一、乡官之议
清代的州县，是国家行政的最低层级，州县官是一个“独任制”的正印官，依靠幕友、长随、书吏和差役执行行政事务；依靠乡地、保甲等职役维持治安，协助征收赋税；通过宗族、士绅等乡族势力办理公益事务。[2]
长随、书吏、衙役等是依附于州县官的。通过瞿同祖的研究可以看到，尽管清代关于州县官的任职有非常严密的规则体系，但是在实践中，由于州县官与他周围的这些人存在着私人的非正式关系，所以必定会冲破规则，产生种种越轨行为和弊端。就乡绅而言，虽然他们承担了相当一部分地方公益事务，但“主要是道德义务，并且主要是依据自觉和非正式的标准去履行的。况且，作为一个特权集团，士绅的利益与社会其他集团的利益时常会发生冲突”[3]。所以晚清以降，不断有人揭露这种治理方法的弊端并提出改革建议。
较早者为道光咸丰年间的冯桂芬，他在《复乡职议》中说：
今世治民之官颇少矣。县令藐然七尺耳，控一二百里之广，驭千百万户之众，其能家至户到，而周知其循莠勤惰、饱饥甘苦哉？至令以下各官，非赀选即吏员，品流既杂，志趣多庸，加以间关跋涉，千里万里而来，身家妻子惟一官是食，犬马于富民，鱼肉乎贫民，视令以上尤甚，蠹民而已，何有乎治民？
所以他建议，折衷周、汉之法，驻城各图在本地土神祠设置公所，满百家公举一副董，满千家公举一正董。由各里中将保举姓名写于纸上，由公所汇核，以得举多者用之。正董、副董都不为官，职责主要是调解民间争讼，指引缉捕，劝导征收。正董薪水月十金，副董减半，均三年一易。如此则可达到“大小相维，远近相联”之效。[4]即主张在州县以下设置公举之职履行行政事务，以纠正州县官一人政府的弊端。
清末也有一些官员主张恢复乡官之制。光绪二十八年（1902年），赵尔巽出任山西布政使和护理山西巡抚，他认为“牧令总辖过繁萃，内治外交兵刑钱谷于一身而有救过不遑之势”，主张借鉴古代乡官之制，“大村过百户者即设一社长，小村附之，极大之村镇设二社长，分理之”，由民推举并报州县官札委。职责为：“社内警兵、保甲皆听使令。凡有匪盗窝藏及祠祀矫诬，悖理蔑伦之类，皆责令举发给奖，扶同徇隐者重惩，其有聚众诸事不能预弭及别有构煽重情者，一经查出，尽法究办。”即承担治安保卫之责，并酌给津贴，以养廉洁，以杜贪求。赵声明这是“以由官府任命的社长之名，行乡官之实”[5]。
20世纪初，在吁请立宪的声浪中，一些官员从政治体制改革的角度提出了改革基层政制的建议。光绪三十一年（1905年），刑部左侍郎沈家本在条陈时事折中，请仿山西乡社章程，并参以各国地方自治之制，于地方设立乡社，“凡地方当兴当革之事，一切任民自为，而官为之监督；仿日本府县议会之法，任民间公举有资望者为社中董事”。他主张兼采中外，把乡社之制与外国地方自治议会之法结合，由民间公举社中董事，目的是“辅地方官之不及”。政务处在议奏中承认州县官“膺民社之寄，几举一省大吏所应办之事，皆备于一人之身，宜其耳目有不能周，精力亦不能给，而吏胥丁役之舞文弄法鱼肉乡里，皆势所必至”，提出州县可聘用公举之士绅参预谋议，“不必拘定乡官之名”，由州县官自行择举。并定由直隶择数处先行筹办，以为各省之倡。[6]
第二年，又有御史顾瑗奏请朝廷恢复古代的乡官制度。政务处、吏部、巡警部在议复时一方面认为“乡官之设，如果办理得法，诚属有益地方”，同时又担忧“倘不得其法，则鱼肉平民，武断乡曲，亦复易滋流弊”。鉴于此时盛京将军赵尔巽会同直隶总督袁世凯奏改奉天官制，亦有筹议乡官另定章程之打算，所以将乡官先行试办省份加上了奉天，由奉、直两省先行试办。[7]
光绪三十二年七月十三日（1906年9月1日）清廷颁布预备立宪上谕，在入手步骤上，则先从官制入手，并将各项法律详慎厘定，而又广兴教育，清理财政，整饬武备，普设巡警，“使绅民明悉国政，以预备立宪基础”，同时又令官员就宪政如何预备之方施行之序条陈意见。[8]
此时官员对地方治理方式的各种议论中，仍有一部分官员提出学习古代之制设置乡官。该年八月御史赵炳麟奏请考察政治馆定乡官位置、郡县议会章程，并谕各省督抚选正绅分充乡职，开地方议会。将内外学堂毕业生分三等试职，除分到部、省外，其中十分之七回原籍分补乡官。[9]他主张乡官由督抚选任。
御史徐定超认为西方富强之原是地方自治，中国实行预备立宪应从地方自治入手，所以“宜远师古代乡官之制，旁参西国自治之法，由民间公举才望卓著之人，上之有司，使之办理地方之事，以辅助地方官吏之不及”[10]。他主张把自治之法融合到乡官之制中，使乡官由民间公举产生。
御史蔡金臺把汉代乡官之制与日本地方自治制度相比附：“夫汉之守令所以能为贤良者，以有三老、啬夫之属为之小吏耳。日本之知事所以不虞专制者，以有郡町村长及各种会议为之匡敕耳。盖以乡治乡，情谊既易于相洽，利弊尤易于洞明。”中国要克服州县吏治之害，最“易于建置者，殆莫如设乡官矣”[11]。他所说的乡官，是如同汉代州县之下的三老、啬夫那样的基层小吏。
虽然这时也有官员主张试行地方自治，但在具体的制度设计上，则与西方式的地方自治相去甚远。大学士孙家鼐主张各省督抚于所属州县中慎选循良，奏保数员，“假以事权，使其切实兴办，苟无其人，任缺无滥，并请谕令各部院堂官，如有所知，亦准保荐，兼准保部属各员。如果地方自治办有成效，必优加奖励，或增禄晋秩”[12]。显然，孙家鼐所说的“地方自治”实质是官府奏保的乡官。
周、汉之际的乡官制度，是自顾炎武以来许多文人士大夫津津乐道的，并把这种制度视为解决州县治理中种种弊端的美法良药。上述官员的主张也正是延续了这种思维的结果。与此同时，害怕变革的步子太大太骤，“实恐有骚然不靖之象”反致“丛弊太甚”[13]，则是他们主张设乡官的深层原因。因此，虽然他们常常把乡官与地方自治相联系，但是更主张乡官由官府选任，即便有的主张由民公举，亦要由州县官札委。所以他们的言论中虽然融入了新的内容，甚至直言设乡官就是“谋地方自治之要计”[14]，但亦说明他们对地方自治的理解还只停留在“以本地人办本地事”的层次上，故而不约而同地都认为乡官与地方自治不仅可以相接，而且可以是一条成本最少的新旧对接的路径。
此时朝廷虽然颁布了预备仿行宪政的上谕，但具体的实施方案并未出台，在这种局面下，光绪三十三年（1907年），奕劻等奏请各省毕业学生请先以乡官考试任用折，其中云：
欲求自治完全，则佐治各官以下势必遍用乡官，相与为理，以徐复古时乡遂议官之意。而取材之道，莫若即于中等学堂以上毕业学生考试任用，由州县采访舆论，举其人品端正者，先试以国文，以观其学问之深浅，再试以地方应办之事，以观其才具之短长，由乡官渐擢至佐治各员以至州县以上。历事久则官能举职，历阶多则士无倖心，庶人皆勉为有用之才，以上备朝廷之选为长官者。[15]
但不及一年，情况大变，乡官之议戛然而止。光绪三十四年（1908年），闽浙总督松寿上折请定乡官考试章程，并附呈办法十余条，但被民政部、宪政编查馆奏驳不准行。宪政编查馆解释先前之所以饬各省将学堂毕业生先以乡官考试任用，是因为“其时尚未恭奉明诏试办地方自治”，而现在民政部正在拟订自治通则，“各州县之城镇乡皆得设立自治会办理自治事宜，所有会员均由本地选举，其为法虽与任用乡官稍异，其收效实与设立乡官相同”，所以“似无须再设乡官”[18]。地方自治的基本国策已定，乡官之设想也就止步了。
二、确定实行地方自治
20世纪初，学习立宪国实行地方自治的舆论日渐高涨。1905年，《东方杂志》刊文直接提出立宪当以地方自治为基础，“责成各直省大小府厅州县官行投票法，公举该地方绅士一二人，赏以职衔，凡有公益于该地方之事，集民公议，由该地方官予以办事之权，责成兴办；其办事之款，则由民间公出，获利则共享”[19]。
更清楚的表达，则是出使各国考察政治大臣。光绪三十一年（1905年），载泽等人在请行立宪政体的奏折中提出：
今州县辖境，大逾千里，小亦数百里，以异省之人，任牧民之职，庶务丛集，更调频仍，欲臻上理，戛乎其难。各国郡邑辖境，以户口计，其大者亦仅当小县之半，乡官恒数十人，必由郡邑会议公举，如周官乡大夫之制，庶官任其职，议会董其成，有休戚相关之情，无扞格不入之苦，是以事无不举，民安其业。[20]
第二年，出使考察大臣戴鸿慈等在奏请改定全国官制折中比较中外地方治理的不同时说：
中国乡官废于隋、唐之季，今之州县不独以一人举欧美数百吏之职，其受治之人民，亦复群焉依赖，未尝自结团体，自开智识，以谋一方之公益，则以未有规制，无可率循，民德之衰，于斯为极。臣等习闻彼中贤士大夫所以相告者，咸谓中国立宪尚可需以日时，而地方自治之规则，固刻不容缓。盖自治制度苟发达，虽不行宪法，而国本已可不摇，自治精神不养成，虽宪法极善，而推行亦且无效。[21]
他们建议在府、州、县、市、乡各立会议以行立法，各立参事会以辅助长官行政。
朝廷对于能否立行地方自治亦有一定的顾虑。光绪三十二年九月二十日（1906年11月6日）朝廷又有一道上谕：
此次厘定官制，据该王大臣等将部院各衙门详核拟定，业经分别降旨施行。其各直省官制著即接续编订，仍妥核具奏。方今民生重困，皆因庶政未修，州县本亲民之官，乃往往情形隔阂，诸事废弛，闾阎利病，漠不关心。甚至官亲幕友肆为侵欺，门丁书差敢于鱼肉，吏治焉得不坏，民气何由而伸。言念及此，深堪痛恨。兹当改定官制，州县各地方官关系尤要。现在国民资格尚有未及，地方自治一时难以遽行，究应如何酌核办理，先为预备，或增改佐治员缺，并审定办事权限，严防流弊，务通下情，著会商各省督抚一并妥为筹议，必求斟酌尽善，候旨遵行。[23]
此谕指出州县治理中的现状和弊端，说明州县官制改革的必要性，但也承认地方自治难以马上实行，只是要求宪政编查馆会商各省督抚妥为筹议。
而在此前一天，厘定官制大臣已就外官制改革方案通电各省督抚征求意见。其中关于州县官制改革是这样提的：“每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会各董事会及城镇乡长等自治机关。以上均受地方官监督。”[24]这一方案将立法权与行政权区分，通过民选的议事会、董事会分别执掌立法和执行之权，显然与乡官之制有着根本的区别，是一种效法西方的地方自治方案。
各省督抚的回复中，大多对设立议事会、董事会持否定态度。反对的理由不外是“国民资格未及，自治难以遽行”[25]；“若遽行之今日，蚩蚩之氓但听豪右之唆使，恂恂之士动为黠猾所抵排”[26]；或认为增设议员、董事，“多一官多一需索，其弊更甚于书差”[27]。山西巡抚认为，晋省本有乡社董事名目，可就此基础推行议、董各会，“但宜明定权限，毋令民气嚣张”[28]。
湖广总督张之洞虽然表示议事、董事两会“未尝不可设立”，并可由本县人共同推举，由官选定派充禀报。但又强调要正其名、定其权限。即只可名局，不可名会；议事之员只可有议事之职，不予以决断之权；其议决之可否，悉由官定；董事只可供地方官之委任调度，不宜直加以辅佐地方官办事之名，否则“权限逾分，必致官为董制，事事掣肘，虽有地方官监督之说，徒拥虚文，而其为害殆不可思议”[29]。
各省督抚是朝廷政策的实施者，所以他们更注重从实际出发，强调的是“缺人缺钱”，无法遽行地方自治；而最根本的原因则是担心地方自治会导致绅权扩张，使地方官权力受到制约。
朝廷的顾虑和官员的态度对光绪三十三年五月二十七日（1907年7月7日）颁布的《直省官制通则》产生了重要影响。通则第三十三条只笼统规定：“各省应就地方情形，分期设立府州厅县议事会董事会，其细则，由民政部议订奏定后通行各省办理。”另外又令东三省先行开办，直隶、江苏两省先为试办。其余各省督抚可体察情形，分年分地请旨办理，“统限十五年一律通行”[30]。“设立议事会董事会”，表明清廷意欲在州县官制改革中实行地方自治之制，但并不是“立行”，而是有15年的期限。到底如何实行，还没有形成完整的规划，只是令民政部详定细则，此外先在若干省试行。
虽然还没有形成明确的规划，但实行地方自治而不是乡官制这一点则是清楚的。为什么清廷最终没有接受乡官方案而是确定实施地方自治呢？从清廷内部而言，是主张改革的力量起了主导作用。《东方杂志》载文认为“此次宣布立宪，当以泽公等为首功，而庆王袁制军实左右之洵然”[31]。载泽等出使考察宪政大臣三次上折“言必立宪”“请详定官制”，明确指出“此次厘定官制遵旨为立宪预备，应参仿君主立宪国官制厘定”，并强调“立宪国通例俱分立法行政司法为三权，各不相侵，互相维持”将“仿君主立宪国官制”和三权分立作为预备立宪官制改革的宗旨，而立宪国官制体系中都包含地方自治，因此，这些出使考察宪政大臣都明确主张建立府州县议事会、董事会，实行地方自治。他们的取向直接影响着清廷的决策。当然，他们也承认“议院遽难成立”，所以官制改革可“先从行政、司法厘定”开始[32]，地方自治只是试行而不宜一下子全面推开。
但是到光绪三十三年八月二十三日（1907年9月30日），清廷改变了此前以15年为期限、逐步实施自治的态度，明确表示“非地方自治，则人才无从历练”，并令民政部妥拟自治章程，令各省督抚择地依次试办，并由该部随时切实稽查，立为考成。[33]20天后，在令各省速设谘议局的上谕中，又令各省督抚一并预为筹划各府州县议事会。[34]上谕虽然要求“择地依次试办”，但明显有了紧迫感，将地方自治之事提上了日程。这里的原因究竟又是什么呢？
除了来自社会和舆论的巨大压力、统治集团内部主张改革势力的影响和主导之外，还有一个外部因素，即20世纪初，一些地方已经涌动着实践地方自治制度的热潮，并已波及州县。
1904年，东三省保卫公所成立；1905年，上海南工部局成立，欲仿地方自治之法，以本地人办本地事。从1906年至1907年，各地州县中筹备自治的活动更为广泛。
在直隶，宁津县绅士王文泉等在劝学所内附设公益会，以便本地绅民研究地方自治规则，并拟定章程禀奉直督批准试办。[35]赵州、景州绅士在州牧支持下，先后设地方公议局，“为议事会董事会之起点”。其中景州公议局选城乡公正绅耆十有六人为议董，公推知州为议长，每月十五日为会期，“凡关于地方之事，均先由知州建议具说帖交议董等，各就地方情形斟酌可否，以多数同意认可者议决”[36]。在庆云县，县令将旧设之亲民局（专管庙产租项）重加组织，易名庆云自治局，召集邑绅订定章程12条，禀经直督暨天津自治局批准，改名庆云县自治公所。[37]该局“以谋议地方公益，举办地方政务为宗旨。凡有关民生、风俗、教育、警务、工程、财政及一切兴革事宜在自治范围以内者，胥由本局调查参议，并担承上级官长与本地方官委任执行政务”。设总理一员，参议二员，局董七员，名誉员无定额。[38]
在吉林农安县，光绪三十三年（1907年）秋成立自治局，局长由县令充之，内分参议、法制、宣讲、庶务等课，分任其事。[39]
在江苏，先是有扬州徐绅议组自治会，以为地方自治基础，禀由两淮盐运司赵都转批准立案。[40]镇洋县绅商学联合提议开办地方自治，议定先办市议事会，“定名中区议事会，将来再推至各乡各镇，当即举定议事员二十八人，谘议员十人”，并定章程定期开办。宝山县罗店镇绅士施赞唐纠集同志组织地方自治会，公决章程，由县令通详立案。[41]
在江西，大庾县令与绅士议设自治公会，“其内容分为学、商、农、工、警各课，学课则设劝学所，商课则设保商所，农课则设劝农所，工课则设习艺所，警课则设息讼所。每所各派课长课员分科专治”[42]。
在浙江嘉兴、孝丰、甬江等地，一些镇的绅士组织公益社、自治公益社、公约会等，筹办地方公益、维护地方治安，“为今日自治之萌芽，将来立宪之预备”[43]。
上述自治活动多数是绅办，而地方官则表现出积极支持的态度。他们为什么乐于支持自治呢？一方面，在一些官员看来，地方自治与中国传统中的乡官有一脉相承之处，依靠绅士办自治，很大程度上不过是恢复旧制而已；另一方面，随着新政的推行，地方官的压力陡然加大，地方学务、警察、工商事务等，在在需要州县落实，而通过自治，则可以把一部分事务交给绅士去办。各省州县自发形成的筹备自治的潮流与官僚内部主张实行地方自治的势力互相呼应，正是这种内外压力的共同作用，促使朝廷最终确定加快推进地方自治。
三、试办天津县地方自治
光绪三十一年（1905年）政务处在议复沈家本条陈时事折中提出直隶先行试办地方自治，并“不必拘定乡官之名”，由州县官自行择举。[44]第二年政务处奏复御史顾瑗请设乡官折中，又提出由奉、直两省先行试行。之后直隶总督袁世凯闻风而动。他认为：
臣惟周制六官之数，约五万余人，而乡遂之官多至三万七千八百有奇，分职愈繁，故与民相亲而事无不举。汉之三老、啬夫，犹存古意。自隋以后，尽废乡官，以数百里之地，寄诸牧令一人之身，遂使猾吏奸胥，因缘舞弊，治道之隳，胥由于此。比者东西立宪诸国，雄长大陆，稽其历史，则地方制度，必先乎立宪政治而兴。德之建国，发轫于州会。日本之维新，造端于府县会。选举有定法，议决有定程。人以被选为荣，斯民德日崇，类能辅官治之所不及。比隆三代，有自来矣。臣夙昔讨论及此，窃谓非行地方自治，无以补守令之阙失，通上下之悃枕。[45]
袁世凯委升任天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平会同筹办天津自治局，于光绪三十二年七月（1906年8月）正式成立。
天津自治局是筹办自治的机构。袁世凯认为：“地方自治，为我国创办之事，非先以预备，则不能实行。目前教育未周，识字之民尚少，设有误会，流弊滋多。”自治局成立后，遴选曾习法政、熟谙士风之绅士四人为宣讲员，周历城乡，宣讲自治利益；又编印法政官话报分发津属州县，发行白话讲义、广告，广为宣传。如《大公报》刊登的广告云：“你们该知道地方自治和你们身家大有好处……将来公共的事情，自然旺盛。”[46]
为培养自治绅士，自治局在天津初级师范学堂开设自治研究所，饬津郡七属各选派士绅入所学习，还招收旁听生。研究科目包括自治制、选举法、户籍法、宪法、地方财政论、教育行政、警察行政、经济学、法学通论等。1906年10月正式开办，共有正听生50名，旁听生59名。研究四个月后，有86名合格毕业，各回原籍传习自治，不及格者则插入第二班补习至合格。[47]
自治局还仿照日本自治期成会的做法，由自治局公举绅士12人，学会公举20人，商会公举10人，自治局成员12人，再加上袁世凯委派的4名咨议，共同组成自治期成会，作为自治立法机关。先由局草拟自治章程，开会讨论十有九次，议成《试办天津县地方自治公决草案》8章共111条。[48]
为筹办自治，自治局还专派法政毕业官绅分赴各属调查“专在地方自治以内”各事，包括土地、户口、生计、教育、财政、政治（现行政务、旧政关系、新政关系、吏役状况）、土功（道路、桥梁、堤防、沟渠等公共利益，农业桑蚕、工厂、商业）、物产、社寺、宗教、交通等类，以作为筹办自治的基础。[49]
筹办选举是自治局的重要工作，为此，自治局设选举总、分课，总课以本局人担任，分课以研究所毕业士绅担任，挨户调查登记选举人和被选举人。自治局在城乡散布选民登记格式纸七万余张，最初只收回实数一万一千余张。“推其不肯缴回之原因，半惑于加税之谣传”，遂经刊登告白、张贴广告宣传并宽展期限，加上天津县令亲至各乡镇演说，方又陆续收回了二千余张。内中除不合格1106张外，计有选举权者共12461人，有被选举资格者2572人。自治局将被选举人名册挨户分送选民，报纸刊登告白，官府在城厢各处搭建彩门，在四乡悬红挂旗。光绪三十三年五月初六至初八日（1907年6月16日至18日）三天进行了天津县城区初选投票，但投票者只有1300余人。原因是很多人不知选举为何事，“有疑表上既无名可以不投者，有疑表上既有名可以不投票者”。自治局复又刊登广告，展现两天，投票者又增加400余人。十六日至十八日（26日至28日）为四乡投票，投票共7000人。合城乡投票实数8759人。[50]
二十四日（7月4日）借河北学会处举行开票仪式。天津府知府凌福彭、翰林院检讨金邦平、天津县知县章师程等到场监督，到场参观者不下2000人。六月十五日（7月24日）举行了复选举，实际到场的初选当选人为127人。复选举由初选当选人互选，每名初选当选人投30票，每票选一人，以得票多者为当选。当天上午八时开始投票，下午一点开票，当众分拣宣布当选人。选出李士铭等30人组成天津县第一届议事会。[51]七月初十日（8月18日）又举行会议互选议长副议长，以在籍度支部郎中李士铭为议长，分省补用知县王劭廉为副议长。
依照《试办天津县地方自治公决草案》，议事会议决事项由董事会办理；董事会会长以本县知县兼任，副会长和会员由议事会选举。但种种原因，直到翌年六月，才经议事会议员投票选举成立了由8人组成的董事会，其中会长由县令张寿龄担任。[52]
在天津县议事会、董事会成立的过程中，展开了正规的选举工作，尽管由于选举资格的限制，也由于“不知选举为何事而观望者”甚多[53]，选民的比例不高，实际投票的比例更低，但这是中国历史上第一次县自治选举。这一选举摆脱了旧有乡官“乡举里选”的传统色彩，以有明确选举资格的选举程序取代之，具有现代性。议事会、董事会的成立，标志着清末第一个在县域范围建立的自治——天津县地方自治的正式建立。
有学者指出，“自清末至20世纪40年代中国的县制改革和演变，是以‘官治’与‘自治’两种基本模式的相互排斥与结合为主轴进行的”[54]。这一模式在第一个县自治中也鲜明表现出来。但是，从天津县自治运行的角度而言，官治与自治却有着此长彼弱的关系，即初期的自治色彩较浓，而自清政府公布府厅州县地方自治章程后，天津县自治的官治色彩则不断加强。
与上海等地的由绅商自发组织的自治不同，从创办官办自治局，依靠留学生和学习法政人员开展自治培训、宣讲和调查，逐步推进地方自治的各项工作，直到举办选举，天津县自治都是在直隶总督袁世凯的一手督办下进行的。天津县自治开创了一个“官办自治”的模式，成为后来许多省办理自治的模范。但是，也要看到事情的另一面，袁世凯虽然也赞赏古代乡官之制，但是更强调西方自治的“选举有定法，议决有定程”，以西方式的地方自治为目标。所以，在试办天津县自治时，他尽管对《试办天津县地方自治公决草案》批道，“县自治之监督官初级为本府知府，最高级为本省总督，其属于各司道主管之事务各该司道亦得监督之”[55]，但还是认可了自治权比较强的草案。
初期的天津县自治运行的依据是《试办天津县地方自治公决草案》[56]。这个草案是由官、学、绅结合的天津自治期成会制定的。草案对选举办法、议事会和董事会的产生程序、职权及办事规则都做了详细明确的规定。议事会为议决机关，议决权包括下级自治团体之设立事宜、自治事务之创设改良并其方法事、地方入款之清厘及筹集、地方经费之预算决算、地方公款公产及利息之存储并动用、董事会副会长会员被人指摘之处分事等。而自治事务，则包括教育、实业、工程、水利、救恤、消防、卫生、市场、警察费等。此外，议事会得接受人民关于地方利弊之条陈，酌量议行或批答；得代人民申述其困苦不能上达之事于地方官，并调处民事上之争议。
值得注意的是，草案第32条规定“议事会得上条陈于地方官”，第33条强调“议事会对于地方官所办之事，得上书质问，地方官应解答之”，第45条规定“凡会议时地方官得到会，但随从人员不得入会场，地方官到会时得陈述意见，惟不在议决之数”，体现了议事会欲对地方官员行使监督权的意愿。
董事会虽然由知县兼任会长，但强调董事会所办事务为“议事会开会布置之事”“议事会议决交办之事”“依惯例或议事会议决应归管理或监督之事物”“依议事会议决之预算为收入支出之事”“地方官以国费委办之事”“对于其他自治团体商办之事”“代表自治团体为诉讼之事”，并且开会时要以由议事会选举产生的副会长为议长，实行多数同意议决制。议事会还“得稽查董事会所办事务并会计及文牍报告之当否”，即董事会的工作要受议事会的监督。会长，即县令的职权仅是：“代表本会签布文件”“稽查本会办事成绩”“开会议时发表意见”[57]。依据章程，董事会是议事会议决事件的执行机构，县令只居于签布文件和发表意见的地位。
总之，此时的天津县自治的独立性比较强，不仅具有议决和执行本地公共事务之权，还有对行政的质问监督权，显示了一种立法与行政分离的精神。天津县议事会成立后，《大公报》曾发表文章称：
自治者，官治对待之名词也，自治日益发达则官治之范围日益减缩，此各国普遍之现象也。自治团体各学者皆认为一法人，其发表法人之意思，而不受官治之干涉者，即惟议事会。……是议事会者，又为自治团体中最重要之一机关也。其机关既如此重要，故其责任亦重大，凡关于府县一定之事务皆可独立发表其意思。其意思而为一团体之公意也，则自治团体受其福；其意思而为数议员之私意或受官吏之干涉而发表意思也，则自治团体蒙其灾。
…………
天津开办地方自治早于全国，故其自治中重要机关之议事会亦独为国人所注目，方谓自治一统之希望皆发生于此域矣。[58]
董事会成立时，《大公报》又刊文说：“举凡天津一县之教育、实业、工程、水利、救恤、消防、卫生、市场、警察费等事皆根据于本章程二十八条，董事会得依议事会之议决一一担任实行。今日董事会既经成立，则以上诸事地方上应行创设者，概不能依赖地方官，其应行改良之处亦必不能责成地方官，非特不能依重地方官也，恐向之依赖地方官、责成地方官者，自今以后皆不能不依赖董事会、责成董事会矣。”[59]独立行使职能的意愿跃然纸上。
天津县议事会成立后，努力实践自治权限，多次提出质问。1907年12月，天津县实习工场工徒刘某因受工场管理郭芸夫的棍责而久伤未愈，并被扣罚三个月工资，刘某兄申诉到议事会。议事会认为郭芸夫违背实习工场徒工管理条例，质问天津县工艺总局，并要求直隶总督对郭予以惩办，以正场规。[60]1909年4月，有杨贵溶、耿寿曾等13名绅士因天津城东南地沟失修，到议事会投递说帖，议事会按章发函质问工程卫生局，要求工程卫生局设法修濬地沟以卫民居。[61]1910年5月，商民夏某到议事会投帖，称城内石桥胡同庆德押当铺多收利息铜圆9枚。议事会照会知县迅办，然知县照复仅判罚铜圆90枚。议事会认为，此前曾议定当商凡有多收利息苛害小民等事，定当从严罚办，因此认为知县判罚过轻，遂向知县质问。[62]
据《大公报》所载，仅议事会第六次通常会期间就议决了66个议案，内容不仅涉及筹办厅州县及城镇乡自治各方面，如筹备城议事会选举、自治预备会和研究所，调查公产、请总督迅速划清国家税地方税以作为筹办城镇乡自治经费、请接收捐务科作为自治经费等，更多的是改良社会风化、教育、卫生、慈善、禁烟等方面的议案，其中还有三个分别质问禁烟局、巡警局、工巡局的质问案，要求对执法不公和所收罚款开销问题做出答复。[63]从这里可以看出，天津县议事会是认真依照章程履行自治职责的。
需要说明的是，光绪三十四年年底和宣统元年年底城镇乡和府厅州县地方自治章程相继公布后，天津县地方自治也相应进行了调整和重组。宣统二年九月（1910年10月）通过选举成立天津城议事会，并由城议事会主持投票选举出52名议员，于宣统二年十二月（1911年1月）成立新天津县议事会，原旧会宣告结束。[64]宣统三年闰六月（1911年8月）成立参事会，天津县知县吕调元兼任参事会会长。[65]经过重组，天津县自治分成了两个层次：城议事会董事会为下级自治，承担各项地方公益事件的议决与执行事项；县议事会参事会作为上级自治，被纳入“官治与自治合并”的制度轨道，自治权限受到限制。（两级自治的特点详见本章第二节）
奉天虽也为试办自治之地，但在操作上则谨慎得多。奉天于1906年冬间开办全省地方自治局，但盛京将军赵尔巽认为，奉省人民程度不一，无法与内地直省可比，所以宜“仿照各国创办各种要政必先设养成会及研究所之意”，先设调查员养成会，以法政专家为教员，饬各州县选送旗、汉绅士员生到局学习。[66]在地方自治全面铺开之前，奉天的自治主要停留在自治研究阶段。