1998年《高等教育法》确认了公立高等学校自批准设立之日起即取得作为民事主体的事业单位法人资格，此后的司法实践中以“法律法规授权组织”来描述其行政主体地位，公立高等学校因此成为横跨公私法两界的“双界性”主体。作为“事业单位法人”，公立高校是依法具有可独立支配的资产的办学实体，具有承担民事责任的能力，能够独立参与民事领域的活动，包括各类经济活动。作为法律法规授权的行政主体，公立高等学校具有承担行政责任的可能性，其行政性质的行为依法可诉。这种双重的复杂身份，使得公立高校难以简单归类为公权行使的主体或者私权行使的主体。公立高校在公权领域和私权领域都具有一定的自主权，但是自主权的边界及相应的法律责任却并不清晰，这就为公立高校的权利与权力滥用提供了制度条件：高等学校履行公法领域的职务时，存在以私权名义规避公法责任和公法约束的机会；同时在进行私法领域的活动时，也存在以公权名义规避私法责任和私法约束的可能性。这种情况之下，公立高校办学中有可能滋生出种种滥权现象，损害公共教育的公益性。
无论是革除公立高校的法人资格还是彻底放权以消解其行政主体权利，都是既不利于办学活动的开展也不符合办学初衷的。在公立高校的法律定位问题上，“既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。为此，公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类介乎公法与私法之间的，非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，并以此为依据对其权利和义务做出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质”[8]。然而，现实地看，要构建一类新的特别法人制度，在理论层面需要教育法学研究的深度发展；在实践层面，则仅以教育法之力无法实现，有赖于我国的公私法律体系进行切合社会结构变迁的整体性创新。
因此，建构一套相对完善的界分标准以厘清具体权利的属性，避免公立高等学校权利行使的混乱，是公立高校在“双界性”的法律定位中必须进一步解决的问题。作为法律身份确定的一类“事业单位法人”，公立高校的法人权利的边界在一定程度上取决于事业单位本身的性质、结构与管理方式。虽然1986年《民法通则》就已经界分出了一类“事业单位法人”，并且1993年中共中央印发的《关于党政机构改革的方案》和《关于党政机构改革方案的实施意见》就明确提出，事业单位改革以“政事分开”“事业单位的社会化”为改革方向，但是由于事业单位类型繁多、功能复杂，因此，长期以来，我国各项事业仍然都一直处于由政府直接组织的状态。政事之间人事管理不分、产权不分、体制僵化、法制不健全、缺乏有效激励与约束，是包括公立高校在内的各类事业单位在管理体制上普遍存在的突出问题。因此，公立高校公权与私权的合理界分，从其实现的现实路径上说，需要以事业单位管理体制的科学调整为基础。2008年，中共中央十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》，对深化事业单位改革提出了“按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革”的思路。该文件要求将“主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，整合资源，完善法人治理结构，加强政府监管”。按照改革要求，事业单位改革整体深化，特别是在文化事业单位改革和医药卫生体制改革方面成效相对明显。2011年制定的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》沿袭分类改革的发展思路。这一文件将公立高等学校划分为“可部分由市场配置资源”的公益二类，这为公立高等学校法律定位的进一步明晰提供了契机。公益二类“继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性”，需要在五年内“在人事管理、收入分配、社会保险、财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、完善治理结构等改革取得较大突破”。
在完善中国特色社会主义现代教育体系的过程中，与事业单位分类改革的思路一致，国家加大了公立高等学校办学体制改革的力度。2010年，《教育规划纲要》提出了完善大学治理、建设中国特色现代大学制度的发展规划。现代大学制度的建设，一方面，重视建立大学自主办学权的法治规约与保障；另一方面，强调大学的法权治理，以大学章程建设和治理结构完善为主要抓手。此后，政府出台了一系列政策文件积极推进公立高校“良法善治”与“共同治理”的法人治理体系建设：2011年11月，教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》；2014年1月，教育部发布《高等学校学术委员会规程》；2017年2月，教育部颁布新修订的《普通高等学校学生管理规定》；2017年4月，教育部、中央编办、国家发展改革委、财政部、人力资源社会保障部联合发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》。系列政策文件以形成学术自治、权益保护与国家监督的良性互动与制衡关系为导向，就公立高校与政府、与内部师生成员及与社会的关系进行了澄清或调整，积极地构建权利与权力间边界清晰合理的公立高校法律地位的法权结构。随着公立高校的法人治理体系的日益完善，公立高校滥权行为受到了更加严格的制约，办学自主性与公共性之间关系得到了更好的协调。“双界性”法人的弊病在此过程中有所改善，并可期待在未来进一步的改革中逐步化解。