中国教育改革开放40年:民办教育卷

一、民办学校发展过程中的内部治理模式

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民办学校内部治理的实质是利益相关主体在遵循学校内部发展逻辑和应对外部环境要求的互动博弈中的权力平衡。[2]按照办学资金的不同来源与性质,民办学校可以区分为捐资办学型、滚动发展型、企业(个人)出资办学型和混合所有制办学型,资金募集方式直接影响了民办学校的内部治理模式。有学者曾从控制权角度将民办学校治理结构分为人力资本控制模式、股东控制模式及共同治理模式三种类型[3],也有学者根据出资者控制权与教职工控制权强弱的不同,将民办学校的内部治理结构划分为松散型治理、人力资本单边治理、出资者单边治理、关键利益相关者共同治理四种类型[4]。

明茨伯格认为,一个组织由五部分构成,即战略层、操作层、中间层、技术层和保障(支持)层,并由此分析提出了五种标准的组织结构。借鉴明茨伯格理论,如图5-1所示,民办学校内部治理涉及各个层面的多维权力,主要为举办权、决策权、执行权、参与权、监督权五类。其中,如举办权又可以衍生出举办者的法定财产类权利,包括税收减免权、学校终止时的补偿和奖励权等,营利性民办学校还有财产收益权,非财产类权利即成员权、选举权、表决权、知情权和监督权等;民办学校师生具有双重治理身份,既是治理的主体,又是治理的目标群体,具有主体的民主参与权和监督权。

图5-1 民办学校内部主要权力模型

根据民办学校举办权、决策权、执行权、参与权、监督权五种权力在不同组织中不同的分配比例、位序、生成和演进的过程,结合民办学校实践,这里将民办学校内部治理模式分为五种,如表5-1所示。

表5-1 民办学校五种内部治理模式比较

续表

(一)松散结合型治理模式

这一治理模式一般见于20世纪80年代民办学校初创时期。这一时期的民办学校大多是由资深教育工作者发起创办,办学规模小,仅有几名教师,租借几间教室,教学内容主要是针对高考落榜生、城市待业青年的高考复习、业余课程进修等。

这种治理模式下,学校举办者和办学者自发结合,各种权力较弱,处于不稳定、无序状态,并且内部层次简单,管理松散。随着学校规模不断扩大,其内部治理必将迅速向有序治理转变。

(二)专家单边治理模式

这一治理模式缘于一批来自公办学校的退休教师和管理人员参与办学,这些创办人身兼数职,既担任董事长又兼任校长,同时从事教学工作。创办人或团队拥有绝对的权力,形成了以专家为核心的治理结构,即“专家治校或教授治校”的雏形。学校举办权、决策权、执行权三权合一,决策效率高。

这种治理模式下,学校内部权力高度集中,其他主体的参与权和监督权相对被弱化,学校决策层与执行层比较模糊。学校战略多反映了执行层对学校发展的愿景,甚至是举办者个人观念的直接外推或者个性的外延,战略决策过程倾向于高度直觉化。这种治理模式难以保证学校发展的稳定性和可持续性,亟须转为更加符合发展需要的治理模式。

(三)出资者单边治理模式

这一治理模式产生于民办教育扩张发展时期,一批企业家纷纷加入社会力量办学行列。在学校治理结构上,这些企业家举办者一般沿用企业的“股东控制”模式,由股东组建和控制董事会,实行董事会领导下的校长负责制。企业或企业家投资办学,有利于缓解民办学校的资金困境,保障学校拥有优良的办学条件和较好的教职工待遇。

这种治理模式下,学校相当大一部分权力掌握在举办者手中,权力结构高度集群化,等级和权力链明显,强调行动规划,管理效率较高。校长及其管理团队权力被弱化,专家、教授以及教职工在学校重大战略方向上的参与权、话语权较弱。由于学校内部缺乏有效的制衡机制,并且受“教育产业化”思潮的影响,学校的内部治理与发展可能会出现公司化倾向,导致教育公益性与民间资本寻利性之间出现矛盾冲突,甚至一些举办者因过度追求办学经济效益而背离教育规律。

(四)双层(多边)治理模式

这一治理模式是随着民办学校(主要是独立学院)法人治理结构逐步完善而形成的。在独立学院办学形态下,学校设立的申请者是公办普通本科高校,即所谓的母体学校;合作者多为企业、事业单位、社会团体或个人,也可以是其他有合作能力的机构。申请者负责学校教学和管理,保证办学质量;合作者负责提供办学所需的各项条件和设施,并参与学校领导、管理和监督。董事会由母体学校代表和投资者(企业或个人)组成,其构成反映利益和权力关系,一般是投资者控制董事会并担任董事长,公办高校决定校长人选并负责学校的运行。

这种治理模式下,举办权、决策权、执行权、监督权相对分立,实现了部分权力的制衡,有利于不同利益主体之间相互监督和制约,有别于专家单边治理模式和出资者单边治理模式。随着国有资本、集体资本、民营资本、个体资本等投资主体合作办学越来越多,采用双层(多边)治理模式的民办学校也逐渐增多,但相对于利益相关者共同治理模式,利益制衡机制有限,利益相关者参与度仍较低。

(五)利益相关者共同治理模式

这一治理模式是随着民办学校向内涵式发展转型以及相关法规制度趋于明朗、师生群体维权意识不断增强,传统强化控制的治理方式受到利益相关者抵制的背景下产生和发展的。如图5-2所示,利益相关者共同治理模式是指民办学校出资者、行政管理人员、教师、学生、校友、政府等利益相关者共同拥有学校控制权,通过董(理)事会等决策机构共同参与决策,并与其他利益相关者有效协调。

图5-2 利益相关者共同治理模式

这种治理模式下,民办学校重视教师、学生等群体在学校内部治理中的主体意识和能动性,凸显师生在学校重大决策、民主管理和监督等方面的主体地位与作用,把控制权分散到整个组织,以使所有利益相关者能够影响决策、对战略和方向提出建议,并参与改善组织相关绩效。无论是非营利性民办学校,还是营利性民办学校,随着学校利益相关者各方控制权的不断博弈,其内部治理结构都必然会走向“利益相关者共同治理”。

需要说明的是,以上几种模式是对一些事实作理性简化,以便更好地理解类型化特征,而不是说每个组织都应该完全且唯一符合某一种模式,实际上任何一个组织都不会如此,所有的模式都是一种“科学抽象”的类型化解释。