（一）农村学前教育发展的基本原则
第一，以保障实现公益性与普惠性为根本方向。
公益性是学前教育的根本属性，普惠性是学前教育的发展方向，农村学前教育的普及与发展应该以保障实现公益性与普惠性为根本方向。农村学前教育不仅对个体一生的长远发展具有持续影响，更对整体国民素质的提高、经济社会的长远发展和国际竞争力的提升具有基础性、先导性的战略价值。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确指出，学前教育是重要的社会公益事业，关系到亿万儿童的健康成长和千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来。刘延东在全国学前教育电视电话会议中指出，学前教育是终身发展的奠基工程，是涉及人民群众最直接最现实利益的民生工程，是关系国家和民族未来的重要阶段。正是基于这种认识，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》及《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》等政策文件中均提到要坚持学前教育的公益性与普惠性。截至2016年，我国农村幼儿园园数为83884所，较上一年增长6624所，增长率为8.57%，但是，从幼儿实际入园情况来看，仍有相当数量的农村幼儿无园可上，没有接受正规科学的学前教育。可见，最大限度地实现农村学前教育的公益性与普惠性应该是农村学前教育发展的战略基点和制度建设的重点。
第二，坚持分区域、有重点地推进普及。
我国农村在经济社会水平、教育发展程度、自然环境等方面存在较大差异，普及学前教育不能一刀切，应根据区域特点制定不同方案。如在已达到基本普及学前教育的东部沿海农村地区、中西部部分条件和基础较好的县镇地区，政府应在巩固普及率的基础上积极鼓励其他力量参与，以提高普及质量；而在中西部贫困、边远、落后地区及弱势群体聚居区，政府则应首先确保达到基本普及条件，继而进一步提升普及质量。分区分类指导、重点推进也是政府制度建设的基本原则。同时，政府还应充分考虑到农村学前教育普及的长期性与艰巨性。农村学前教育普及滞后与长期以来城乡二元政治经济结构、政府责任缺位密切相关，是城市中心价值取向与经济中心政绩观异化的产物。冰冻三尺，非一日之寒。面对这一具有历史长期性、现实复杂性和文化根源性的问题，政府更应抓住城乡统筹契机，坚持公平扶弱的价值取向，强化政府主导，分阶段、分区域创造条件，耐心探索，逐步解决。
（二）农村学前教育发展的政策建议
1.切实落实“以县为主”的农村学前教育责任主体
目前我国已经建立了“国务院领导，省地（市）统筹，以县为主”的学前教育管理体制，县作为农村基本行政区域单元，是中央对农村各项事务进行管理的基层枢纽。由于当前我国农村学前教育的行政、业务和日常管理实行“谁审批、谁管理、谁负责”的原则，而审批注册单位又比较多，涉及教育行政部门的普教科、学前科、成/职教科，区县、镇政府，民政局，甚至还有工商部门，导致教育部门责大权小，管理不到位。因此，建议县级政府成立由主管县长任组长，教育、财政、发展改革等部门为成员单位的学前教育工作领导小组，规范完善学前教育联席会议制度，定期研究县域学前教育事业发展的政策措施，及时解决存在的实际问题，形成责任明确、分工合理、密切配合、整体推进的工作格局，并在此基础上实现教育行政部门归口管理，由县级教育行政部门统一审批、管理县域内的各类学前教育机构，促进农村学前教育机构的规范化和管理的科学化。
2.构建以公益和普惠为价值内核的农村学前教育投入体制
构建以公益和普惠为价值内核的投入体制是农村普惠性学前教育资源扩大的重要保障，建议要改变观念，在坚持公益性的基础上，将普惠性作为农村学前教育投入的基本原则，并将其切实贯彻到农村学前教育投入体制机制的构建和创新中。
明确政府是农村普惠性学前教育资源的保障主体，在经济社会发展和学前教育发展水平不同的区域，各级政府保障责任的大小与内容也应不同。东部地区可采取省级政府统筹扶助弱势地区，市级政府统筹区域内农村和弱势人群，县级政府承担主要支出责任，镇级政府分担一定投入责任的格局，保障农村普惠性学前教育资源的发展与扩大。中部地区可采取中央政府扶助弱势地区，省级政府扶助农村地区，市、县两级政府共同承担主要投入，镇级政府适当分担一定投入的格局来发展农村普惠性学前教育。对于西部地区则应加大中央政府财政投入责任，建立省、市、县三级政府共同承担的格局，发展农村普惠性学前教育。
学前教育经费应主要用于提供以普通民众为对象的、大量的、达到基本质量要求的普惠性学前教育资源。由于财政投入的一个重要功能为“保底”，应特别避免财政投入用以建设豪华的、数量有限的且仅能满足部分群众需求的豪华贵族幼儿园，切实促进学前教育投入的惠民性，进而保障农村普惠性学前教育资源的有效扩大。
公共财政要优先以弱势地区、弱势儿童为重点进行普惠性幼儿园建设资助，确保弱势儿童优先获得普惠性学前教育资源。其中，中央政府必须在财政投入上有所倾斜，设立西部农村地区发展专项计划和基金，着力扩大农村普惠性学前教育资源，提高农村学前教育普及率。
建立健全涵盖公办、民办普惠性幼儿园的生均拨款机制，打破常规的“财政仅投向公办园尤其是政府及教育部门办园”的旧观念，坚持以公益和普惠为投入的价值内核和依据，保障财政普遍地、平等地惠及所有入读普惠性幼儿园的儿童。
3.立足国情，因地制宜、突出重点地扩大农村普惠性学前教育资源
在普惠性学前教育资源发展和扩大的进程中，农村落后地区面临的任务尤为艰巨，受到多方面条件的约束。在此情况下，各地政府必须立足现实，根据客观需求合理规划建设与改造规模，制定合理的普惠性学前教育改扩建进程表，因地制宜、突出重点地扩大普惠性学前教育，这是推进普惠性学前教育资源扩大的基本原则与正确思路。建议各地加强研究，从实际出发，科学规划、合理布局、循序渐进、勤俭节约，积极探索适合当地实际与发展需要的、科学有效的农村普惠性学前教育发展模式。坚决杜绝“一哄而上，不顾条件，大干快上，盲目建造园所”的现象；坚决杜绝政绩工程，要积极探索，力争办成既符合眼前需要，又顾及质量和长远利益的实事求是的工程。为此，必须要高度关注并处理好几对关系。
其一，“新建”与“盘活”资源。新建与盘活是当前扩大普惠性学前教育资源的两种主要途径。尤其在当前我国农村普惠性学前教育资源严重短缺且分布失衡、学前教育经费投入不足且分配不均的现实状况下，“新建”与“盘活”必须同时存在、同步进行。对普惠性学前教育资源短缺严重、没有或缺乏可以盘活利用的资源、难以满足当地群众需求的地区，政府必须充分发挥并落实其主导职责，与社会力量一起，新建一批面向大众、质量合格、收费较低的普惠性幼儿园，以满足民生需求。特别需要指出的是，在新建的同时，政府还应积极盘活利用富余或废置资源，通过改扩建等方式使其办成普惠性幼儿园并重新投入使用，尤其在学前教育普及任务艰巨但政府财政能力有限的地区，“盘活”已有资源是解决普惠性学前教育资源不足的快捷、有效的方法之一。
其二，“规模”与“质量”。规模与质量是学前教育普惠性的重要内涵，其中规模是普惠性学前教育发展的基础，可解决“广覆盖”的难题；而质量是发展普惠性学前教育的核心目标与要求，有助于政府实现促进人的全面发展的最终目标。因此，各地在扩大农村普惠性学前教育资源时，不能仅仅将经费与精力集中投放在扩大资源规模上，还必须积极落实政策要求，把提高质量作为发展和扩大农村学前教育资源的核心任务，做到速度与质量、规模与内涵相统一，积极稳妥地扩大农村普惠性学前教育资源。
其三，“硬件”与“软件”。硬件与软件是保障普惠性学前教育实现有质量发展的两个重要方面。提升农村普惠性学前教育资源的质量、完善必要的硬件是必须的，尤其对于部分办园条件差、园舍设施简单、布局不合理、安全隐患突出的园所，必须下大力气改善其硬件设施，为幼儿提供良好、安全、健康的环境。同时，必须重视加强对普惠性学前教育的软件——教师队伍的培养与建设，这是提升农村普惠性学前教育质量的最重要因素之一。因此，各地在发展和扩大农村普惠性学前教育资源时，必须要加快建设一支师德高尚、热爱儿童、业务精良、结构合理的幼儿教师队伍。只有硬件和软件两手都抓、两手都硬，才能切实实现国家发展普惠性学前教育的根本目的。
其四，“公办”与“民办”。公办与民办是普惠性幼儿园存在的两种主要形式，缺一不可。公办幼儿园应切实承担引导整个学前教育向“广覆盖、保基本、有质量、收费低”的普惠性方向发展的先锋责任，且应该在我国农村普惠性学前教育公共服务体系中占主体地位，起主导作用。同时，必须突破观念，坚持以服务群众为宗旨，强化普惠性幼儿园的理念，消除公办与民办之间的等级壁垒与制度差异，对要办成普惠性或愿意转为普惠性的民办园给予积极的引导、鼓励、支持与扶助，使其切实成为面向大众、收费较低的普惠性幼儿园。同时，建议各地在农村等学前教育资源短缺的地区，在新建、改建、扩建一批公办普惠性幼儿园的基础上，充分利用中小学布局调整的富余资源和其他公共资源举办普惠性幼儿园，同时，支持部门、集体办幼儿园向社会提供普惠性学前教育服务，并积极引导和扶持符合条件的民办幼儿园提供普惠性服务。
4.大力建设规模与质量兼具的幼儿教师队伍
建设一支兼具规模与质量的农村幼儿园教师队伍是突破当前我国扩大农村普惠性学前教育资源瓶颈的关键。建议要明确包括普惠性幼儿园教师在内的整个幼儿园教师的法律身份，使得幼儿教师在实际生活中能够享受到与中小学教师同等的社会地位与待遇，保障其工资、待遇、社会保障、职称、培训等能得到有效落实和保障，进而增强幼儿园教师职业吸引力。进一步明确编制、待遇等向农村普惠性幼儿园教师倾斜，加大对农村普惠性幼儿园教师的支持力度。当前我国幼儿园教师尤其是农村普惠性幼儿园教师短缺严重，进不来、留不住、不稳定问题尤其突出。建议国家针对长期在农村地区、中西部和艰苦、边远、贫困地区普惠性幼儿园工作的教师，制定编制、工资、津贴与住房保障等特殊政策倾斜，并应具有一定的力度。可按照各地不同的经济发展水平划分不同等级，经济越落后、条件越艰苦的地区，越要保障幼儿园教师的编制，越要确保其工资、津贴等待遇相对较高。应加强对农村普惠性幼儿园教师的培训，促进其专业发展和素质能力提升。建议中央和地方各级教育行政部门在规划和安排幼儿教师培训时，优先考虑普惠性幼儿园教师，特别要对其培训的机会、时间、经费来源与保障、责任主体、激励机制、督导检查等做出专门、明确的规定。针对特别困难地区的普惠性幼儿园教师，应设立国家级和省市级幼儿园教师的培训专项经费，中央和省级财政加强统筹和转移支付的力度，以切实加强和保障普惠性幼儿园教师的培训权利与队伍素质提高的落实，进而为普惠性学前教育资源的有质量扩大提供切实有效的保障。此外，各地方政府还可以积极探索通过定向、委托培养、“特岗计划”等多种途径，优先扩大农村普惠性幼儿园教师规模，保障普惠性幼儿园教师数量。
[1] 史慧中：《中华人民共和国幼儿教育 有中国特色社会主义建设时期的幼儿教育（上）》，载《幼儿教育》，2001（1）。
[2] 中国学前教育发展战略研究课题组：《中国学前教育发展战略研究》，24页，北京，教育科学出版社，2010。
[3] 涂艳国：《中国儿童教育30年》，19页，长沙，湖南师范大学出版社，2008。
[4] 顾明远、刘复兴：《改革开放30年中国教育纪实》，164页，北京，人民出版社，2008。
[5] 庞丽娟、洪秀敏：《中国学前教育发展报告：农村学前教育》，91页，北京，北京师范大学出版社，2012.
[6] 农村学前教育推进工程，http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/moe_2082/s6236/s6811/201209/t20120903_141498.html，2018-07-09。
[7] 罗瑞明：《温总理强调“教师为本”的寓意》，http://cpc.people.com.cn/GB/64093/64103/10176026.html，2018-07-09。
[8] 此部分涉及的相关数据如无特殊标注，皆来自中华人民共和国教育部编《中国教育统计年鉴》，或根据其数据计算得出。