一、基层社会治理结构的变化
清代州县的行政特点是“以一人兼治众事”，地方事务“官为代谋”。但州县所辖数百里，许多地方公益事务则不得不由乡族社会自行解决。有的地方或有乡正、乡副管理地方事务，但人非公举，良莠难齐，因此鱼肉乡闾，为害于民者，所在多有。正如康有为揭露的：“自上言之，则督抚司道守令层级累重，自下言之，则乡州党族里闾无一官焉。有大官而无小官，有国官而无乡官，有国政而无民政，有代治而无自治。故政事粗疏芜荒，人才不进，地利不辟，而财用匮乏。”[167]
清末地方行政体制改革的重要目标是府厅州县和城镇乡实现地方自治，虽然由于清政府的灭亡，这一工作没有全部完成，但也从根本上改变了原有的治理模式，即将一部分原来州县行政长官无法包容的而与民生关系密切的地方事务交给自治团体去做，而自治团体无论议事会和董事会皆由选举产生。虽然清政府规定，各级自治团体要受地方官监督，但“以本乡之人办本乡之事”的原则和相关制度的制定，有助于扭转过去县以下“民治”太弱而由乡族社会自行处理地方事务的局限，将地方基层社会的管理纳入制度化的轨道，从而使基层社会治理的自治模式开始萌芽。
虽然清末主要完成的是城、镇、乡地方自治，但在一定程度上改变了基层社会的治理结构。
首先是州县以下出现了新的区域划分。清代县以下虽有保甲，有乡保、图里、村庄之称，也形成了一定的区域，但不具有行政意义。并且，很多地方乡、镇关系混乱，甚至形成“乡领都，都领图，图领镇、领邨”的格局。[168]而在城镇乡地方自治的过程中，确定“凡府厅州县治城厢地方为城，其余市镇、村庄、屯集等各地方，人口满五万以上者为镇；人口不满五万者为乡”。在此标准下，各州县都进行了一次大规模的自治区域划分，从而在州县之下出现了城、镇和乡的自治区域。如江苏青浦县，全县分为16自个治区，计有城自治区一，镇自治区一，其余为乡自治区，“乡保旧名虽未除，自治范围已经划定”[169]。四川华阳县，除城区外，划全县属境为6镇3乡。[170]通过这一划分，城从府厅州县治中独立出来，大的城下还划分若干区；镇也摆脱了原先隶属于图的局面，升格为独立单位并与乡并存。由于时间很短，清末时期我们还很难判断国家力量是否通过自治区域加强了对基层社会的控制，但城、镇、乡自治区域的出现，却使基层社会的治理发生了重大变革，即从州县官—胥吏—保甲的治理结构，转变为官治与自治共在，以基层自治补官治之不足的治理格局。尽管清末没有完成这一转型，但却是20世纪基层社会治理变革的开端。
其次是作为基层社会重要力量的士绅阶层的变化和自治绅董的出现。晚清绅士地位上升有两个重要节点：一是太平天国时期，清廷令各地举办团练，官督绅办，促使地方绅士借助军事力量大大抬高了自身的地位；二是清末新政时期，办学堂、兴工商，在在需要借助绅士的财力和人力。而真正使绅士的公共权力正规化、组织化的，则是地方自治的大规模施行。
地方自治的“以本乡之人办本乡之事”的原则，与中国传统社会中地方绅士承担公共事务的职能有一脉相承之处。出使俄国大臣胡惟德在奏请颁行地方自治折中说道：
中国幅员辽阔，户口殷繁，一省之中，州县数十，大或千里，小亦数百里，统治之权，仅委诸一二守令，为守令者又仅以钱谷、狱讼为职务，民间利病漠不相关，重以更调频仍，事权牵掣，虽有循吏，治绩难期。至于编户齐民，散而不群，各务私图，遑知公益，为之代表者，不过数绅士，又复贤愚参半。其出入官署因缘为奸者无论矣，即有一二缙绅，表率乡里，或由族望科名之殊众，非必才能学识之过人，以故府县之中，遇有应兴应革事宜，守令以一纸公文移知绅士，绅士以数人武断对付守令，转辗相蒙，而事终不举。[171]
州县官办理政务离不开绅士，绅士是民的代表，他们或受命于县令而办事，或协助官府办事，有时也会自行其是，即便有时会与官府发生冲突，但其在地方公共事务中的作用又是官府所不能不承认和依靠的。[172]正因如此，当袁世凯在天津县试办自治时，就以官绅组成自治局，非常明确地说，“各国自治章程俱有法理，研究比较，责在士绅”，选拔士绅设立自治研究所，并由自治局、绅士和商会公举人员组成自治期成会起草自治章程。[173]其余各省自治筹办处也主要由绅士组成，如甘肃自治公所筹办处“所长由地方士绅中公举乡望素孚者二人呈请监督复加选定”，“各科办事员由所长遴选本地士绅之通识法政或自治研究所卒业者”[174]。江苏苏属地方自治筹办处职员共54人，除拥有司道等官衔的13人外，9人为留日和法政毕业生，其余均是州县候补人员和举贡生员。[175]各省自治研究所的学员亦主要是绅士，如湖南省城自治研究所两次考录合格士绅217名，毕业后各赴本籍设所传习讲演。[176]广西将全省划作三区设自治研究所，“考选品学素优之士绅入所研究”，为加快推进自治，又饬各厅州县城治各设一地方自治筹办公所，遴派正绅主办，为一邑筹办总汇之区，经费就该属原有之地方公款拨用。公所召集阖属士绅，调查户口总数，为划分城镇乡区域之预备，还派干事设立城镇乡筹办事务所，以为地方自治之实行。[177]可以说，各城镇乡和府厅州县的自治筹办工作主要是由绅士们完成的。就自治机构而言，其中的主体也是绅士。据黄东兰对江苏川沙自治机构的统计，1910年川沙城、乡议事会和董事会的正副议长、总董、乡董、乡佐等自治职员中参加过科举考试者的比例分别是37.5%和45%。[178]就绅士自身而言，他们对于地方自治也表现出由衷的热情。吉林新城府自治会成立之时，“邀集绅等宣布自治宗旨，直陈应办利益，绅等与城乡绅学商各界人众咸乐赞成”[179]。正是这部分进入州县自治机构，进入城、镇、乡议事会、董事会的议员、董事、乡董以及自治职员共同形成“自治绅董”这一群体，成为基层社会治理中的主体力量。
从传统的“乡绅自治”转向以自治绅董为主体的地方自治，虽然看似主体未变，但基层社会治理的方式却发生了根本性的变化。一方面，在中国传统社会，绅士参与和领导地方公共事务，但并没有相应的制度安排和组织保障，一切以官府的容忍限度为条件；另一方面，乡民们认可绅士的领导地位，也是以“认同”为基础，彼此之间的关系主要以地缘、乡族、乡谊为纽带。而自治绅董则由选举产生，地方公益的举办都要通过一定的组织与程序来实现，自治经费通过自筹解决，官府则通过一定的监督来实现对自治的监控。也就是说，组织与制度是自治绅董实施治理的主要依据。
二、自治与官治
但是，从清末已成立的城镇乡地方自治的运行来看，远没有达到制度设计和时人希望的理想状态，而是两个方面的矛盾凸显出来：一是自治与官治的矛盾，二是自治与民众的矛盾。
本来，作为地方自治治理模式的理想状态，自治体与官府之间应该是协调与合作的双向互动关系。在清末城镇乡地方自治的实施过程中，自治团体和地方官之间的权限关系也在不断调整和规范。如四川江油县中壩镇议事会成立后通过的议案中既有府县提出者，亦有议事会自行提出者。议决后的议案有的直接禀龙安府。省地方自治筹办处认为这不符合章程，地方官“居于监督地位，惟于该会议决事件应慎加考核”，没有提发议案之权，议事会议决案件也不能“径禀知府”，“以免侵夺自治权限”[180]。不可否认，官府与自治团体之间在一定范围内也存在着互相协调的关系。如四川南部县城议事会于宣统二年十月成立，即提议在城内招商设立布市，得到自治监督知县伏衍羲的支持，随即谕董事会照办。但布市开张后，买卖并不兴旺，议事会讨论予以整顿，经董事会移交，知县马上发布告示，要求买卖布匹客商，均按照议事会议决的解决方案实行。[181]
然而由于清政府的指导思想是自治“绝非离官治而孤行不顾”，城镇乡地方自治必须在官治的监督下运行。但一旦地方官行使这项权力，极易与自治团体产生冲突。
自治经费的征收和使用，是官治监督自治的重要方面，一般由议事会依据城镇乡自治章程议决并呈请厅州县长官核准，核准的原则是“以于地方有无窒碍为断”，然后详报巡抚备案。[182]但在“与地方有无窒碍”问题上，地方官与自治团体常常会有不同的立场，故而也会产生矛盾与冲突。如浙江诸暨，城议事会因前议决筹款办法被县令逐条驳斥，不得已续议改抽排捐（对水中运送货物竹排每月抽公益捐一百文），县令核准。但因乡民误传每日捐钱百文，遂聚众迫使县令发免捐执照，县令一面允诺，一面饬防营出队保护。次日议事会全体议员全体辞职以示抗议。[183]
地方官的监督权还表现为对自治团体议决案件的监督。议事会开会时，“应请地方官亲临监督”[184]；凡重大议决案件由董事会呈报地方官后方能宣布实行，“无关重要者”，才能由自治公所自行宣布实行。[185]但由于传统中国历来是行政权独大，所以地方官常常插手自治事务。如江苏崇明城议事会秋季常会开幕时，发现已被春季议事会议决斥退的议员陆灿昕，却由于县令的“慰留”而未离职，招致众议员的不满。县令反而指责议事会“无理取闹”，众议员不服，地方官遂动用监督权力，将议事会立时解散。[186]在这类冲突中，或者是官府越权，或者是官府漠视自治体的决议，显示了官治对自治权的侵犯。
依据部颁章程，在城董事会总董的任命上，是由城议事会选举正、陪董各一名，呈由该管地方官申请督抚遴选任用，显示官治对自治的监督责任。但正、陪之序列先由议事会提出，实际表明了议事会的态度。但江苏巡抚在遴选武阳城董事会总董时，却“舍正而用陪”，显然罔顾议事会的选举结果和意愿。武阳城议事会议长孟森认为抚宪“未免信用有缺”，向议事会提出辞职。议事会认为应辞与否不能自决，只得“呈请监督核示”[187]。
章程赋予地方官解散议事会之权。宣统三年二月（1911年3月）民政部饬各省督抚的电报要求地方官加强对城镇乡地方自治的监督，称“倘有假公济私、逾越范围者，应即立援奏章办理”[188]。这实际是为地方官执行解散权确定了一个非常宽泛的标准。不久湖广总督就饬令各属地方官，措辞极为严厉地称“各属创办城镇乡自治，议长议员多不谙自治法规，有应行兴革之事而干涉国家行政者，有因与自治事宜微有关系又不免侵入司法范围者；再或一面呈请地方官，一面又直禀督抚核办，甚或议事会议决事务并不送交董事会，辄自为执行，混淆权限种种，不免殊非办理自治之意”，故通饬各州县官照章严行取缔“混淆权限之自治”[189]。江西南昌、新建两县为同城，共同成立城议事会，但不久两县县令以假公济私、逾越范围禀巡抚要求解散议事会，另行改选，获批准。各议员不服，集议预备书函诘问两县令所禀假公济私证据，一面申诉官长要求严行查办，“以保议员名誉”[190]。因资料的关系，现在无法考订该城议事会是否真有“假公济私”之事，但解散权的行使则充分折射出官府行政权力的强势。
清末城镇乡地方自治章程赋予了自治团体处理地方公益事务的自治权限，但官治监督权的施行，又使自治团体和官府之间出于各自不同利益而形成矛盾和对立。在这些冲突中，议事会士绅的行为常常被官府视为“逾制”。如川沙新十车梵乡，宣统二年十二月（1911年1月），该乡议事会呈报筹集自治经费议案，适值县令赵病故，新任县令沈刚刚接任。自治诸绅以只有5日的时间限制，即付董事执行，并出告示，宣布茶捐、肉捐从正月初一日起加收，不想引起乡民抗议风潮。抚宪批示认为议案“轻于核准”亟须复议；而自治诸绅则要求惩办肇祸之首。自治诸绅将矛头指向地方官，抢先一步将情况电禀省自治筹办处。筹办处回电唯该县令是问，而地方官则指责自治诸绅为“自乱种子”。松江知府批道：“自治统于官治之内，并非离官治而独立。厅州县为监督，畀以查核之权。乃各区自治议员有声名恶劣之徒，滥竽充数，不知撤退，凡有议案，不问其不可行，该公所一概赞成，率而议决，往往议决案多至数十件……”所以认为此乱象之起因，是自治诸绅“离官治而独立”[191]。
《法政杂志》评价松江知府的这篇批词道：“戚知府批词可以代表今日一般官府对于地方自治之观念。……今之办地方自治者，上不见谅于官府，下不见信于社会，其故安在？其亦与社会智识及生活之程度未尝考察，官府之心理未尝体验耶。”[192]将“自治辅佐官治”视为“自治统于官治之内”，是当时许多地方官的认识，也是他们做出种种干预自治行为的主要原因。
一般而言，自治团体与官府的抗争并不会逾越官府许可的范围，最极端的手段莫过于以辞职表示对抗。宣统三年五月（1911年6月），江苏武进循理乡议事会通过了一个禁止吃讲茶决议案，但遭到县令的批斥，全体议员遂愤然辞职，并在辞职书中揭露县令平日短处。[193]
自治与官治冲突的原因，首先是在制度设计上，没有赋予自治团体完全法人地位，一切活动要在官府的监督下进行。省咨议局对自治虽有指导之责，但无监督、评判之权力。因此，自治团体对官治的干预等越界行为常常无能为力，只能以辞职为抗衡之手段。
从另一方面而言，官府与自治诸绅对“自治辅佐官治”的理解差异，也是一个不可忽略的因素。宪政编查馆认为：“凡属官治之事，自不在自治范围之中。”[194]江苏松江府知府的认识是：“自治统于官治之内，并非离官治而独立。”但以绅士为主的江苏地方自治筹办处的解释是：“辅佐官治者，官吏所应理国家行政事项分任之于地方也。”[195]在政府看来，自治权力应与官治权力划分清楚，自治只是官治权力的补充；而在自治诸绅看来，“辅佐官治”，不仅包括“地方公益事宜”，还应“分任国家行政事务”。正是这种不同的理解，一些地方自治团体议决案件常常包含争取和扩大自身权限的意图。如金山城厢议事会第一次会议在宣统二年五月初一日（1910年6月7日）开会，会期20多天，讨论议案中有：宣布城区巡警呈请监督（县令）委任董事会办理；开列城区公款公产名目，呈请监督照会各该管理人移交董事会管理；凡公共之动产不动产属于本城区者均由董事会管理或监督等。之后县令答复议事会“巡警事件以警务长将次奉派，未便委任”，而议事会则议决“警务长未派以前仍请委任董事会代办”[196]，表现出争取或扩大自治权限的意图。本来城镇乡地方自治章程规定“本地方公款公产”为自治经费来源之一，但“以向归本地方绅董管理者为限”。金山县城厢议事会的决议力图将“城区公款公产”和“公共不动产”均移交董事会管理，显然突破了这一限制。
正如《申报》一篇文章分析官绅矛盾的原因时说的：
各省举行新政以后，其绅士得志之时代乎！若学务、若军备、若警察、若工程、若商业、若路矿，从前权力大半握于官场之手者，一旦举而委诸绅，非官场之肯放弃权利也。[197]
绅士们力图维护自身的利益和扩展权利，而官府并不愿放弃权力和利益，这就是二者矛盾冲突的根本所在。
三、自治与民众
城镇乡地方自治在社会治理上的基本特点是“以本地之人、本地之财办本地之事”。这本是有利民生之举，但结果却在许多地方受到当地民众的反对，以致引发大规模的自治风潮。
清末的自治风潮大都发生在1909—1911年，也就是随着地方自治的兴办**而出现的。仅据《近代史资料》“清末民变年表”的统计，1909—1911年武昌起义爆发前夕，发生的反对调查户口、捣毁自治局和绅董住宅等反对自治的风潮就有60余起。[198]
关于自治风潮出现的原因，近年来有学者做了深入的探讨。黄东兰在研究江苏川沙自治风潮时提出了一个关键性的问题：由地方之人办地方之事的地方自治，何以在地方上受到激烈的反对。她通过对川沙自治风潮的个案分析，认为事件的发生是多种因素相互作用的结果。即地方精英们积极推行地方自治，损害了一部分人的利益，致使基层社会的权力关系失去了平衡。最终，因实施自治而自身利益受到威胁的书吏、民间宗教信仰的首领等携手攻击自治公所，煽动乡民打毁自治公所、小学校和自治绅董的家宅。[199]而台湾学者王树槐通过对江苏地方自治风潮的研究，总结民众反对自治的基本因素有三：捐款、迷信、新旧势力之间或为财或为权而发生的冲突。[200]
他们的分析为我们深入认识自治风潮提供了更为深入的思路。地方自治是乡村社会治理模式的重大转折，必然涉及权力结构的重新调整，必定触及相关人群的利益关系。自治风潮的背后，有着各种复杂的因素。但还有一个不可忽视的重要因素是：在从官府治理转为自治团体治理这一重大转变中，民众在心理上对这种新制度的排斥与难以适应。有舆论评述道：
各地举办自治，约分会议、执行两机关，如以城自治公所论，则议事会系会议机关，董事会即执行机关也。按自治章程所载，董事会以应行事件送交议事会会议取决后，再付诸董事会执行，其由议事会建议者亦如之，然后董事会再呈报地方官宣布实行。其无关重要者，且得由自治公所自行宣布实行。于是对于地方上利弊之兴革，遂大招人民之怨矣。盖未办地方自治之前，对于人民所施之命令，不过地方官之命令而已。而今以本地绅董之命令，或由地方官间接饬令人民遵守，或由自治公所直接饬令人民遵守，于是人民中有以此为有益地方而赞成者，亦有以此为有害一己而反对者。盖良莠之民对于地方上利弊兴革所受之利害各有不同也，因此一般反对自治者咸思破坏自治，以遂其私欲，而风潮即由之而起。且专制国之人民对于官吏之命令均视为应遵守者，故素有畏惧官吏之性习。至若对于本地绅董则惟存富贵贫贱之观念，实无上下尊卑之阶级，故常视为两相平等而不受其管辖者。今举办自治，而忽由本地绅董管理，人民故群萌反抗之志。如烟赌之禁令，发之于地方官并不为怪，若由自治公所呈请地方官出示禁止，或径由自治公所出示劝谕，则一般酷嗜烟赌之人，无有不意存反对者。此盖由于专制之势焰浸**数千年，而人民自治之能力已斩削殆尽，故有此怪现象也。[201]
由于筹备地方自治的时间非常短促，大部分民众又都被排除在选举之外，因而并不能真正了解地方自治究竟是怎么回事。地方自治的建立又把绅董推到基层治理的前台，许多事务直接触及民众利益，从而招致与民众的矛盾激化。从现象上看，当时反自治风潮中数量最多、最为突出的是因自治绅董勒派捐税而引发的风潮，我们还有必要从这一角度做些分析，以进一步了解城镇乡地方自治在实施治理的过程中陷入困境的根源。
如宣统二年六月（1910年7月）直隶易州乡民焚毁自治局和中学堂事件，就起因于该州自治局局绅张某借口措充自治经费，将义仓积谷尽行出售，又勒捐两万余吊，实则分饱私囊；后张某等又借调查户口为名，按户敛钱。乡民以天久不雨，秋收无望，不肯交纳，张某大言恐吓，谓顽民阻挠新政，非送官究不可。“各乡民既愤且惧，遂托词求雨，纠众进城，向州署要求免再摊派自治经费。唐知州匿而不见，相持数日之久，无人出而调停。众怒愈激，二十一日又纠众进城。唐知州仍不出署解散，乡民适见城中开元寺佛像尽被自治局销毁，以为久旱不雨，皆自治员警董等之毁弃佛像所致，遂蜂拥至自治局哄闹，局绅均闻风逃窜。乡民怒不可遏，遂焚烧自治局并该州中学堂。”还向知县提出归还义仓积谷，不再敛派钱文，将自治员、警务董治以死罪，永不许若辈再办学堂巡警等八项条件。
在这一起事件中，自治绅董被视为因分饱私囊、敛收钱财和威吓乡民而激起众怒，其背后，则是“近年因办理学堂警务自治等事，加捐筹款，民情久已愤恨”[202]。正是在这样的心境下，乡民将久旱不雨归之于自治员绅毁弃佛像，遂发生焚烧自治局的举动。不久，浙江遂昌发生乡民滋事捣毁学堂及自治事务所事件，《东方杂志》是这样报道的：
是月初一日，浙江严州府遂昌南乡一带遍贴匿名揭帖，邀集乡人于初二日至东岳宫商议大事……朱知县兆蓉立即驰往东岳宫弹压，时乡民已各持枪械，蜂拥入城，结聚万寿宫地方，约五六百人，城绅辨认内有松阳来匪二百余人。见知县舆至，即放炮呐喊。朱知县步入万寿宫，传令推举明白事理者上前问话。众举某村骆姓禀称，遂邑学绅出入公门，鱼肉乡里，今番自治学员周寰来乡，诿称调查选民，勒派鸡猪牲捐，众心不服，誓灭学堂以安农业，并要求退还前任所捐学租。[203]
在这次事件中，乡民焚毁学堂并捣毁了自治事务所。其直接起因也是自治职员“勒派捐税”。
勒捐是清末自治风潮和多数“民变”的诱发因素。故当时报纸认为“中国举办新政以来，若预备立宪，若地方自治，皆不过涂饰耳目，敷衍众听，曾未尝有尺寸之成效，而惟理财一事，心思则层出不穷，进步则一日千里”。文章列举的捐名，有房捐、亩捐、烟酒捐、鱼虾捐、牲口捐、糖捐、加倍当捐、田房契税、婚帖捐、茶税、盐斤加价、钱粮带征各捐、规复浮收银两，等等。[204]
然而加捐加税带来的民众愤恨，还只是自治风潮的重要诱因。值得进一步思考的问题是，在当时的很多人眼中，地方自治与中国古代乡官和乡绅自治有一脉相承之处，在他们看来，这是中国能够实行自治的基本条件。有此基础，乡村治理由官治转向自治应该是很容易实现的，但结果并非如此。地方自治在推行过程中遇到了来自民间的巨大对抗力量。这就有必要再进一步从清末地方自治制度带来的权力变化中去寻找原因。
我们看到，清末已成立的主要是城镇乡自治机构，而各地的自治风潮大都发生在城镇乡一级，反而府厅州县自治的风潮很少。这一方面是由于府厅州县自治成立较晚，很多地方只是完成了调查与选举，只有少数地方刚刚设立起自治机构，清廷就垮台了；另一方面则是因为清末府厅州县自治与城镇乡自治的职能与地位不同。府厅州县是以官治统辖自治，自治的权限较小；而城镇乡自治虽然也在官治的监督下进行，但却要“以自治补官治之不足”，所以拥有对于地方公益事务的广泛权力。从已成立的城镇乡议事会的议决案件来看，涉及面非常广泛。更重要的是，由于城镇乡地方自治制度的建立，自治绅董的权力来源已发生了根本性的变化。传统绅士的权力更多是以乡民的“认同”为基础，而自治绅董的权力则来自制度化的体制，来源于官府，这使他们的权力空间有了很大的扩展。另外，由于自治“提前赶办”，自治学员只是短期培训即赴各地筹办，许多人对于自治只是一知半解。就是各地经选民选举产生的议事、董事会成员，对自治能够真正了解的也不多。自治绅董本身素质不高，是一个较为普遍的现象。有人奏：
闻各省办理地方自治，督抚委其责于州县，州县复委其责于乡绅，乡绅中公正廉明之士，往往视为畏途，而劣监刁生，运动投票得为职员及议员与董事者，转居多数。以此多数刁生劣监，平日不谙自治章程，不识自治原理，一旦逞其鱼肉乡民之故技，以之办理自治，或急于进行而失之操切，或拘于表面而失之铺张，或假借公威为欺辱私人之计，或巧立名目为侵蚀肥己之谋，甚者勾通衙役胥差，交结地方官长，借端牟利，朋比为奸。[205]
言语虽然有夸大之嫌，但却又是客观存在的现象。由于很多地方的城镇乡自治机构都是刚刚建立，所以对其职能运行还难以做出较为深入的考察，但是筹集自治经费权的取得，却是城镇乡自治的最重要的权力。
在城镇乡地方自治章程里，规定自治经费由本地方公款公产、本地方公益捐、按照自治规约所科之罚金组成。公款公产“以向归本地方绅董管理者为限”，而对无公款公产或为数寡少不敷用者，“得由议事会指定本地方关系自治事宜之款项产业，呈请地方官核准拨充”。“公益捐”则为附捐和特捐两类，附捐是“就官府征收之捐税，附加若干作为公益捐者”；特捐是“于官府所征捐税之外，另定种类名目征收者”。而公益捐的创办，可“由议事会拟具章程，呈请地方官核准遵行”。附捐由该官管理按章征收，交城、镇董事会或乡董收管；特捐由城、镇董事会或乡董呈请该管地方官出示晓谕，交该董事会或乡董自行按章征收。所有自治经费，由议事会议决管理办法，由城、镇董事会管理之。[206]
总之，章程对于特捐的征收范围“并无限制”，从而为各种捐税的征收打开大门。如江苏省咨议局议定的自治经费中的“附捐”，包括每地征银一两带征自治经费钱20文，漕米一石带征自治经费钱40文；此外还有田房契税每契价银一两扣收公益捐3分；锡箔捐每售价百文抽收钱5文。“特捐”，“应各以本地方能否通行为断”，为“奢侈消耗之品如烟酒捐、茶捐、肉捐之类”，“一切作为无益之事如戏捐、经忏捐之类”；甚至“本地方大宗物产如棉花、丝米、豆麦之类，亦可酌量地方情形征收特捐，以助自治之进步”[207]。
通过上述情况可以看出：第一，城镇乡自治有自己的独立经费，其来源是公款公产、附捐、特捐；第二，城镇乡自治机构拥有对将某些产业纳入自治经费和征收公益捐的建议权；第三，城镇乡自治机构还有对特捐的直接征收权；第四，所有自治经费均由董事会管理。可见，城镇乡自治组织是拥有一定程度独立财权的。但是这种自治经费的筹措和管理，已与传统绅士筹集管理公产公款的传统格局有了很大的不同。民国初年的“自治调查”中说到山东沂水县：“本县各项公益事业……前清未举办自治以前，均系本地绅士自行办理。”“所有公款公产均由绅士共同筹集，自行管理收支，事峻开列收支清单，张贴周知，事后报具备案。”[208]这就是说，实行地方自治以前办理地方公益事业的经费是由绅士共同筹集管理的，并形成张榜公示制度。这其中，公款公产的筹集都是以本乡人的协商为原则的。
本来，由本地人筹款办理该地公益事业，是地方自治范畴之内的事，而清末城镇乡自治经费的筹集，却以“附捐”“特捐”的形式举办，前者由官府征收交自治机构使用，后者由自治机构提出，官府出示晓谕，然后由董事会或乡董征收。这样，无论是附捐还是特捐，都具有了普遍性和强制性，江苏省自治局对公益捐的解释就是“以强制征收者为限”[209]。它打破了乡民对本乡公款公产的“认同”和“协商”原则，使他们在心理上产生了极大反感。并且很多地方在征收附捐和特捐时，并没有真正将这些钱用于本乡具体公益事业，而是更多地用于筹办自治公所、调查与登记选民、筹备选举等事务上。一方面，乡民对自治还不是十分了解；另一方面，乡民们并没有在缴纳捐税后看到或者得到实实在在的好处，从而很容易产生这些钱被自治绅董所私用或瓜分的误解。与此同时，在地方自治举办之时，各项新政都已全面铺开，办学堂、办警政、调查户口、办理工商，在在需要经费，各项新政无不以“就地筹款”的方式开展，各种捐税满天飞。在这种局面下，自治捐税的征收无疑是雪上加霜，不仅加重民众的负担，还进一步使他们由反感转而愤恨。
一方面，一些自治绅董自身素质不高；另一方面，自治章程又赋予他们经费征收与管理权，这就带来了各种捐税不断增多的现象。如此民众在对日益增多的捐税的反感与愤恨的心理作用下，形成了对自治绅董“勒捐”的刻板印象，并进一步导致自治风潮的发生。如浙江镇海各区自治联合会议决肉捐每斤捐银二厘，经地方官批准施行。乡自治公所函知本乡各肉铺施行，激起各肉铺集体罢市。与此同时，“今日要捐猪肉，来月要捐鸡、鹅、鸭、蔬菜及房屋椽柱人口”等流言迅速传播，甚至出现“我等从此不能做人，非杀尽自治诸人不可”的激烈言辞。他们冲进自治公所，将乡董议员打伤并打死一人，焚烧自治绅董房屋、学堂。此事结果，是“自治职员及向办公益之士绅均已迁徙一空”[210]。
地方自治的推行在使绅士地位提高的同时，又使他们与民众产生对立。民众把他们视为“陋绅劣董”，甚至有文章将绅士称为“平民之公敌”，是政府利用他们，他们又利用政府的“同恶相济”之徒。[211]而就一部分绅士而言，当自治风潮来临，他们一概将其视为愚民所为，是“一二私人挟嫌寻隙”，又被好事之徒乘机煽惑的结果，常常会要求官府出面查究甚至弹压。[212]正如当时舆论指出：“绅董者不自咎办理之不善，专咎民心之不靖，或送官究办，或请兵弹压，视吾民如寇盗。”[213]这样一来，民众进一步得出了官绅勾结的印象，使绅士形象大跌，绅民矛盾凸显。