一、城镇乡地方自治章程
光绪三十二年（1906年），出使考察政治大臣戴鸿慈等在奏请改革全国官制折中，注意到西方国家地方行政实行两级制或三级制，“乡为完全之自治，而市已略参官治之性质矣。其上为县，官治与自治参半。盖有县会以司立法，而行政则县之长官与县参事会共之，长官由君命，参事会由公举也”。他们认为，此等制度体现了上下相维之妙用，不难立时举行。因此建议取全国各县以区画之，以田野散处为乡，阛阓繁盛者为市，置乡会、市会、乡长、市长及市参事会，“以为纯粹自治之行政”；府州县则实行官治行政，同时又设府会、州会、县会，以司立法，各立一参事会以辅助长官之行政。[67]这一建议初步提出了两级自治的方案，即在乡、市实行完全自治制度，在府州县实行官治与自治参半的制度。
清廷预备立宪宣示后，国内立宪派也在集结。他们旗帜鲜明地呼吁立宪法、设国会、实行地方自治，并形成了一股强大的政治力量。在内外压力下，1908年8月，宪政编查馆与资政院在提出宪法大纲暨议院法选举法要领清单时，又拟定了一个九年筹备事宜清单。其中定光绪三十四年（1908年）颁布城镇乡地方自治章程，第二年筹办城镇乡地方自治，并颁布厅州县地方自治章程；至第五年城镇乡自治粗具规模，第六年一律成立；厅州县地方自治则在第七年一律成立。[68]城镇乡和厅州县两级自治的办理日期正式确定。
光绪三十四年七月（1908年8月），民政部拟定城镇乡地方自治章程，十二月二十七日（1909年1月18日）经宪政编查馆核议后颁布。它不仅确定了城镇乡地方自治的机构、职能和选举方法，而且确定了城镇乡地方自治的运行原则。
地方自治的原则，正如宪政编查馆在核议城镇乡地方自治章程的奏折中明确说道：“自治者，与官治相对待而言也。”“无官治，则无所谓自治。”基于此，城镇乡自治章程总纲第一条即标明：“地方自治，以专办地方公益事宜，辅佐官治为主。”
关于自治与官治的关系，该折强调：“自治者，乃与官治并行不悖之事，绝非离官治而孤行不顾之词。”“自治之事渊源于国权，国权所许，而自治之基乃立。由是而自治规约，不得抵牾国家之法律；由是而自治事宜，不得抗违官府之监督。”还进一步强调：“地方自治既所以辅官治之不及，则凡属官治之事，自不在自治范围之中……非国家之所许，即不容人民之滥涉，经理在民，董率在官。”区分官治与自治，强调以自治辅助官治，是当时实行城镇乡自治的基本原则。故此，城镇乡自治章程规定的自治范围是：
一、本城镇乡之学务：中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事。
二、本城镇乡之卫生：清洁道路、蠲除污秽、施医药局、医院医学堂、公园、戒烟会，其他关于本城镇乡卫生之事。
三、本城镇乡之道路工程：改正道路、修缮道路、建筑桥梁、疏通沟渠、建筑公用房屋、路灯，其他关于本城镇乡道路工程之事。
四、本城镇乡之农工商务：改良种植牧畜及渔业、工艺厂、工业学堂、劝工厂、改良工艺、整理商业、开设市场、防护青苗、筹办水利、整理田地，其他关于本城镇乡农工商务之事。
五、本城镇乡之善举：救贫事业、恤嫠、保节、育婴、施衣、放粥、义仓积谷、贫民工艺、救生会、救火会、救荒、义棺义冢、保存古迹，其他关于本城镇乡善举之事。
六、本城镇乡之公共营业：电车、电灯、自来水，其他关于本城镇乡公共营业之事。
七、因办理本条各款筹集款项等事。
八、其他因本地方习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。
还强调，所列事项，“有专属于国家行政者，不在自治范围之内”[69]。
城镇乡的自治职是城、镇的议事会、董事会，乡的议事会、乡董。城、镇的议事会以20名为定额，乡议事会按照人口之数确定，均由本城镇乡选民选举产生。议员任期两年，每年改选半数，议长、副议长以两年为任期。议员、议长、副议长均为名誉职，不支薪水，但因办公之需得给予公费补贴。议事会每季举行一次会议，议决事件包括：本城镇乡自治范围内应行兴革整理事宜；自治规约；自治经费出入预算及预算正额外预备费之支出；自治经费决算报告、自治经费筹集和处理方法；选举争议事件；自治职员过失之惩戒；关涉城镇乡全体赴官诉讼及其和解之事。
城镇董事会的总董和董事，乡的乡董、乡佐都由议事会选举产生，以两年为任期，每月举行职员会议一次。董事会应办事件为：议事会议员选举及其议事之准备，议事会议决各事之执行，以律例章程或地方官示谕委任办理各事之执行。如认为议事会议决事件逾越权限，或违背律例章程，或妨碍公益者，得声明缘由，交议事会复议。
自治经费包括本地方向归绅董管理的公款公产、公益捐，以及“按照自治规约所科之罚金”。而“自治捐”则由“附捐”和“特捐”组成，前者是官府征收捐税之附加，后者是另定名目征收。且公益捐的创办，由议事会拟具章程，呈请地方官核准。也就是说，城镇乡自治经费主要是自筹。
以上各条，体现了地方自治中立法和执行分离的原则，即以议事会为立法机关，董事会或乡董为执行机关。城镇乡自治团体在处理本地方公益事务方面，有相对完整的立法与执行机构、相对独立的经费来源，故而拥有较大的自治权限，体现了“以本乡之人办本乡之事”的精神。
但宪政编查馆还强调，自治“绝非离官治而孤行不顾之词”，城镇乡自治必须在地方官的监督下进行。该章程专设第六章“自治监督”，强调“城镇乡自治职，各以该管地方官监督之。该管地方官应按照本章程，查其有无违背之处而纠正之，并令其报告办事成绩，征其预算决算表册，随时亲往检查，将办理情形按期申报督抚，由督抚汇咨民政部”。此外，议事会议决事件，要先由议长、副议长呈报该管地方官查核后，方可交董事会或乡董执行。更重要的是，地方官有申请督抚解散城镇乡议事会和城镇董事会，以及撤销自治职员之权。如此安排，一方面使自治团体“各就地方，聚谋公益”，另一方面又“遇事受成于官”，达到“上辅政治，而下图辑和”的作用，这就体现了以自治“辅官治之不足”的精神。
在城镇乡议事会选举方面，除关于选民资格的规定外[70]，值得注意的是，议事会选举依据纳税额将选举人分为两级。择其年纳正税或公益捐多者若干名，计其所纳之额足当选人全数所纳总额之半者，为甲级；其余选举人为乙级。两级选举人分别各选举议员半数，其被选举人不必限定与选举人同级。这是借鉴日本町村选举制度，即“选举人中纳税额多者合起来达到町村税总额二分之一者为第一等级，余者为第二等级”，“两级各选出议员的一半”。采取这种制度的目的，是“使资产者免于小民以多数压制之患”[71]。宪政编查馆对此的解释是“选举人不分等级，尤易使刁生劣监挟平民冒滥充选”[72]。当时舆论称这种选举方式为“采取直接选举制度而参用等级主义”[73]。
二、府厅州县地方自治章程
一年以后，即宣统元年十一月（1909年12月），民政部又拟定府厅州县地方自治章程，经宪政编查馆核议上奏，于十二月二十七日（1910年2月6日）获上谕批准。在宪政编查馆复核民政部的章程时有如下说明：
上级自治区画，原奏清单仅有厅州县而不及府，自因府有监督各厅州县之权，无直接管理地方之责。惟查边省地方及东三省新设各府，往往即以知府直辖地面，名虽为府，实与厅州县无异，若不分别办理，似多挂漏之虞。[74]
由于全国大部分省份的府均无辖地，地方自治主要是“厅州县”，而东三省在建省的过程中，设置了一些拥有辖地的“府”，其自治的举办就包括了“府厅州县”[75]。
府厅州县地方自治与城镇乡地方自治“相辅而行”，但其自治地位与城镇乡有别，在官治与自治的关系问题上也有与城镇乡不同的特点。也就是说，城镇乡作为下级自治，强调的是“以自治辅官治之不足”，自治具有自我运行的系统，官治处于监督地位。而府厅州县自治是上级自治，“其地位介于官府与下级自治之间，兼有官治与自治之性质，故其编制必为官治与自治合并之制度”。宪政编查馆解释这样做的原因是：地方公益事务规模大小有别，其中关系多数利害者，皆非由上级自治办理不可；国家委任事务有需费较巨而下级自治不能担负，必要由上级自治承担；下级自治除要由官府监督外，还需要上级自治监督。
“官治与自治合并”是府厅州县自治的基本特征，故而其章程与城镇乡地方自治有很大的不同，主要有如下几个方面。
第一，府厅州县自治的权限有限。府厅州县的自治事宜包括两个方面：一是关于府厅州县全体的，或者为城镇乡所不能担任的地方公益事务。但同时又对其加以限制，即议事会对于地方公益事宜只得条陈所见，然后“呈候官府核办”。二是“国家行政或地方行政事务以法律或命令委任自治职办理者”[76]。这体现了行政力量向自治体的渗透和官治与自治的结合。
在议事会的职任权限方面，主要限于自治经费，即议决自治经费的岁出入预算、决算事件，筹集与处理方法。还有就是“城镇乡议事会应议决而不能议决之事件”“其余依据法令属于议事会权限内之事件”。即议事会只能就关系府厅州县全体利害的事件进行议决，这些议决议案要经过州县长官的审查，长官如认为有逾越权限或违背法令者，可说明原委令其复议或即行撤销。此外，府厅州县长官亦可提交议案于议事会或参事会。
城镇乡自治章程规定议事会有议决自治规约之权，而在府厅州县自治章程中却取消了。相反却规定：“凡规则均须经府厅州县长官申请督抚核准，或咨民政部等衙门核准，然后施行。”
第二，府厅州县自治不设董事会，而是设置参事会，“以该府厅州县长官为会长”。值得注意的是，章程对于参事会职能的规定，即参事会不是议事会议决事件的执行机关，而是“常设之议决机关”[77]。其议决的具体事项包括：议决议事会议决事件之执行方法及其次第；议决议事会委托本会代议事件；议决府厅州县长官交本会代议事会议决之事件；审查府厅州县长官提交议事会之议案；议决本府厅州县全体诉讼及其和解事件；公断和解城镇乡自治之权限争议事件。[78]也就是说，参事会没有执行权，与议事会不是平行的机构，而是在地方官交办的情况下，有权代议事会议决事件和审查地方长官提交议事会之议案。这样，府厅州县自治就有了议事会、参事会两个议决机关。
山东地方自治筹办处解释府厅州县设置两个议决机关的理由有三：一是府厅州县议事会每年开会一次，不能频行召集，而应行议决事件及其他争议事件及条陈事件时常发生，所以要在议事会之外设参事会以补其不及。二是凡议事会议决只能备其大纲，若详细节目及一切执行方法则力有不迨。补以适当之议决机关以求详慎，并可受议事会委托议决。三是议事会议决事件中以财政为要，但因不能时常开会，故于检查自治经费收支账目可设参事会代行其职权。[79]议事会每年开会一次，而参事会则每月开会一次，可见参事会是常设议决机关，实际凌驾于议事会之上。
第三，府厅州县自治的执行机关是府厅州县长官。宪政编查馆在复核民政部的奏折中说“其执行机关则寄诸府厅州县长官，而不属于参事会”。章程第四条也明文规定“府厅州县议事会及参事会掌议决自治事宜”，“府厅州县长官掌执行自治事宜”。章程有“府厅州县自治行政”一章，规定府厅州县长官所办事件为“执行府厅州县议事会或参事会议决之事件”“提交议案于府厅州县议事会或参事会”“掌管一切公牍文件”“其余依据法令属于府厅州县长官职权内之事件”。还另设自治委员若干人，“辅佐长官执行自治事宜”[80]。
正是通过这种办法，府厅州县长官兼有了行政和自治执行的双重职能，实现了“官治与自治合并之制度”。在这一官治与自治合并之模式中，府厅州县长官的职能大大超过议事会的自治职能。
第四，府厅州县自治实际受三重监督。一是“受成于民政部”。即民政部制定和解释有关地方自治的各项法律法规，并监督各地自治职的施行。府厅州县自治事务中关系各部所管事务者，则受各部领导。二是本省督抚。即督抚得令府厅州县呈报办事情形，随时调阅公牍文件，检查收支账目。如认为预算不适当，可减削之。遇有不得已情节，可咨请民政部解散议事会。三是府厅州县长官。其对议事会或参事会之选举、决议、收支有监督权，可令其撤销或复议，并可令议事会停止会议。[81]
第五，“府厅州县所属城镇乡选民有选举城镇乡自治职员之权者”，亦具有府厅州县选举人和被选举人资格，只是对有关限制的表述略有变化。[82]唯选举方法采用“直接选举制度”[83]。即以本府厅州县所属城镇乡之区域为选举区，将议员额数按人口多寡分配到所属各选区。由城镇总董、乡董编造选举人名册，宣示公众。选举人用无名单记法投票，以得票较多数者为当选。
第六，在自治经费方面，除公产公款外，府厅州县自治经费主要来自三个方面：一是按地方税章程办理“地方税”；二是在依据法令办理之事与个人利益有关时，可向该关系人征收“公费”，可向使用公共营造物和公产的人征收“使用费”；三是可因永远利益、救济灾变、偿还负债等事募集公债，为“筹备预算内之支出”可募集短期公债[84]。可见，府厅州县自治经费主要来自国家授权事项，其中“地方税”则是国家将部分赋课征收权赋予自治团体。
从总体上看，清末的地方自治体现了“官治”与“自治”结合的特点，但是二级自治的侧重点不同：城镇乡自治更多地体现“以自治辅官治之不足”和“以本乡之人办本乡之事”的特点；而府厅州县自治则是“官治与自治合并”，官治不仅参与和督率自治立法，还是自治的执行者和监督者，体现以官治凌驾于自治之上并统率自治的特点。在这个层次上，议事会与参事会的职能是有限的。
三、两级自治方案与日本地方自治的比较
清廷颁布的自治章程借鉴了日本地方自治制度。当时梁启超就说：“光绪三十四年十二月所颁之城镇乡自治章程，大率取日本之市制及町村制综合而移译之。”但他也指出中国与日本不同之处：日本市、町所办之事分为两种，一曰本团体固有之事务；二曰国家所委办之事务，如代收国税、执行征兵令、执行国会及咨议局乃至厅州县议事会之选举、执行各种民事商事之注册，乃至以乡董而兼为刑事上之起诉人等，故“日本但称为市制町村制而不名为市町村自治制”[85]。当今学者黄东兰也指出：“日本的町村是明治政府通过大规模的町村合并人为编制的行政村，在内务省—府县—郡—町村这一自上而下的垂直的行政体制中居于末端的位置。一方面，作为地方自治团体，町村得以管理和支配町村财产等属于町村内部的事务；另一方面，作为国家的末端行政机构，町村必须承担征税、征兵、教育、户籍、警察、土木工程、保健卫生等由国家委托的大量行政事务。而后者的量远远大于前者。通过对町村的控制和赋予町村大量行政事务，明治国家得以将自身的控制浸透到社会的每一个角落。”[86]
清末，城镇乡自治团体所办事务都是属于本地公益范围的自治事务，法律上并没有明确规定国家委托行政事务，宪政编查馆强调的是“凡属官治之事，自不在自治范围之中”[87]。原因就在于，中国历史上传统的乡官之治和乡绅之治对清政府地方自治制度的设计有着不可忽略的深远影响。宪政编查馆核议城镇乡地方自治章程折就申明：
臣等查地方自治之名，虽近沿于泰西，而其实则早已根荄于中古。周礼比闾、族党、州乡之制，即名为有地治者，实为地方自治之权舆。下逮两汉三老啬夫，历代保甲乡约，相沿未绝。即今京外各处水会、善堂、积谷、保甲诸事，以及新设之教育会、商会等，皆无非使人民各就地方，聚谋公益，遇事受成于官，以上辅政治，而下图辑和。
正是从中国古代乡绅之治出发，自治被视为“助官治之不足”。所以城镇乡自治章程在确定自治团体的学务、卫生、农工商务、善举、公共营生、筹款等项职能以后，还有一句：“其他因本地习惯，向归绅董办理，素无弊端之各事。”[88]城镇乡的征税、警察治安等行政事务仍由官府行政负责，自治团体的职责重在“地方公益”。对有些涉及行政的事务，则明确划分自治与官治的界限。
如学务，城镇乡地方自治章程把学务作为自治事务之一，宣统二年十二月资政院、学部会奏的《地方学务章程》确定了自治学务的范围，而学部奏定的《改订劝学所章程》又明确将学务分为自治学务与官办学务两个部分。官办学务由劝学所负责，主要包括“官立学堂及其他教育事业之设置及稽核”、官办学务经费之核算及有关事项。而自治学务，则是由府厅州县自治职（即议事会、参事会）负责举办府州县中学堂、高等小学堂、初等小学堂、中等初等实业学堂在内的“公用学堂”。城镇乡结成乡学连合体或分学区举办包括初等小学堂、简易识字学堂、蒙养院等在内的“公用学堂”。自治学务设立及维持之经费，“以在本区内之义务人负担之”。此外，还设置学务专员，由议事会公推，地方官委任。[89]这就是将府厅州县和城镇乡的学务分成了官办与自治办两个部分，由自治体自筹经费举办各类“公用学堂”。
清末实行禁烟，城镇乡议事会对于禁烟禁赌等事有议决禁止方法之权，董事会或乡董有执行之权，同时，严格规定“惩办之权则专属于官治”[90]。
这种划分，看起来将官治与自治区分得很清楚，但是在中国城镇乡的地方自治中，由于官府有解散议事会、董事会之权，所以议董会没有完全的法人地位，一旦实行起来，官治和自治之间“易起权限之争议，或致职务之放弃”[91]。梁启超的预见在后来的自治实践中得到证明。
再看府厅州县自治章程。我们注意到，早在光绪三十二年（1906年），厘定官制大臣曾提出一个直省官制改革的方案征求各省督抚意见。该方案把府厅州县作为完全自治单位，设置议事会“公议本府州县应办之事”，设董事会“办理议事会所议决之事”，二者都处于地方官的监督之下。[92]而宣统元年正式颁布的府厅州县地方自治章程却将董事会改成参事会，其职能也发生了变化。为什么会如此？其中不可忽略的因素是，正式颁布的章程更注意借鉴了日本的府县自治制度。
日本的府县自治制度经多次修改，最后于1890年5月以第35号法律通过，定府县为地方行政单位，设府县会，以市长或郡长为会长，议决事项为：定府县的岁入出预算；认定决算报告；定府县税的赋课征收方法；府县有不动产的买卖交换转让接受及质入书入；除岁入出预算规定者外，新的义务的负担及权利的放弃之事；定府县有财产的管理及建筑物的维持方法，及议决其他依法律命令属于府县会权限之事项。府县参事会是副议决机关，议决“属府县会的权限但受其委托”的事项，以府县知事为议长。在监督方面，规定“府县的行政由内务大臣监督”，府县知事由官选而非民选。[93]
日本的府县自治实际上是官治色彩很浓的自治，它是明治维新后，中央政府为了强化中央集权、强化对地方官僚控制的一种手段。其特点是“自治体被纳入到官僚统治机构的一环，置于其补充的地位”[94]。对于清政府来说，州县是其行政的最低一级，承担赋税、司法、治安等国家重要政务，这是不能随便交给自治团体去完成的。只有借鉴日本制度，才可以在引入自治的同时，又能够收加强控制之效果。
以清政府的府厅州县自治章程与日本比较，在议事会、参事会的职权上有相似之处，设置两个议决机关，自治执行权在行政长官。但是，正如许多学者指出的，日本的县制与中国有很大的不同，日本的县相当于中国的省，直接受中央的命令指挥，而中国的州县则是行政机构的最低端。按照清政府的制度安排，其下是“以本乡之人办本乡之事”的城镇乡自治。府厅州县自治职在地方公益事务方面仅有条陈所见权，虽然规定还要承担国家委任的行政事务，但这种“委任”事务（如上文所指“自治学务”之类）是极为有限的，国家行政事务仍然主要由州县官承担。所以，清末的府厅州县自治权限实际有限。对于这一点，当时就有人指出：
府厅州县虽为上级之地方自治团体，其本身又为国家之行政机关，其与官治行政关系密切，故自治权之范围，视城镇乡为狭小，而国家之监督，亦较严密。举其最异之点，城镇乡之自治团体除不违反国家之法律命令外，得自由议定发布规约，以约束团体内之居民。至府厅州县自治团体，则无自由议决发布规约之权。诚以上级团体之事务关涉国家行政者居多，若亦予以广大之自治权，则恐有妨国家统一之虞也。[95]
所以，尽管清政府借鉴了日本的自治模式，但是在制度安排上，又有很大的变通。在日本，形成的是内务省—府县—郡—町村这一自上而下的垂直的行政体制，通过将府县、町村自治纳入官治体系之中，强化了中央集权。而清政府则采用二级自治模式，城镇乡自治在处理本地事务方面的权力比日本町村更大，虽然在府厅州县层面将官治与自治合并，但由于府厅州县既属于行政体制的末端，又是下级自治的上级，故而处于官治与下级自治的交锋之地，二者冲突由此而起。