中两年的综合成绩加上毕业考试成绩综合评定的。总体而言，各州大学录取政策和方式大体相同。可见，澳大利亚的“高考”命题采取的是分州统一命题与高中分散命题并存的方式。
（五）法国的“高考”命题方式
法国高中生进入大学深造的必要条件是首先得到由学校统一颁发的高中毕业证书，然后再参加高中毕业会考——“业士考试”（“高考”），其分普通类会考及技术类会考两大类。普通类会考分3组：文学组、经济社会学组和科学组。技术类会考分8组：非生产类技术组、工业技术组、实验室技术组、社会医疗组、农产品及食品技术组、农艺及环境技术组、旅馆管理组、音乐及舞蹈技术组。会考内容则依据国家规定的高三课程纲要而定。高中会考的总成绩是依据各科目的计分比例而计算的，满分为20分，总成绩平均达10分或10分以上者，即通过考试。成绩在8～10分者可补考一次，8分以下者则被认为没有通过。据法国国民教育部提供的数字，法国普通科高中会考及格者中大约有94％的人可以直接进入高等院校就读，而技术科高中会考及格者则仅有17％的人能进入高等院校就读。[22]由于高中毕业会考的考试科目和考试内容都不尽相同，过于繁杂，法国近几年一直力图建立国家级的统一考试，并开始使用全国统一的会考试卷。[23]由此可知，法国的“高考”科目繁多，但命题方式采取的是全国统一命题。
（六）德国的“高考”命题方式
在德国最有影响、最具特色的大学入学考试形式是中等教育第二阶段毕业证书考试。经考试获得中等教育第二阶段毕业证书的考生，同时获得升入大学的资格。但近些年来，毕业资格证书考试的主观性、考分缺乏统一尺度而“含金量”存在地区和学校间的差异、考试成绩与大学学习成绩相关度低等问题，引起了德国社会各界的强烈不满，引发了是否将全国的毕业资格证书考试统一起来的激烈争论。针对这种情况，德国教育部门虽然对实行全国统一考试保持谨慎的态度，但规定了完全中学全部科目毕业考试的统一考试要求和评分标准，并对完全中学的知识范围、教学方式和考试内容提出了新的要求，以保证毕业生有能力掌握高等学校的现代科技知识。此外，由于随着普通民众教育需求的激增和高等教育的大众化，申请入学的人数猛增，远远超出了大学的接收能力，从而产生了考生自由入学与大学接收能力之间的矛盾。德国政府被迫实行“限额招生”的办法，由此德国大学从自由入学转变为竞争入学，而中等教育第二阶段毕业证书考试也就开始带有较强的竞争性色彩。[24]可见，尽管德国此前奉行自由入学原则，但高等教育资源的紧缺开始引起激烈的考试竞争。而为了追求高考的公平与质量，德国高考也正在走向全国统一命题之路。
（七）俄罗斯的“高考”命题方式
俄罗斯2009年开始全面推行高考统考制度，取代过去的高校自主招生，这恰好同我国当前的改革方向“背离”。苏联实行“高校自主命题，自己组织考试”，一直延续到俄罗斯联邦时期。但实际上，被视作精英教育传统的自主招生模式一直同大量的腐败相联系。各大高校的招生委员会把持着录取权力，学生不得不大量行贿；参加各高校的辅导班以及找出题的辅导老师亦须花费大量金钱；一些中学校长有权力推荐优秀学生，从而能从中获取“租金”；中学考生毕业，由每门功课的老师出题打分，评分随意性很大。用当时俄罗斯联邦总理卡西亚诺夫的话说，“精英导向的教育制造了大量的贫困、腐败和愤怒”，他于2001年签署了《关于实行国家统一考试的决定》。尽管其后，以莫斯科大学校长萨多夫尼奇为首的“精英主义教育家”队伍大力反对，认为国家统一考试使基础教育丧失特色，扼杀了人才，努力让莫斯科大学等名校“游离”统考之外，但是时任俄国总统的梅德韦杰夫表示，2009年莫斯科大学必须纳入全国统考之列。俄罗斯的转向意味深长，它蕴含着社会经济分配和权力基础决定了哪种教育配置方式是较理性、公正的，而不是设定了一个所谓的“好的教育配置机制”，只需要对其进行过渡即是最优。跟我国相似，俄罗斯的大学也是依靠政府财政，大学的声誉机制所产生的利益没有确定的收益人，大学的管理层关心的是国家的拨款而不是校友的捐助，关心的是行政体制的跃迁而不是大学带来的产业和文明上的收益，所以精英导向的教育体制也许可以培养出某些创造性的人才，但是它的代价是骇人的腐败、租金分配、权力“黑手”以及穷人受教育的“边缘化”。所以，梅德韦杰夫不得不说“社会过大的收入差距迫使我们不得不采纳一种统考制度”。其实，梅德韦杰夫只说了一个部分，另外一个部分是，没有成熟的民主机制对权力黑手的制约，精英主义教育很容易成为寻租型教育，而在这种状态下，统考式制度反而是一种“次优”，它提供了一种与社会基础相适应的资源配置方式，它肯定不令人满意，但却是“最不坏”的制度。[25]由此可见，俄罗斯为了防止自主招考导致的教育腐败以及弱势群体的边缘化进一步加剧，改而实施全国统一命题招考制度，以维护高考的公平、公正。
此外，其他如韩国、新加坡等国的高校招生考试则由政府所属的考试服务机构统一承办。
由考查可知，尽管美、英、日、澳、法、德、俄等国高校招生既有采用考试制的，也有采用证书制的，但由于其录取依据均不以一次成绩而定，因而其高考命题也都存在统一与分散两种方式。美国虽采取统一命题、统一考试的方式，但考生有两种不同的考试选择，且一年中均有多次考试机会；英国虽采取证书制，但考试依然是取得不同等级证书的主要手段，而且传统的优秀大学都以统一考试为基础的A-Levels考试为主要参照依据，只有一般性大学可以其他类型证书为录取依据；日本虽采取统一与分散相结合的方式，但全国统一考试基本是大学入学的前提与基础，并从整体上决定着考生的入学分流；澳大利亚从全国来看虽以分散为主，但实质上还是强调以州为单位的统一命题考试；法国、德国及俄罗斯则都走向了较单一的全国统一命题高考之路。可见，虽然各国“高考”命题在统与分的组合方面存在差异，但其最大的共性就是高水平大学大多以权威的统一命题考试成绩为主要参照标准，以分散命题考试成绩为附加参照标准，而一般类院校（含二年制）入学标准则较灵活。命题机构一般都由具有权威性的国家考试机构或国家授权的考试机构承担，并无过于纷繁复杂的命题主体，以此确保考试的科学性、公平性及权威性。
五、分省命题与统一命题的改革目标
高考命题方式之统分，在形式上是统考与分考的问题，实质上则是考试权集中与分散的问题，而影响集中与分散的主要因素是与高考密切相关的各种现实条件。目前，我国正处于社会、经济、文化、教育大转型期，决定高考统分模式的现实因素主要有以下四个方面：一是一次考试成绩存在较大评价局限性。即仅凭一次统一命题考试很难满足高校选拔培养多元化人才的社会需求，这客观需要部分高校增加加试或面试等。二是区域教育发展不平衡。由于东、中、西部经济发展不平衡导致的区域教育发展不平衡，造成部分省（区、市）推行高中新课改的步伐不一致，这迫使统一命题高考必须分化，即通过分省命题以适应各省（区、市）的教育实际情况。三是分省命题成本较高。受省（区、市）考试机构财力、物力、人力的限制，分省命题省（区、市）在命题技术和考试安全方面存在较大压力，且一般都无力承担全自主命题，现阶段还需依托国家教育考试命题中心。四是高校自身难以应对大规模单独招考。为减少参加高校自主命题考试考生规模，降低高校自主组织命题考试的成本与风险，还须通过统一考试进行前期公平分流，或采取附加条件限制部分考生参加考试。可见，一次考试评价的局限性、基础教育新课改步伐不一致以及分省命题与高校命题存在成本、技术、风险等制约因素构成了决定高考统分组合模式的边界条件。
综上分析，基于对我国高考命题方式的历史、现状、问题及国际高考命题方式之考察，结合我国高考改革所面临的限制条件以及国情、教情的需要。我们认为，统一高考全国一张试卷很难顾及各地的差异，且考试安全风险很大。但完全实行各个省独自命题，也不是一个方向。分省命题虽然比各高校单独招考更为高效，也比全国统一命题风险范围较小，但各省花费总数比全国统一命题更大，且省内泄题的可能性也增加了。[26]而此次调研除上海、北京、天津等较发达省、市外的多数自主命题的省份均明确表明自主命题考试确实存在成本高、压力大、质量难保证等问题。
因此，我们建议，我国现阶段高考命题方式的改革目标是：建立一个以全国统一考试为基础，在自愿选择并确保与全国高考试卷质量相当的前提下，允许部分改革先行省（区、市）继续实行分省命题，形成以统为主、以分为辅、统分并用的高考命题模式，以实现高考公平与效率最大化，最终达到促进国家人才培养与社会和谐稳定之目的。
六、改革原则与建议
不论是分省命题，还是统一命题，必须从全局考虑，从维护国家利益最大化出发。首先，要有利于高校人才的选拔；其次，要有利于引导中学素质教育的发展；再次，要有利于提高各省、市及全国统考卷之间成绩的可比性；最后，要有利于公平、安全、高效，并降低考试成本。基于上述四点考虑，以及当前“分省命题与统一命题”在考试科目设置、试题内容反映、考试环境等多方面存在不可抗拒的客观与主观因素的差异，结合改革目标，我们认为，“分省命题还是统一命题”改革需遵循的原则和建议如下。
（一）改革原则
第一，注重公平。高考改革必须首重公平。公平代表着秩序与和谐，这也是考试作为人才选拔手段能够延续千年并得以不断发展的主要原因之一。由于高考事关千家万户的切身利益，具有牵一发而动全身的影响力，如果不能有效地维护高考的公平性，必将严重影响社会的合理秩序与稳定和谐。因此，公平性是高考改革“分省命题与统一命题”应遵循的首要原则，即在多元并存的高考命题方案背景之下，应追求各省、市之间的高考公平性，不能因命题方案或考试科目的不同而引起入学机会的不公，这一点，国家应通过相应制度或专业人员设置，监督、保障以及平衡各省市之间的高考利益。
第二，求同存异。在分省命题、统一命题与新课改命题多元并存的局面下，首先，应“求同”，即以高中课程为纲，凡是开设相同课程或教材的省、市，应使用统一高考试卷，以增强区域间考试成绩的可比性，和降低考试命题成本；其次，应“存异”，即正视当前我国区域教育发展不平衡的现实状况，允许一部分教育发达省、市提前改革高考试点，为我国长远教育改革，特别是高考制度改革积累经验，但要注意改革发展的连贯性、衔接性与过渡性，尽量减少改革给考生，乃至家长和社会带来的冲击力。
第三，方向一致。即不管是分省命题，还是统一命题，都应在国家统一与宏观指导的框架与思想下，进行高考命题改革，而不宜出现“各自为战、互不相通、完全隔绝”的改革局面。也就是说，“改”在前面的省、市应保持相对稳定的基础和方向，确保稳扎稳打，而“落”在后面的省、市，应积极有序地按照课程改革的步伐，稳妥地沿着“先行”省、市的改革方向和步伐逐步迈进、靠拢。
第四，统分结合。“统”就是对可统考的科目则实行全国统一命题考试，如英语、日语、俄语、法语、德语等语言类考试，或者中学课程相同的省、市采取统一命题考试，避免不必要的资源浪费。“分”就是根据本省、市的具体课程开设，或确系需要改革试点，在无法参与统一命题考试的情况，允许一些省、市保留自主命题。
第五，稳中求变。在构建社会和谐的大背景下，高考改革必须考虑社会的接受度，避免应高考改革而增加社会矛盾与冲突。有统计表明，自恢复高考以来，高考改革频次过高，几乎年均一改，每年都有新动向。显然，随着社会和教育的发展，高考制度改革在所难免，但必须讲求策略，即在做好充分调研和论证的基础上，在建立相关配套改革措施的前提下，采取稳中求变的改革方法，而不宜“朝令夕改”，注意改革推进速度。
此外，在多元并存的高考命题方案背景之下，还应遵循科学性原则、全局性原则、导向性原则、务实性原则等改革的基本原则，以确保高考改革顺利稳步推进。
（二）改革建议
最后，我们建议：对于那些自我评估不想继续自主命题并且自动愿意退出自主命题的省份，应允许其做出选择。为提高试卷的科学性和稳定性，使高考分数更具有可比性，并提高命题效率，减少泄题的概率，多数省份可采用教育部考试中心命题。同时，不是采取行政命令手段，而是本着自愿选择的原则，允许部分省份或保留分省自主命题或选择委托命题水平较高的邻近省份的命题。最终形成以统一命题为主，少数具有条件的省份继续实行分省命题的格局，从而实现高考公平与效率的最大化，达到促进国家人才培养与社会和谐稳定之改革目的。
调整之后，为防范出现大面积的考试安全风险，需要加强高考期间互联网的适时监管。
[1] 本报告与李木洲合作，于2011年10月提交国家教育咨询委员会考试招生改革组。
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