2003年以来，我国学前教育实行“地方负责，分级管理和各有关部门分工负责”的管理体制，但是政府整体职责定位不明晰，缺乏刚性化的法律保障，因此各级政府间权责配置随意性大，特定层级政府在发展学前教育事业中的职、权、责、利不对称，政府职责缺位、不到位、错位和越位的问题突出。多年以来，“地方负责”被更多地误读为发展学前教育是县级甚至是乡镇政府的职责，管理重心和投入重心过低。随着学前教育事业和实践改革的发展，“地方负责、分级管理”的学前教育管理体制已经难以适应事业改革与发展的需要，突出存在不同层级政府间职责不明确、权责配置不合理、事财不匹配等诸多问题。省市级政府在学前教育事业发展中的宏观统筹、保障促进、质量督导等方面的职能在相当程度上被弱化，直接导致了学前教育管理的责任主体重心过低，统筹协调和财政保障能力严重不足。
（一）中央层级政府发展学前教育的职责定位不明确，缺位、不到位与错位并存
第一，中央政府提供学前教育法规制度类公共产品的职责缺位，学前教育上位法缺失，政策法规、制度不健全或不完善，尤其是一些关系全国学前教育事业发展水平与质量的政策制度，如学前教育经费投入保障制度、学前教育督导评估制度等迟迟未出台或多年未修订。第二，中央政府维护公平、促进区域间学前教育事业均衡发展的职责缺位或不到位。学前教育公平是教育公平的起点和基础，然而各级政府在推进学前教育均衡发展方面职责不明，尤其是中央政府对中西部贫困地区学前教育事业发展的扶助职责不到位，我国城乡、区域、园所间学前教育发展差距大，发展失衡问题非常突出，在部分地区甚至已经成为重大的民生问题而引起了社会普遍关注。第三，当前我国中央政府仍然承担着极少数城市公办园的办园主体角色，中央部委办园是改革开放前国家整体经济实力不强、资源有限的特定历史背景下促进学前教育事业发展的有效举措，曾在推动学前教育事业整体发展方面发挥过积极作用。然而随着我国经济社会发展，尤其在转变政府职能、建设公共服务型政府的行政体制改革背景下，中央政府的职能需要重新定位。[8]
（二）地方政府间权责错位严重，责任主体重心过低
由于1994年我国实行了分税制的财政体制改革，中央财政在规范了与省级财政的关系后，并没有进一步对省与市、市与县、县与乡（镇）的财权与事权分配做出刚性规定，从而出现了财权逐年逐级上收，事权层层下放的局面。导致越到基层，财权与事权失衡的状况越严重。[9]在分级办园分级管理体制中，地方各级政府间权责配置随意性大、缺乏统一规范，事权层层下放，导致责任主体重心过低、上下级政府间权责关系不对称等问题凸显。尽管多份政策文件都提出地方各级政府要重视并扶持幼儿教育的发展，明确提出地方各级人民政府要积极采取措施，加大对幼儿教育的投入，做到逐年增长，但是由于对具体应该由哪一级政府承担主要责任的规定模糊，尤其是管理和支出职责不明确，导致在政策文本上扶持学前教育发展、加大对学前教育的投入是地方各级政府的职责，而在实际操作中上级政府往往依靠其行政权力优势把责任推给下级政府，同时并不提供履行职责所需的足额配套资金，出现“上级请客、下级买单”[10]，互相推诿，上下踢球，看似谁都该管，其实谁都不管的尴尬局面。