一、城镇乡地方自治的筹办
地方自治分成上级自治和下级自治两级，究竟先办理哪一级，清政府对此的安排是有变化的。光绪三十二年（1906年）厘定官制大臣就官制改革征求督抚意见时，提出“每府州县各设议事会，由人民选举议会，公议本府州县应办之事。并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官，办理议事会议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会、各董事会及城镇乡长等自治机关，以上均受地方监督”[96]。光绪三十三年九月十三日（1907年10月19日）一道令各省速设谘议局的上谕中，又令各省督抚一并预为筹画各府州县议事会。[97]显然，朝廷的最初意图似乎是先办理府州县自治，后办理城镇乡自治。
但1908年却先公布了城镇乡地方自治章程，民政部提出“城镇乡为自治之初级”，有先办城镇乡自治的打算。上谕云：“地方自治为立宪之根本，城镇乡又为自治之初基，诚非首先开办不可。著民政部及各省督抚，督饬所属地方官，选择正绅，按照此次所定章程，将城镇乡地方自治各事宜，迅即筹办，实力奉行，不准稍有延误。”[98]认可了先办城镇乡自治。在民政部公布的九年筹备宪政清单中，也是先启动城镇乡地方自治的筹办，后进行府厅州县自治的筹办。
清廷之所以决定先办城镇乡地方自治，除了城镇乡是最基层以外，还有一个很重要的原因，即府厅州县自治是官治与自治的结合点，但官治涉及官制改革，由于外官制改革方案争议很大，一再拖延，府厅州县的官制系统难以定夺，在一定程度上牵制了府厅州县自治的实行。与此同时，由于各项新政措施的推进，州县在兴学堂、办农工商、办警察等事务上的压力增大，从最基层社会来说，自治也有助于补充官治之不足，这是清政府最终决意先从城镇乡入手推进自治的原因。
在筹办城镇乡自治的具体安排上，民政部的预备清单是分城镇与乡为两层，城镇则区别繁盛与中等，乡则区别近城与偏僻，宣统三年以前专办城镇，三年以后至五年推及于各乡。[99]即依据繁盛与中等，近城与偏僻，先城镇、后乡的次序依次展开。但各地在举办中遇到许多实际情况，主要是户口调查和区域划分均同时进行，各州县赶办不及，所以各省采取了许多变通办法。如安徽省要求将城镇乡划分为三期，由城而镇而乡，分年以次递补，先筹办城厢自治，从宣统元年六月至宣统二年六月，时间为一年；第二期筹办镇自治；第三期筹办各乡自治，时间均为一年。[100]
江苏省巡抚瑞澂也诉苦道：“苏属各厅州县镇乡多相联接，户口尚称殷繁，镇之与乡竟致多难区别，若以繁盛中等偏僻作为三期，强分筹备之后先，恐滋氓黎之观望。”所以苏属地区亦采取变通之法，先举办各属城厢自治，后举办各镇自治，最后举办各乡自治，均以一年为期，准备于宣统五年一律成立。[101]
实际上，在举办自治的过程中，由于朝廷和民政部不断催促和指令提前赶办，各省既无法按照部章分期办理，也没有办法完全依照城、镇、乡的顺序依次举行，而是采取了同时并举、急功近利的办法，先从举办条件好的部分繁盛城、镇开始，紧接着赶办部分条件好的中等城镇乡，从而使最后成立的城镇乡自治团体主要集中在各州县的繁盛之地。
在朝廷的一再催促下，各地地方自治的筹办工作加紧进行。
设立自治筹办机构，培养自治人才。由于清末的自治是宪政的一部分，采取了自上而下推进的办法，因此，各省首先建立了筹办自治的机构，并开始自治人才的培养。光绪三十三年（1907年）至三十四年（1908年），各省先后设立全省自治局，地方自治章程颁布后，多数省依照宪政编查馆的要求，或将自治局改为自治筹办处，或将自治筹办处附设在咨议局筹办处之内。一些省咨议局成立后，又将咨议局筹办处改为自治筹办处。这些自治筹办机构“参用官绅”，以司道为总办、会办，以士绅为参议，“官绅合议”[102]，成为各省筹办地方自治的领导机关。在省自治筹办处之下，各地州县也先后成立自治筹办机构，或名筹备自治公所，或名自治预备会，遴选士绅负责筹办各属自治。
宣统元年（1909年），各省自治研究所先期成立，以“讲习自治章程，造就自治职员”为宗旨，由各府厅州县遴派本地士绅二人入所听讲，毕业后分赴各属，充当各州县自治研究所讲员。[103]故而该年下半年，各地州县自治研究所也先后成立。[104]如四川南部县的自治研究所，所长由地方官兼任，总理全所一切事宜。另设教务长一员，由地方官选委绅士充任。职责为掌管教务，监察讲习学科课程，稽查各员勤惰品行。另外还设庶务长管理器物收支。讲员由地方官在自治毕业、通晓法政之人中选拔。额定学员123人，由各场保甲会同本地粮绅按照选民资格选择保送，由地方官验看考试后甄别收录；学习宪法纲要、法学通论，以及咨议局、地方自治、调查户口章程等，每天六小时，学期八个月。本来按照部章，自治研究所经费由地方公款筹办，无款可筹者可酌收学费。南部县令屡次准备禀请随粮加收，“又恐民力不逮”，遂向学员反复开导，定学员每人每月交钱一千文以为经费。并许诺，如学员不能全力承担，准由该场保甲在公益款内酌予资助。[105]州县自治研究所学员以本地士绅为主，毕业后则担任调查员进行户口和选民调查，成立自治筹办处。
自治研究所的目的是培养筹办自治人员，但时间紧迫，很多地方为应付上级，匆忙设置，离部章要求相去甚远。有报纸刊载：
鄂属孝感县自治研究所共取学员二百四十人，其中程度不齐流品猥杂。有向以算命谋生者，有向以卜筮为业者，有向来贸易者，有素称讼棍者，有冒名者，有顶替者，有聋者，有跛者，种种人才无所不备。近又添有未经录取之学生三十余人，或缴钱六七十串，或四五十串，或二三十串不等，缴钱后直接听讲。近日因调查户口共分十区，而自治学员人数过多，无从安插，分为每人一区。该学员等自命为五品乡官，各乘四轿随带亲兵两名，所着之号衣均有自治调查亲兵六大红字。真奇矣哉！[106]
这是一个典型案例，但在“加快举办”自治而上级又不断催报成绩的情况下，材料所反映的混乱情况又具有一定的普遍性。
划分自治区域。按照《城镇乡地方自治章程》的规定，“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇，人口不满五万者为乡”。至于如何划分，章程提出了一个基本原则：“城镇乡之区域，各以本地方固有之境界为准。”[107]但各地情况不一，特别是如何“以本地方固有之境界”划分区域，是一个复杂的问题。
比如有很多地方原来的境界并不明确，或者需要合数乡为一乡，或者须分一乡为数乡，或者以此乡分属彼乡，在这种情况下，则“以习惯民情、两臻便利”为重要。[108]其中尤其是乡的划分，“分析太多，恐有失于涣散之处，强为联合，则又易启冲突之患，每由各处自治员绅斟酌析并”[109]。如山东单县原有5乡72保，如划分5乡则太大，划分72保则太碎，则采取合并之法，分作10乡，另将县西北隅插入他县之17庄另作为1乡，共11乡。每乡各设一自治公所。各乡命名办法“或以著名山川或以古县故址，或即自治公所所在之庄名”[110]。再如山东文登县管山都里，拟分为二乡，但调查员发现，这一地方从前地方公益事件均系合办，如分为两乡，则自治均需分别设立，用费必繁，所以“循地方上之人情习惯”，将该地固有之区域合并为一乡。[111]
有的地方出于历史原因，存在一个乡镇隶属不同州县管辖的情况，在划分区域时就存在合并还是分划的矛盾。如江苏周庄镇分隶元和、吴江、青浦三县，隶元者35乡，隶江者35乡，隶青者17乡。自创议筹备自治，除青浦区域明晰，素主分办外，元和士绅主合，吴江士绅主分，各执一词。苏属自治筹办处认为元和、吴江上级自治为分设，则下级自治也应分设。在划界时，筹办处据元和县会勘区域界限，将部分吴江县管辖之地改归元和县辖，于是江震自治公所所长立即呈文抚宪，请免予变更。[112]双方故而争执许久。
然而划分区域不仅是举办选举、设立自治机构的基础和依据，也涉及未来自治团体的权限范围，于是有的地方出现地方士绅彼此互争区域现象。如江苏武阳城镇乡筹备自治公所和城绅主张将“城外厢坊并入城之区域”，但乡绅认为“城外厢坊为各乡之第一区，应并入乡之区域”。与城毗连的厢坊究竟属于城还是属于乡，双方僵持不下。[113]江苏苏属自治筹备处派员协商，同意前者的主张。但乡绅或消极不为，或动用乡间“民意”，阻止区域调查，并阻止呈送选民原簿和正册。武阳筹备自治公所为化解矛盾，企图“圆通办理”，又引起了城绅的不满。城绅“联名具控上宪”，以致武阳筹备自治公所决定全体辞职。省自治筹办处再次派人调停，但多次协商不成。最后官府不得已介入调查，区域争议才得以解决。[114]这一争执前后时间长达9个月，拖延了选民登记和选举。
其实区域划分背后也显现出利害与利益的博弈。湖北武穴镇毗邻长江，是一繁盛之地，划分镇区时合并了若干周边乡村，但不仅镇商不愿意，就是乡绅也不愿意。镇商认为“农商攸分，势难合并”，“乡中选民过多，喧宾夺主”；乡绅则害怕如合并到镇，则“必设审判厅，担负较重”，故而要求别设为乡。有镇商书禀省自治筹办处表达不愿合并之意，筹办处则认为“武穴附近各村彼此唇齿相依，由来已久，镇中公产关系于乡间者复多”，若分立镇乡则会易产生龃龉，没有批准。[115]
尽管若干地方为区域划分之事产生了一些矛盾，但从整体上看，州县之下城镇乡自治区域的划分工作还是较快地推行了下去，从而为进一步的选举打下了基础。[116]
调查选民与开展选举。城镇乡地方自治选民的调查和选举工作在1909—1910年逐步展开。为筹备选举事宜，各省以自治研究所毕业学员为宣讲员分赴各地宣讲自治及选举办法，“俾共知选举为公民之特权，被选为与闻政事之始基”[117]。各州县自治筹办所或事务所负责筹办各项选举事宜，省自治筹办处督办。
在江苏盛泽镇，筹备自治公所将调查户口、选民同时进行。公所“妥议调查入手办法，仍照从前清丈清乡习惯界限，将区内一百八十三圩分划十四段，由所派员与各该段图董挨户查口，随时和平引导，务求详慎，幸无疑阻。至本年（宣统二年）六月，全区户口、选民一律查竣，复经职等审复无异。计十四段，除内有十七圩查无户口外，共正附户一万三千六百八十五户，男、女口五万七千一百五十五人”。在此基础上，统计合格选民“甲、乙两级共九百三十七名，正税公益捐总额共洋二万零八百十六元零”，并确定了宣示选举人名册时间和乙级、甲级选举投票时期。[118]
由于乡民对选举的不理解，因此有的地方此项调查登记工作进展并不顺利。据湖南长、善两县复选调查员谈及四乡调查选举资格的困难时说：“因地方风气未开，不识选举为何事，居民仍狃于积习，有产业者往往匿不肯报，或以多报少，或以有报无。推原其故，由于昔时之地方官对于居民之有财者往往借故勒捐，以致民间畏官，知有产业，不肯据实报告。又乡人习惯有财产者惟求闭门自守，决不欲干预外事，故调查员复查时彼即再三呈明，不愿自居于被选之列。”[119]
选举中还碰到一些具体问题，尤为值得注意是选民资格中“年纳正税或本地方公益捐二元以上者”之规定。“正税”是指“解部库、司库支销之各项租税而言”。其他如牙帖税、烟酒税、土膏捐、屠捐、人力车捐及百货厘金均属间接税，而这些，不仅数额超过正税，而且与地方工商业者关系密切。江西九江商会就为此致电民政部，要求将厘金关税作为正税。民政部同意他们的要求，回电称“厘金亦属库款，应作正税论”[120]。不过以厘金等作为正税并不被士绅所接受。湖南咨议局成立后，就此质疑，认为如将这些间接税作为正税，则是以工商税额为多寡定选举之资格，“选举时往往资本甚微，又无不动产者，辄高占甲级，而缙绅先生及家道殷实者，反抑居乙级，殊为失平”[121]。
同样的问题在江苏也存在。江苏省自治筹办处关于选民条件的解释中，以漕牙典税房捐及酱缸捐等为正税，以厘金关税为营业间接税。而在民政部复湘抚、赣抚的电报中，认为厘金“亦属库款，应作正税论”。由此一来，部与省的解释各不相同，就是自治公所和部分士绅也各持己见。在江苏盛泽，有绸商欲以厘金作为甲级选民资格，商会致电民政部要求运动筹办自治公所更改选期，部分已定为乙级选民的人则禀筹办处要求遵宪谕照章办理，“另举公正士绅办理投票”。最后由巡抚电询民政部，得到答复“应酌量地方情形办理”。苏属地方自治筹备处依据苏属情况，定厘金“仍当为间接税”，此一争执才尘埃落定。[122]
但就是这一规定，在有些边远地区竟然无法做到，不得不寻求变通。如四川总督致民政部电称：四川有的边远城镇，合二元税捐资格之选民只有七八名，有的甚至无一人，而年纳正税不及二元者，每处尚有百数十名，遂要求仿照日本市町村制地租之解释，酌量从宽，即凡纳正税者，即取得选民资格。而四川接近少数民族之边远厅州县，居民纳税捐者甚少，满二元者尤少。所以要求暂将该地纳有税捐，具备其他资格者均作选民，先办厅州县上级自治，缓办乡下级自治。民政部复电不得不同意四川偏僻城镇居民和邻近夷地选民，可“酌量变通”处理。[123]
尽管各地对“年纳正税”包含内容的把握不同，但还是将选民依纳税多少分类并进行了选举。如山东蓬莱县，天祥当号张维祺等20人税捐总额1672.9元，“足当税额总数之半”，应为甲级，余均为乙级。馆陶县城区税捐总额共482元，“有高为至等十八人共纳贰佰四十六元作为甲级，另外六十人作为乙级。该县议员额二十名，甲、乙各选十名”[124]。再如江西首县南昌共计居民138656人，选民总数2437人，完纳税捐总数38781.5元。其中甲级选民257人，余归乙级。选举名额37名，内以19名归甲级。[125]根据这个数额统计，选民占总居民人数的比例是1.76%，其中甲级选民的当选比例是13.5∶1，即13个半人中可有一人当选；乙级选民的当选比例是121∶1，即每121个人中才有一人当选，相比悬殊。由此可见，真正具有选举权的人很少，而在有选举权的人中，纳税高者与纳税低者享有的权利是不平等的。
四川南部县新政、富驿两镇于宣统二年九月（1910年10月）举行了镇议事会的选举，整个选举过程均依程序进行：
九月二十九两镇同日举行议事会选举，乙级先一日，甲级后一日。由县派员分往各该镇管理投票开票事宜，以得票较多数者以次递推。票数同者以年长之人列前，年同者抽签定之。新政镇人口仅及六万，选出议员二十二名。富驿镇人口仅及五万，选出议员二十名，均甲乙各半。当即榜示，并知会各当选人均经依限答复应选，由县给予执照。十月初六两镇各召集议员，用无记名单记法互选，票额以全数投票议员过半数为当选。新政镇第一次选出议长程光伊，第二次选出副议长张炳先。富驿镇第一次选出议长李识韩，第二次选出副议长何谭易，当即分给执照。
八天后，两镇议事会由议长召集会议，选出董事会正董、陪董，以及董事、名誉董事报知县核准并加考语，报总督查核遴选，加札任用。[126]
关于城镇乡董事会和乡董的选举，甘肃的选举方法是分为三次：第一次选举总董，用无记名单记法；第二次选举董事；第三次选举名誉董事。乡选举分为两次，第一次选举乡董，第二次选举乡佐，以上“均用无名连记法”。“每次投票完后，即时开票”，将当选名册呈送地方官。在任用方面，总董由地方官申请转咨自治筹办处转详总督遴定加札任用；董事名誉董事、乡董由地方官核准选择任用，并请总督转咨民政部存案。[127]
这是中国社会中第一次基层自治的选举，尽管有资格参加选举的只是少部分人，但无论在形式和内容上都具有了与以往不同的新特点。当然，由于准备匆忙，各地出现的问题也不少。有的地方选举操作不规范，竟出现议员票数多于选民人数者。如山东齐东县城区甲级选民50名，选举甲级议员10名，但计票时发现竟得选票110张之多。[128]有选举权者本不多，放弃选举者也不少。如江苏武阳城厢的自治选举，乙级选举日“到所投票者仅313人，放弃选举权者900余人”，其中原因之一是“学界中人因暑假伊迩学期考试颇忙，故尤多放弃”。“二十日，举行甲级选举投票，到者三十二人，放弃选举权者二十人”[129]。苏州府长洲、元和、吴县同城，共设一城议事会，有甲级选民80名，但投票时仅到38人。[130]此外还有种种舞弊现象，如《申报》载江西南昌、新建两县城自治议事会有议员，“皆系金钱运动而来，以故流品太杂，招摇营私之辈，实繁有徒。总董、董事、正副议长等稍知自爱者，早已引退，盘踞者，仅一二无意识之徒，附和其间”。县令梁继泰监督详大吏要求解散，改选开议。[131]此外，还有的地方选举因怀疑作弊而发生冲突。如宣统三年闰二月十五为江宁初选开票之期，管理员等均于七时齐集贡院衡监堂，初选监督赵大令亦于辰时亲临。不意劝学所总董章广祺于未开票前私行开柜，彼时即有顾君王君等向初选监督诘问。赵大令婉劝至再，允其作为无效。后因章某独得多数，故仍列名。顾某等执意不认，并以得票多数者一半为劝学所人员，向监督提出疑义，并集议准备联名控告。[132]
二、厅州县地方自治的推进
本来按照筹备清单，宣统二年（1910年）的工作任务是续办城镇乡地方自治，同时筹办府厅州县自治。该年三月民政部又催促各地举办中等城镇议事会、董事会，并要求先将省会地方首县筹设议事会参事会。[133]但到十一月（1910年12月）忽然又有了变化。在立宪派的压力之下，清廷不得不宣布将提前于宣统五年开设议院。上谕要宪政编查馆将所有筹备清单各项事宜原定年限分别缩短。宪政编查馆研究后提出：原单列第六年以后者，均酌改年限，一律提前，“其续办地方自治各条，循序渐进，计非旦夕所能观成，兹酌改为按年续办，以求实际而免阻碍”[134]。修正后的逐年筹备清单，续办地方自治一直持续到宣统四年，至宣统五年开设议院。修正清单不分城镇乡、府厅州县，不分繁盛、中等、偏僻，也不分是否需要先试办，一律续办。这样，各省压力陡然加大，不得不再次加快办理步伐。
然而由于城镇乡自治涉及面大，所面临的经费、人才困境也日益暴露。在这种局面下，一些省的督抚反过来主张先办上级自治。宣统二年，孙宝琦上折请变通地方自治，认为山东举办城镇乡自治有四难：划分区域难、选举职员难、筹备经费难、联结团体难。所以主张先办上级自治，并采用速成办法，将当时各厅州县已经设立的自治筹备公所改设自治会。其余人口满五万人以上的镇可先行举办，其余乡的缓办。[135]但宪政编查馆复议时认为与定章不符，没有同意。[136]
该年咨议局开会时，有的省从上下统系的角度，亦主张先办上级自治。湖北咨议局认为，“仅有地方最高之议决机关，各厅州县之声援不足以响应。故各厅州县地方自治不能成立，咨议局虚悬而无薄，终必流于有名而无实”，所以通过了一个“划一筹办厅州县自治缩短成立年限案”，要求厅州县自治不分繁盛、偏僻，一律于宣统三年九月前成立。湖广总督批复：“咨议局以厅州县自治实挈其纲，相度本省情形，议请提前赶办，期于明年一律完备，亦自言之成理。”[137]
与此同时，云贵总督、广西巡抚、河南巡抚、安徽巡抚也先后奏请将府厅州县自治提前赶办；吉林则声称上下两级自治“兼营并进”[138]。他们提出的理由，无非是城镇乡自治将面临更多的经费、人才困境，不如先成立上级自治，“则责成办理较易集事，且经费亦可从节”[139]。有的省还付诸行动，据宪政编查馆对第三年第二届（即1910年下半年）的统计，厅州县议事会参事会已成立者有直隶冀州、元氏等13个州县，江苏苏属川沙厅等10处，四川华阳、成都、江北厅、泸州、巴县等5处，还有山东、山西、河南、广东、福建、陕西省会首县。[140]
直隶是举办上级自治最有成效的省，据1911年上半年的统计，该省“各厅州县议参事会已成立者一百二十四处”[141]，居于各省之冠。之所以进展较快，推其缘故有二。
一是直隶是地方自治的试办地区，“开办较先”。天津县议事会成立后，就开始着手向全省推广。光绪三十三年（1907年），提学司札饬各州县选送士绅四人赴天津自治研究所研究自治，毕业时又在每州县学员中择优者一人赴日本学习考察自治制度。光绪三十四年（1908年）成立省地方自治筹办处，制定自治学社章程，通令各属举办，后改为自治研究所。宣统二年（1910年），各州县又以曾在天津自治研究所肄习的士绅为骨干成立自治预备会，作为筹备自治的机构，自治研究所附设之，毕业学员成为调查户口、举办选举事务的工作人员。上述工作不仅较其他省份更为充分，而且普及面较宽，为在较短的时间里成立厅州县自治提供了一定的基础。
二是与直隶总督的认识与态度有关。城镇乡地方自治章程颁布后，直隶总督杨士骧在筹办自治折中一方面要省自治局“研究办法，克期举行”，另一方面又说“大抵城镇乡自治较难于府厅州县，穷隅僻地，智识多未开通”，所以“尤不可操切图功”。[142]宣统二年八月（1910年9月）在任的总督陈夔龙在奏折中说：“直隶各城可称繁盛中等者本属无多，而人口满五万之镇尤为寥寥。”折中列举的全省繁盛之城只有2处，繁盛镇6处，中等城17处，均作为指定提前筹办之地。而此时厅州县中，已有自治预备会130处，自治研究所134处。所以他对举办上级自治更有信心：“有研究所以植其基，有预备会以筹其事，各属自治当不难渐期发达。”[143]督抚是各省地方自治的督办者和推行者，他们的态度直接影响各地的具体实施状况和进展。
在直隶，除冀州等13处议事会参事会是宣统二年成立的外，其余大部分都是宣统三年上半年成立的。需要具体说明的是，直隶厅州县自治多有变通之处。本来按照部颁章程，府厅州县自治的选举事宜要由城镇的总董和乡的乡董管理，而直隶由于城镇乡地方自治尚未完全成立，所以多“由地方官暂就自治预备会会员中遴员管理”[144]。由于提前办理，城镇乡区域尚未最后划定，各州县多仿照天津县自治选举办法，以巡警总局、分局所在地分区举办选举。[145]本来章程定府厅州县自治经费主要来自地方税，然而由于当时地方税章程尚未颁布，故宣统二年直隶布政使改订税契章程，定田房税契归自治预备会经理，以官契纸价提二成、典买牙用五分中以二分作为自治经费。[146]各州县议事会、参事会成立后，自治预备会取消，税契之事移归参事会办理。有的州县因经费不够，还征其他税作为补充，如青县，还筹取牲畜票钱，提取庙产等，以致“事端遂多，物议亦沸腾”[147]。
由于成立匆忙，也由于辛亥革命的爆发和清政府的灭亡，这些已成立的厅州县自治结局也不相同。部分议事会参事会一直存在至民国三年（1914年）袁世凯下令停止地方自治时止。其中有的运作较好，如涿县，民国元年，议事会对一切陋规逐项审查，“循名责实，公开厘定”，并设有监督财政专员，“一时宿弊廓除”[148]。有的则有留有恶名，如盐山县，议会“无补公益，官民胥厌苦之来，未几议长以涉讼罢除，名存实亡，益无所事”[149]。
山东上级自治办理也较迅速，据巡抚的奏报，该省1911年上半年已有济南府全属及其余府直隶州属下共70州县成立上级自治。如广饶县，县议事会参事会于宣统三年六月成立，有议员22人，但只开过一次会，民国元年夏“自动组织县议会改选”[150]。高密县于宣统二年成立地方自治研究所，划全县为11区，按区之大小，每区保送自治学员2～4人到所学习。8个月毕业，办理调查户口、选民及自治选举事项。宣统三年六月选举成立县议事会、参事会。[151]民国以后，山东不少州县于元年进行了议事会改选，直至1914年奉令取消。
江苏、四川也有若干厅州县成立上级议事会参事会，但主要是首县和繁盛之地。川沙厅的自治议员选举在宣统元年正月完成，但“因乡民仇视自治，顿起风潮，事遂中止”[152]，拖至八月才开会选举议长副议长及参事会参事员。“后适因武昌起义，致厅议事会未及开议。”[153]四川万源县宣统三年成立县议事会、参事会，“两会经费统在契税项下每价钱百串加抽钱十文，又于征粮项下每银一两加抽银一元”[154]。荣经县亦于宣统三年成立县议事会、参事会，不久“保路变起，议会遂停”[155]。
由于辛亥革命的爆发和清政府的灭亡，大多数已成立的厅州县自治并没有真正运作起来，唯江苏嘉定县志中有较详细记载，反映了州县自治的成立过程和短暂命运。
（宣统二年六月）设立自治筹备公所，由知县邵鼎委任邑人王述董为筹备所长，顾和澍、黄世祚副之。推定各乡参议员，订定进行日期，第一期筹备乡治，至宣统三年正月各乡自治会一律告竣。第二期筹备县自治。……按照各乡区人口多寡及道里远近酌量分配，划定选举区九，各区出议员二名至五名不等。六月间各区县议员一律选出。乃由议员互选参事员，以存仁堂为会所，至七月初一日在明伦堂举行县自治成立式。……九月初一日议事会开第一次常会，收到长官交议、议员建议、团体及人民陈请案一百余件，其中关于革除夫束议案为特多。惟开会未及半月，光复事起，提议各案中仅议决组织民团一案，余如革除夫束、归并自治区域、疏通河道各要案，均付审查，并未议决。[156]
三、两级自治的办理成绩
光绪三十四年（1908年），清廷宣布宪法大纲并制定九年筹备清单后，为考核内外宪政筹备情况，宪政编查馆设置了考核专科，遴派总办帮办，“专司考核京外各衙门应行筹备各事”，遵照钦颁九年定限清单，按期查核。要求内外臣工，每届六个月，将筹办成绩胪列奏闻，并咨报宪政编查馆查核，“自光绪三十四年八月起至十二月底止为第一届，以后每年六月底暨十二月底各为一届，限每年二月内及八月内各具奏咨报一次”。并说明“如有逾限不办，或阳奉阴违，或有名无实，即由馆指名据实奏参”[157]。依据各省督抚的奏报，我们可大致了解各省地方自治的办理成绩：
表5.1 1911年各省地方自治办理情况
续表
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表中宣统三年上半年奏报成绩依据的是宣统二年年底的统计，下半年奏报依据的是当年上半年的统计。湖南因“灾乱”奏请展缓；新疆称“边地人格不齐”，议事会董事会只能“酌量试办”[158]，二省进展相对较慢。虽然进度不一，但到1911年上半年，在城镇乡地方自治方面，城厢议事会董事会成立最多，繁盛镇议事、董事会大部分成立，乡自治部分办理较快的地方也已设立。府厅州县自治举办最优者为直隶，其次是山东，又次是四川、江苏等省。从整体来看，边疆和边远省份的进度要慢一些。
关于清末的地方自治，学界常有“名不副实”之讥讽。督抚所报告的这些数据究竟是否有参考价值？首先要了解这些数据是怎样得来的。清末九年筹备立宪清单公布后，宪政编查馆和各部都要求各地将举办情况按年分两次报告，方法就是填写各种表册。在筹备地方自治的工作中，凡划分区域、调查、登记选民、选举人名、议事会董事会名单等，都要由调查员登记造册报州县自治筹办处和地方官，州县自治筹办处将本地汇总册报省自治筹办处，再由省自治筹办处造册报该管督抚，最后由督抚按要求奏报。此外，在筹备地方自治的工作中，为把握进度和便于督催，有的省要求每两个月将筹办情形具报一次，如不能定限完成，则给予一定的处分。如云贵总督李经羲就因嵩明州等五城逾期未报，“分别酌记功过以示劝惩”[159]。还有的省为避免空谈和不求实际的情况发生，札委士绅为调查员分赴各属，以调查举办自治情况，认为无窒碍情形后方正式备案[160]。正是这种造册报告和调查制度，不仅使督抚能够及时把握筹备自治的进展情况，也反映督抚奏报中的各项数据大体是有依据的。这些数据反映了清末地方自治的举办和进展情况。
当然，数据并不完全准确。由于是层层上报，地方官为免于处分，常常夸大成绩，导致统计数据处于变动之中。[161]数据虽不准确，但当时报刊的大量报道和民国地方志的记载，都可印证清季举办地方自治是取得了相当的成效的。
地方自治的举行，确实给基层社会带来了一些新的气象。如江苏华娄城议事会于宣统二年五月（1910年6月）成立，报载成立时情况：“是日董事会到者四人，议事会连议长共到九人，监督戚太守、张大令均登台演说，议长谢某某报告一切。”开会秩序为：开会，签定座位，监督演说，主席报告，讨论则例，休息15分钟，入座，复讨论规则，给议员入场证券，给旁听证券，散会。[162]会场秩序井然。尤其是，议事会讨论允许旁听，江苏丹徒城厢议事会开会时，议长议员及旁听到会者60余人。[163]
许多地方城镇乡议事会成立后，都从议定规则开始，包括开会细则、旁听细则、办事规约等，认真履行职责。华娄城议事会成立后，短短一周内，列入讨论的议案就有请筹集自治经费、请修缮道路、请设调查户口处、请取缔营造房屋章程、请变通施医药局、请设戒烟会、请议垦荒、请议贫儿院、请禁日商福引券、请设立厕所、请筹定公园、请设华娄城乡自治研究所、请筹集公款公产于自治所、请自治规约规定人民请愿与诉愿条文、请组织松江旬报、请严禁售卖彩票、请严禁妖术以除民害、请设阅报社、请酌减荒地价牌俾种桑以兴蚕业、请黜华崇实借筹经费、请改造桥脚等。此外，还要议决商会移谍的商事诉讼案件。[164]从议案内容上看，除涉及宪政及自治经费外，主要都是兴办当地公益事业和改良社会风俗。从议案来源上看，有董事会交议事件，也有议员提议事件。而董事会交议事件中，有一些是选民上董事会请议事件。上述种种均体现了“以本地人办本地事”的自治精神。
这些地方自治团体的活跃，一个很重要的原因是绅权与自治权的结合。中国传统乡村社会原来就存在绅权，他们在地方公益事务上有很大的积极性和自主性，但多是在体制外运作。新政开始以后，绅士们在办学堂、警察、工商，以及筹办地方自治等各项事务中发挥了很大的作用，以至有舆论称此为“绅士得志之时代”[165]。城镇乡地方自治使绅士参与地方事务有了组织化、制度化的平台，极大地激发了他们的参与热情。另一方面，当这些地方的自治团体出现以后，地方官的行政职能发生了一些变化。正如当时报纸评论的：自举办自治以来，州县官“除奉行上宪公事、完收钱漕、讯理讼案外，一切地方政事，几有全卸责于自治公所之势，凡有事件发生，即交自治公所会议，遇有自治公所有所呈报，即日据自治绅董呈报实行”[166]。随着预备立宪的进展，许多新政措施都需要地方官去落实，他们深感事务繁杂，所以在城镇乡自治成立后，也有意将地方公益事务交由自治团体去完成，从而使自治团体的参与热情大增。