一、州县衙门的经费
州县衙门经费，当时称“因公用款”或“办公经费”，其来源主要有钱漕留支、廉俸、平余、陋规和津贴。
留支是地丁和漕粮征收起运中央后留存在地方的一部分，用于州县衙署的行政开支。具体为：州县官俸薪、吏役工食、祭祀礼仪经费、驿站经费、科举经费，还有养济院孤贫口粮、孝子节烈妇寿民建坊银等其他开支。[2]实际上，自雍正后，各省州县留存几无大的变动。屈指可数的留支根本不够用，于是州县纷纷通过各种加派来应对各项经费开支，重要途径就是在田赋征收时附加耗羡和平余。
“耗羡者，恐地丁所解之银因倾熔之耗折而预收之，以为弥补之用”[3]，征收额度是税额本身的10%～15%。[4]时人记载康熙时的耗羡时说：
州县官额征钱粮，大州上县，每正赋一两，收耗羡银一钱及一钱五分、二钱不等。其或偏州僻邑，赋额少至一二百两者，税轻耗重，数倍于正额者有之。不特州县官资为日用，自府厅以上，若道、若司、若督抚，按季收受节礼，所入视今之养廉倍之。其收受节礼之外别无需索者，上司即为清官；其止征耗羡，不致苛派者，州县即为廉吏。间有操守清廉，如陆陇其之知嘉定，每两止收耗羡银四分，并不馈送节礼，上司亦或容之者，以通省所馈节礼尽足敷用，是清如陆陇其，亦未闻全去耗羡也。[5]
各县任意征求，带来严重的民生与吏治问题。从雍正朝开始，实行“耗羡归公”，使耗羡征收合法化，并收归藩库，用于支发养廉、弥补亏空和地方公用，同时推行养廉银制度。[6]知县的养廉银在各省高低有差，从400两到2259两。这些钱除作为州县官自己的补贴外，还要承担给幕友、长随的报酬，填补钱粮亏空，招待途径本县的上级官员，送给上司的到任礼、节寿礼，等等。[7]即用于个人、幕友胥吏报酬、上级规费和其他公务所需。[8]
平余也称“秤余”，最初为解户部之款，即为“补库平之不足”。定凡有解部钱粮，每千两随解余平银二十五两，饭银七两，俱于耗羡内动支起解。雍正时减去一半，另一半留予各省。乾隆时又将减半之平余一概停解户部，存贮本省司库以备荒欠赈恤之用。[9]可见平余本是耗羡内按比例解户部的钱粮，但留存各省以后，很快演变成地方借以弥补经费不足的一个主要来源。晚清时期，平余在州县经费中的地位更为突出，不仅钱漕有平余，税契也有平余。宣统年湖广总督陈夔龙说：“州县为亲民之官，政务较繁，原有廉俸无多，向所恃以接济办公者，无非借丁漕各项平余稍资挹注。”[10]清末《湖南财政款目说明书》中也说：“各厅州县俸银既属停支，养廉役食由库扣除减成减平，捐款外所得无多，其所恃以办公者，全在征收丁漕平余。”[11]据《福建财政沿革利弊说明书》中的统计，福建各属数年有平余五十万六千余两，征收额度各地不同，如闽县平余是地丁每两收银一钱三分、粮米每石收银四钱三分八厘、税契每两收银一分五厘。长乐县平余则地丁每两收银七钱三厘，折色米每石收银一两七钱三分七厘，税契每契价一两收银一分一厘。[12]各地平余的征收额度差距很大，实际成为上级官府认可的州县经费来源。
陋规是州县弥补经费不足的另一个主要途径，州县借办公为名向普通百姓收取的陋规更是名目繁多。瞿同祖在《清代地方政府》一书中总结道：“几乎所有不能由政府预算供给的衙门费用，都必须以一种或另一种形式的陋规费即以当地百姓付费的形式来满足。当一个村长（庄头）或衙门雇员被州县官索要陋规费时，他就会转而向普通百姓索取，自己扣留一部分，其余上交州县官。”[13]这些钱成为州县衙门“因公杂支”的主要来源，用于支付“员友薪脩”“书役工食”，以及添置器具、年节赏用、纸张灯油、一切酬应零星杂支等项，“各署支数之多寡悬殊”，而“伙食杂支则视其上下人口之多寡与其人之丰俭何如”[14]。
“津贴”虽可视为州县经费的一个来源，但并不是每个州县都有，而是视“事之繁简”而定，一般给予“苦缺”。在有的省，州县虽征收米耗，但或因禁革陋规，或因缺分清苦，办公无资，先后由司（藩司）详准酌给补贴，称“津贴”。如山东历城县为省会首邑，因“差务殷繁”“缺分清苦”，由各州县公摊津贴银两，以作办公津贴；范县则因“缺分清苦”，每年津贴银2600两，在藩库钱粮盈余项下动支。[15]也有的地方，以“公费”名义给予州县或经办某项公务以一定补贴。如光绪二十二年（1896年），安徽巡抚福润以州县承办考试，供应繁多，议给公费，将浮费概行裁革。[16]
州县的经费支出中，不仅包括支用本官和官署的各种公私用度，还要应对上级部门的“摊派”和“规费”。
“摊派”，亦称“摊捐”，“凡关系一省公事用度，而例不能销，则科之州县者也”[17]，是上级部门向州县摊派的名目繁多的各种费用。在四川，就有闲员帮费、钦差帮费、南路夫马、西路塘兵、科场、施粥、酌盈济虚等。[18]尤其是“军兴以来，廉俸减成，加以摊捐坐扣”[19]，提款范围不断扩大。光绪八年（1882年），张之洞谈山西州县解交两司及本管府州之摊捐尚有17款，约银十万两，“大率上缺所摊二千余金，下缺所摊亦数百两，州县无从取办，或移甲就乙，暗亏正供，或剜肉补创，苟且称贷，即使批解如额，固已力尽筋疲，亦惟有私征勒派，受赇鞫狱，以取偿于百姓”[20]。光绪十五年（1889年），张之洞调任两广以后，发现广东“司库派解之摊捐各款，道府之节寿陋规，各上司衙门之水礼门包办差杂费，一切如故”[21]。到光绪末年，湖北州县的摊捐有案可稽查者还有丁漕提平余、丁漕减征复旧、文科场经费、新增科场经费、各府办公经费、年额捐款，等等。[22]
“规费者，各署收受之陋规也。”[23]它是“官僚中的一成员向另一成员呈送固定数目的金钱和礼物”，常常是下级部门和官员向上级部门和官员呈送，其来源则是州县。[24]光绪四年（1878年）御史黄体芳上折言陋规有妨吏治，其中提到州县承担的各种规费名目，有节寿到任礼、季规、薪水、帮项等，各省名目不一，而“臬司及道府无不仰给于此”[25]。在广东，州县每年向上级衙门送的节寿礼如金玉珠宝、绸缎钟表之类，价值七八千金，此外门包亦有数百金。[26]
总体来看，州县衙门的经费有如下特点。
一是公私界限不清。此处的“公”，是指官府。“因公用款”，是为官府办公事的用款。但是，由于“因公用款”来源多头，不仅留支、养廉中包含因公用款，就是非经制的陋规中也有“因公用款”。道光年间的贺长龄指出，各州县“牧令办公有费，赡家应酬乡里亲朋又有费，供给过往差使又有费，不知该牧令如何取办”[27]。自雍正实行“耗羡归公”后，州县官养廉银既包含对官员自身的补贴，亦有“公费”开支[28]；但此项“公费”又包含给幕友和佐杂等下属的补贴，实际是将这部分人的私人补贴纳入“公”的用度之中。此外，州县因公用款中还有应付上级部门的各种“规费”，包括上级官员的到任礼、节寿礼、车马等费，这实际又是将私用纳入公费之中。这样，在每项经费中，因公用款与州县官私人用费都是互相搅合的。预备立宪时期东三省总督锡良有言：“奉省各衙门惯例，凡个人自用之费与官厅公用之费向不划分，领款收入之不敷，则取盈于规费。在贤者束身自爱，赔累堪虞，而不肖者遂以蒙混滋弊。”[29]这种公私混淆的衙门经费制度是吏治败坏的重要根源。
此外，既然官府代表“公”，这样，那些钱粮收款中所收的杂费，词讼中所收呈规戳费，捐税收款中的照费票费都被认为是“私”，而这些陋规恰恰是州县衙门书吏差弁的收入来源。这也是将本应是“办公事”的吏役所得纳入“私”的范畴，其结果，必然是“无所不为，上下相蒙，害滋甚焉”[30]。
二是上下不分，即州县还要承担相当一部分上级部门的经费。在清代，中央、省、道、府同样存在办公经费不足的问题，因此只有向州县索取。除各种“规费”外，更有各种“摊派”“摊捐”，这种上下不分的关系“俨为成例取之而不觉其非者”。由于缺乏明确的界限和操作规范，上下级之间常常“私扣授受”。上级部门为扩大自己的经费而任意向州县索取，“明目张胆、昌言不讳”“巧立名目、借端敛派”。而有的州县为讨好上司，也“设计馈献，尝试逢迎”[31]，致使吏治败坏。对州县而言，负担日重，苦不堪言，“自俸银养廉以外，大小衙署办公费用名目纷岐，其指拨之烦苛，支派之苦累，殆有不可胜言者”[32]。
三是州县经费使用无确定限度和确定的原则。表现在三个方面：（1）因州县是一人政府，征收和使用皆由州县官一人负责，所以“用款亦视一人之俭奢为伸缩，往往因时变计，任意挥霍”。（2）经费的使用常常是“因事立项”，“每办一事必定一款，每定一款必立一名”。随着交办事情的增多，尤其是上级部门办事无不依赖州县提供经费，均以定额定款的“专项”“摊派”形式下达。州县穷于应付，常常是“本款尚未征收，或款已用完而事件尚多”，只好多方腾挪。[33]（3）养廉、规费中对官员个人的补贴和办公用度，以及“公费”与“津贴”等一切关于施行政务上之费用，均没有明确的数额和划定的界限，“或此有而彼无，或甲输而乙纳，承授辗转，取给近于纷岐，界限含胡，公私任为出入”[34]。
二、财政紊乱与州县“外销”
晚清时期，州县财政压力进一步加大，致使州县财政几近崩溃。有多种因素促成了这种状况：一是庚子事变后赔款无出，户部行令各省摊筹，各省大都分摊到州县，致使州县负担大增。如湖北摊筹的赔款达120万两，而摊归各州县的有60万两，各属搜罗办法不同，大都出自丁漕券票、税契、铺捐。[35]
二是铜圆充斥，银价增涨，使丁漕平余出现短亏。山东巡抚袁树勋称：自铜圆充斥、银价增涨后，丁漕不敷报解，致使州县亏累不能支。[36]两江总督端方、江苏巡抚陈启泰奏称：光绪三十三年以银易钱每两尚抵一千六七百文，一年后已涨至一千八九百文，宣统元年又达到二千数十文，各县岁赔一二万、二三万串不等。[37]湖广总督陈夔龙称湖北州县因钱价日贱，平余无著，纷纷短解，已属有名无实。[38]州县办公经费相当一部分依赖丁漕平余，现在平余无著，州县经费更是捉襟见肘，不得已只有另行加收，如江苏请在征银解银的同时，每两随收公费钱六百文，苏属带征规费钱二百文。[39]
三是各省州县摊解之款不断扩大。光绪二十六年（1900年）四川总督奎俊奏言：四川摊解各款，如贴补科场四厅经费、豫筹防夷、缉捕、考棚、廓番、帮站、木植、施粥、施棺、发审薪水等类，“无不取给于州县，岁将廉俸全扣尚多不敷，其通衢入藏各属，更有供支夫马之费，近又认缴昭信股票借款，计已解到司库者三十余万两，概行报效，分作十年摊还”[40]。山东州县的摊捐名目，有海防经费、臬司发审经费、济南府发审经费、司监改良用款、缉捕赏费；还有巡抚、藩臬各衙门书吏饭食、工料解饷津贴、府县医学药饵、历城办公津贴、栖流所经费、穷员津贴等[41]，皆纷繁复杂，名目不一。
总之，凡是上级衙门所不能承担的各项经费，均分摊至州县提解。广东情况也是如此：
州县官仰给于上者，曰俸银，曰养廉。然俸则例不得随时请领，廉则署缺只给半数，除扣摊各项，所余亦复无几。而州县任地方之大，因公之用款既多，循例之虚糜匪鲜，如幕友之薪脩，合署之伙食，即此两项，岁以千计。外此道府衙门则幕友有节敬，书办有房费，并有家丁、门号，亦食干俸，甚或道府因公之用，亦摊派于州县。[42]
宣统元年（1909年）浙江咨议局成立后，曾议决《禁革厅州县衙门供应案》，此“供应”，即指上级官厅的各种摊派，称：“外省积习，上级官厅一切私用，均取给于下级之州县衙门，州县官不能自破私囊，则取之于浮收钱粮及差徭而已。”该文列举州县供应上级官厅及摊派的各项名目有：安衙费、换季费、修理衙署、杂用、新参道喜、各种门包、门随、道府办公经费、节寿送礼、幕友节敬、跟随节规、各委员程随、迎送费、各上房费、臬辕各项册费、臬辕秋录经费、审解命盗案犯费、同寅津贴、各种例差、漕规忙规、干脩，此外有类于以上例举各款及无关地方公益之捐款。其中“杂用”是“向来上官衙门需用一切”而向州县索取之费；“新参道喜”为上官到任之费；“迎送费”是大吏过境而令州县办差之费；“同寅津贴”则是给佐杂和候补人员的费用；“干脩”则是给上官所推荐，但又没有位置可安的幕友的脩金。浙省州县每年供应之费，多者七八千，少亦二三千元。[43]
在上述情况下，尽管晚清以来屡屡推进“公费”改革，但州县财政始终无法走出困境，“入不敷出”成为困扰州县的最大问题。光绪三十四年（1908年）湖南某县县令给上级机关一个禀文，陈述了该县财政的窘况。
该县年入款主要来自钱粮平余2000两，漕米、南米、驴脚三项平余银7900两，此外还有督销局岸费银200两、税契银600两，总共银10700两。出款则有：
摊捐科场经费一百一十两；
漕余公费银九百八十八两；
盐辕公费银五百，门包随封银一百一十八两八钱；
府辕公费银一千两，门包随封银一百一十八两八钱；
府辕漕规银四百八十两，门包随封银一百零八两；
府辕各房书吏辛工禁卒更夫茶号房工食礼生膏火等项共银三十两零八钱三分；
同城文武衙门漕规并千总外委查河薪水共银二百两；
京城练兵经费银四百两；
各宪辕首领幕友三节节礼银五百两；
本署幕友脩金火食节礼及干脩共银一千四百两；
院辕火牌折差过境过山礼，及藩辕书吏解奏销册、赴鄂折水脚夫马约共银一百两；
京饷过境供应四次共钱四百串文（有由轮船起解者，故此款较三十年王令所开少钱四百串文）；
本城及外站来往过境委员夫马火食约钱四百串文；
招解秋审相验及因公下乡夫马约共钱三百串文；
本署把门听事更夫各役口粮钱五百五十串文；
习艺所教习看役人犯口粮钱二百六十四串文；
押犯口粮约钱四百八十串文；
本署亲兵口粮钱三百六十串文；
本署火食酒席约钱二千四百串文（近日米粮及一切食用之物均异常昂贵，故此款较三十年前任所开多钱四百串文）；
本署油、烛、纸张、朱墨及刷信告示谕帖，并年节各役赏号及一切杂用，约钱一千串文；
津贴县城高等小学堂学费洋银四百元。
以上共计银11912两余，收支相抵，不敷银1212两余。[44]
该县出入款项是除留支以外用于“办公”的各项费用。该县令称，州县入款，除平余外，已“别无陋规杂费”，说明此时该县已对陋规杂费进行了一定的整顿。所入款项主要来自钱粮、漕粮的平余和税契。但开支方面，却仍然没有摆脱“公私不分”的状态，上级官府的公费和节礼规费等各项摊款仍然是州县负担的主要部分。财政的窘迫使该县令发出“州县等缺分太苦，不能久任”的感叹。
财政的困境迫使州县千方百计扩大财源，故而产生了州县“外销”。
外销，是除留支款以外的、各地自行筹款收支并不上报户部核销的各项收入。“各省外销名目相沿已久”[45]，然而在文献中，“外销”这个词的频繁出现却是晚清时期。光绪二十三年（1897年），户部有一道奏折就“外销”说道：
臣等窃查各省厘金中饱，弊在承办委员不肯和盘托出。各省例不应支而事非得已者，辄于厘税收款提留济用，所谓外销者也。各省院司类有案存，原非自谋肥己。然既有外销之事，即有匿报之款，否则从何罗掘？无惑乎人言籍籍，佥谓各省厘税实收之数，竟数倍于报部之数矣。[46]
在这封奏折中，户部指出各省外销来自“厘税收款提留”，要求各省将外销“和盘托出”，并表示：“拟乞圣恩宽其既往，并准将外销最要之款切实声明，臣部量予留支。”表明户部不得不认同各省“外销”的存在。
“外销”这一财政现象出现的原因，首先与清朝中央集权的财政制度有关。诚如宪政编查馆所指出的：“盖因部文拘执必以成格相绳。而省用繁多，每出定章以外，遂至腾挪规避，创立此名目自用自销，中外财政皆无此办法。”[47]即户部恪守严格的奏销制度，而19世纪中期以后，各省因军需和办洋务而“就地筹款”，来源和用款常常溢出奏销范围之外，故而产生自行筹款、自行使用的财政开支。
其次是各省财政压力不断扩大的客观事实。山西清理财政局在《山西藩库内销外销收支各款表说明书》中云：
在嘉道以前，报销之文网未密，例外之支用无多。尔时晋省库储除各属摊捐而外，概系内结之收支，倘非报拨，即应奏销，他无所谓外销也。自有报部各种之息款，而外销遂以增加矣。自有节次抵摊及公用之息款，而外销遂又增加矣。自有筹办新政之息款，而外销益复增加矣。[48]
该份说明书把“外销”的原因归结为中央各种摊派的不断增加和新政需求的不断扩大，迫使各省不得已开辟新的财源予以应付。这些款项，有的因户部恪守奏销制度而无法核销，有的则是督抚和地方官员因“私用”方便而有意隐匿款项和规避核销，故而形成各种未报部的“外销”款项。
总之，“外销”是清代高度集中的财政制度和僵硬的奏销制度不能满足日益扩大的财政需求的产物，尽管相沿已久，但大规模扩大则是新政时期，其重要标志就是州县外销的出现。《山西全省财政说明书》云：“各属（州县）留支向只内销，自光绪二十八年以来始有外销留支。”[49]《广东全省财政说明书》认为，晚清“事变迭乘，国家财政状况为之一变”，不仅各省收入有外销，而且“各州县新政待兴，往往就地筹款，以为弥补之计”[50]。《广西财政沿革利弊说明书》在分析财政紊乱之原因时，指出州县税捐征收已是“州自为政，县自为法，员役不同，方法不同，银钱折算不同”[51]，极为混乱。可见清末各省州县的“外销”确实是存在的。
鉴于晚清以来由于财权下移而带来的外销增长和财政混乱现象，也由于清廷公布逐年筹备立宪清单中已将厘定国家税地方税、实行预算决算制度列为宪政目标，光绪三十四年十二月十五日（1909年1月6日），度支部拟订、宪政编查馆核议的《清理财政章程》公布。清理财政以“截清旧案，编订新章，调查出入确数，为全国预算决算之预备”为总纲[52]，其实行办法，是度支部设清理财政处，各省设清理财政局，以藩司或度支使为总办，同时由部派正副监理官稽查督催该局一切应办事宜[53]。而清理财政的入手办法则是调查各省财政出入款项，其中的要害，正如十天后度支部在妥议清理财政办法折中所说，是要求各省“将该省出入款项无论向为报部、向为外销”，“通盘调查据实报部，不准丝毫隐饰”[54]。要求各衙门局所将出入各款按月编订报告册送清理财政局，由局汇编全省报告总册，并要求分别开列已报部和未报部各款，详考延革，分别性质。目的是“查明内销外销，免致夹杂”[55]。
然而州县的外销，即“未报部各款”不仅隐匿不彰，而且极为复杂纷乱，鉴于文献资料不足，我们只能从各省清理财政局汇总各方材料后形成的财政说明书中了解一二。
江苏宁属各州县的“未报部各款”中，除平余（包括丁漕平余、杂税平余、驿站平余、税契平余）、火耗、规费等用于补充办公的经费外，主要是“就地筹捐”各款，包括串捐（光绪三十四年起征，每征银一两米一石，各带收钱一百文）、铺房捐（光绪二十八年起征）、膏捐（光绪二十八年起征）、牙帖捐（光绪三十一年起征）、烟酒捐（光绪三十四年起征）、自治捐（光绪三十四年起征，每征银一两收钱三五十文，米一石收钱六七十文不等，为自治局经费）、积谷捐（此捐历年已久，于钱粮内带征数十文、一二百文不等），均是在原有收税的基础上带征附加，“除抵充练饷和抵补新案赔款外，其余均作为未报部杂款充作地方要需”[56]。
四川省清理财政说明书提到，该省“自咸丰军兴而后，百务待举，始有征收肉厘以济公用者。逮光绪初年开办三费，各州县相续仿办肉厘，于是地方税遂视为各州县重要之收入。近年新政频兴，需用甚巨，各就地方出产物品酌征捐税以应要需”[57]。这段资料至少说明两个问题：一是在四川省，地方捐税成为外销的重要来源，起于咸丰军兴以后，而大规模扩大，则是在新政时期。据该省清理财政局的统计，此时各州县捐税已形成随粮征收附加税、田房契底、地方公用肉厘、食物税、谷物税、用物税、药材税、丝布税、牲畜税、木植税、矿产税、营业税、杂项税等十三大类。二是新政时期各州县地方捐税的征收，是循“各就地方出产物品酌征捐税”的原则，所以各地杂税杂捐五花八门。如成都嘉定各属的烟丝油米捐、资州雅州等处的盐糖牲畜税、潼川的布匹蓝靛税、龙安的木植药材税等。每年收数多者千金，少者亦数百金不等。各地征收多从其惯例，规则各殊，向无一定标准。[58]
其他省也有类似情况，如山西财政说明书将州县财政来源分内销留支和外销留支两个部分，分别开列：
表6.1 山西各州县留支各款使用情况
续表
续表
山西把州县财政分为“内销留支”和“外销留支”经费两部分，民政、司法、教育等新政开支已成为州县支出的重要部分，其来源已不是原来的地丁税契等项“内销留支”，而主要是各州县“外销”，即在抽收斗捐留用的一半项下开支。[59]此外，还有各州县“就地”抽收的捐税，仅以阳曲县为例，就有戏捐、铺捐、加抽煤厘、麦草料折价、差马生息、差徭生息、高等小学堂地租、高等小学堂生息、高等小学堂斗捐、两等小学堂生息、掩埋狱囚生息、改良监狱生息等十数种“向归外销”之款，成为地方办理学堂、巡警和各项实业的经费来源。[60]
河南各州县的收入来源也主要是杂捐，一是“各属抽收”的斗捐、牲口捐、花布捐，“岁共收银二万九千七百七十一两三钱九分”。此外因举办新政，“各属就地”抽收各捐则包括四大类：“抽之花户者”，有串票捐、契税捐、契尾捐、房捐、亩捐、随粮捐等；“抽之坐贾者”，有斗捐、商捐、铺捐、油捐、火柴捐、煤油捐、粮坊捐、变蛋捐等；“就出产之物而抽收者”，有枣捐、瓜子捐、柿饼捐、柳条捐、芝麻花生捐等；“因特定之事而抽收者”，有戏捐、会捐、庙捐、巡警捐、册书捐等。总计银四万零九百四十九两九钱五分三厘，钱九万四千三百零八千一百四十二文。[61]
吉林省列举各州县抽收的捐税有：晌捐（每晌岁捐钱三百文、八百文、一吊五百文、二吊不等，均不解省，留本地作为警、学二费开支）、营业附加税（按货售百分之一抽捐，用于警、学、自治等事）、粮石公捐（即附加斗税，上等粮每石捐钱六十文，中等四十文，下等三十文，用于地方自治），此外还有船捐、车捐、屠捐、铺捐、戏捐、妓捐等，均用于新政各项开支。[62]
《陕西全省财政说明书》云，该省道府以至州县“杂捐各款均由本地抽收，以资备办新政之需，向无报解司库者。其款项以商捐为大宗，绅富次之，房捐、斗捐次之，脚柜呈捐、炭捐、货捐又次之”。该说明书详列各州县筹捐项目，多寡不一。如高陵县有票行、土行、五街商铺、棉花行等项筹捐，岁共捐银六百零八两余，钱四千九百八十八串。临潼县有斗行捐、银炉捐、当商捐、租捐、息捐、革捐、火钱捐、呈词捐、商捐、房捐等，岁收银六千八百七十六两。[63]
还有的省虽然没有专门列出州县的“未报部各款”，但列出了全省的“未报部各款”，如贵州财政说明书列出全省的“未报部各款”共121项，其中除属于各局所外，相当部分都为各州县所抽收。[64]也有一些省并没有特别指明“未报部各款”，但也列出了各项杂税杂捐名目。虽然各省财政说明书内容不一，但我们也能从上述材料中看出州县外销的基本特点。
度支部清理财政章程将“未报部各款”等同于“外销”，州县“外销”略而分之包括三个部分：一是平余、浮收、陋规等相沿已久的收入，主要用于补充办公经费，历经多次整顿裁革，收数和范围多少受到影响。二是在全省范围内抽收的各种附加（如斗捐、亩捐、税契附加等），这些项目往往由该省督抚奏请设立，或者需解交藩库，或者分成留用州县，虽然许多州县“往往任意增收”，但在数额和使用方面亦会受到一定限制。三是州县就地抽收的各种杂捐，它们大都“皆为兴办新政就地筹款而设”[65]，“各量地方所出以谋地方所入”[66]，这是构成州县“外销”的主体。正如《直隶全省财政说明书》中所说：“各州县以捐名者不一而足，亩捐附加于田赋，各处皆同，其余若房捐、若花生捐、若肉捐之类，随地而异，琐屑不堪，殊难枚举。”[67]
州县杂捐征收皆“就地”而异。首先，抽收没有章制准绳，因时因地不同，“皆视地方有何项之必需与何捐之可抽酌量筹议”[68]。其次，各地抽收款目不同，数额不一，各省份无法确切估算其收数。[69]最后，各地征收办法也五花八门。就广东而言，屠捐、膏捐、酒甑捐、戏捐、花捐“或以一商而独承一捐，或以众商而共承一捐，或就一捐而包承一府属或数县一县不等，或一商包承分之各商，各商复分之各行”。商人承饷，对于州县衙门有私费、例规，或州县官于包饷之外另立税捐名目，“上下交征，民苦重税”，弊端无穷。[70]
关于州县外销的影响，御史赵炳麟曾一针见血地指出，各省经费，各省自筹，“度支部罔知其数”，外销削弱了清廷中央集权的财政力量。“至于州县进款出款，本省督抚亦难详稽，无异数千小国各自为计。”[71]随着州县外销的产生，州县拥有了名目繁多的自行收支的款项，自收自用的“州县财政”端倪开始显现[72]，并进一步加剧了清末财政的紊乱。
三、财政困局与治理困境
财政为庶政之基，一定程度上说，财政是改革的基础，尤其是自上而下的改革，需要相对充裕的财政支持。九年筹备立宪清单公布后，御史赵炳麟在《请确定行政经费疏》中对外官体制改革中需费较繁的项目有个粗略的估算：巡警一项，大省岁略需银300余万两，小省岁略需银200余万两；审判厅，大省小省平均算之，岁略需银50万两，加上改良监狱、书记执事薪水，必在百余万以外；教育，每省非百余万之教育经费必不敷用；此外还有“需款尤繁”的地方自治费用。[73]各省督抚所估算的新政用费更高，如河南巡抚宝棻估计该省设立审判厅需经费242.4万余两；办理巡警每年约需银60万；学务经费平均每年支出130万两至140万两；筹办各属地方自治开办事务所研究所年需费用30万金。[74]“财力奇绌”“无米之炊”“财竭事棼”成为督抚笔下的常用语。
在传统州县治理中，州县官并没有现代意义的财政之责，只是处理与财政相关的钱谷、杂课之类的具体事务，所收除“留支”很少份额外，其余均以“起运”形式上缴。州县财政开支，主要是办公经费。如前所述，州县官的实际收入并不多，但要应付衙门的各项开支和上级部门的“摊捐”，解决的办法就是扩大浮收平余和收取陋规。但到清末新政时期，随着公费改革的进行，一部分陋规“化私为公”，纳入省财政公项之内，也有一部分陋规被裁除，加上清理财政中各省“外销”都要和盘托出，州县财政的来源渠道变窄。
与此同时，教育、警察、自治、调查户口等各项新政在在需要州县去落实，州县财政根本无力承担，“就地筹款”成为解决困境的唯一办法。虽然强调要依靠“绅力”，或者设“绅董”负责筹款，但由于各项新政均关乎州县官之考成，州县官不仅是监督，而且要负综核之责，各项筹款项目均要经州县官批准。四川总督赵尔巽曾说：“百弊丛生，皆由地方官兼理财之故。”[75]这虽是针对各省财政紊乱而言，但也道出了一个基本事实，即筹款已成为州县官的新的重要职责。
那么，州县官是怎样“筹款”的呢？这里，我们从任浙江象山县令程龢的记载出发进行一些微观考察。
据民国象山县志记载，程龢于光绪三十三年七月（1907年8月）到任，宣统元年正月（1909年2月）离任调补石门，任象山县令的时间一年零五个月。
程龢是一个勤勉的官员。到任之后，禁种土浆、整顿学务、实行团练，严拿赌博、治理水利、倡导蚕桑、清理词讼，“事必亲裁”，“不避劳怨”。但是，令他最为头疼的是筹款。他在书信中屡屡提及：“今知县财政之困难，有非可以楮墨形者。”“目下新政迭兴，限期迫切，罗掘早尽，无米可炊。而上峰之督责日厉，虽有奇才异能，恐亦无从措手。”[76]
从州县收入来看，粮赋平余是一县各项开支的重要来源。但象山粮赋征额不过13000余元，到程龢任官之时，官垫民欠已及7000元，奏销时挪垫8000余元。他在呈上司信中说：“今时阅四月续征之银抵解兵饷漕项苦不足，仍须筹垫，何能谋及还借？致息累日重一日，署用无着更不待言。”[77]在这种情况下，平余收入极为有限。
陋规是州县解决经费来源的主要渠道，此时象山陋规主要是渔团，原来年收960元，前任县令减至800元。待程龢到任之时，渔汛大坏，领船炮照者至一月无一人[78]，收入已近无望。
象山公款无多，只有宾兴一项，此款已禀准抵拨劝学所及游学经费，“此外不名一钱”。
与入款无多相对应的，是“近来派款日见增多，而征收益疲”。程龢所提到的应办之事，除办学堂、巡警、工艺外，还有设局禁烟、倡导蚕桑、调查选举、设统计处，等等。此外，令程龢为之头痛的，还有各种“活支”，如当选咨议局议员之索取川资、求雨之设坛、教员死后无殓告帮、拘捕逃匪等，均无确定来源。各项经费难筹，但程龢对财政和公费改革均不抱希望，“今闻财政局专主搜刮提净，而公费一说仍不过镜花水月之口头禅”[79]，程龢深感“点金乏术，将何以应”，不得不想方设法，竭尽罗掘。他所采用的方法主要是：
个人竭力节俭，节省署用。程龢自称“恶衣菲食，自奉极俭”，幕中只一钱席，一征收带记账，一收付家丁，不过六七人。[80]
整顿学校，节约经费。清末之际，办学是州县官考成所系。程龢到任后，看到原来虽有公立学堂十八处，但经费奇绌，有一个学堂的年入款仅有四五十缗，而城内官立学堂岁用千余金，但学生仅十余人。[81]在经费紧张、无力办更多学校的情况下，他一方面鼓励私人出资办学，批文表彰设立女学的母女；另一方面认为“与其广劝立学用力多而求效难，不如改良私塾用力少而收效易”，将各村旧有祠堂庙中义学私塾一律改作蒙学堂。[82]
加租加捐是清末各地筹款的主要途径。程龢也不例外。他亲自批准，就大泥塘公租每亩加2角钱，用于增加学堂经费。[83]令戏班交纳戏捐，先认捐100元，随收随缴。以后每年认捐200元，分三月、八月两期各交100元，以补贴蚕学馆和蒙学堂。[84]又令城中商号认捐，年捐钱108元，并对拖欠商户实施处罚，除限期缴纳外，以120元为度，不许减少。[85]
动员绅商捐钱筹款。这是既符合部颁章程，又是比较有效的办法，但象邑绅商并不配合。如渔团一月余无人领照，也无人肯包征。程龢不得已央商会代办，言之再三，商会答应代办，但不肯认数额。再如选举调查造册筹款一事，召集城绅与乡绅开会，但一哄而散。后来只能由知县亲自出马与公举之正副董担任借款。[86]
正在此时，县自治研究所又请增加津贴，程龢乘机大道苦水，并发牢骚道：
惟近来新政叠叠，上台无非责以就地筹款。向来官场以刮地皮为讳，今则上司且明目张胆命之刮地矣！庸知地已无可刮乎？即如扩充巡警也，查造户口也，羽檄交驰，限期迫切，而款至何来？上峰不问也。又如禁烟分所成立已将半年，皆皆由敝处筹垫，日迈月征，何能为继？税契加征以后，收数定将大绌，不特比较之考成有碍，且学堂巡警各费亦将因而短收，此亦龢所预为焦灼者也。又如学费巡警以入抵出，非不敷即不及，专恃县中挪垫。今以清理财政和盘托出，将来必致挪无可挪，垫无可垫。来日大难，为牧令者，必须有贝与无贝之才双裕方可措手。如龢之二者无一，惟有引退耳。[87]
程龢并不是一个不愿办事的人，他说自己对于分内之事，“焦心老思，时刻不忘者，莫如工艺一事，终以地瘠民贫无款可筹，志不得遂”，在“饬办诸事欲办则无米可炊”[88]的情况下，他“昼夜焦灼，如坐针毡”[89]，无奈数度提出离职。
象山知县程龢的筹款困局很有典型性，反映了当时许多州县的实际情况，其结果是既影响了新政的落实，也使官民之间产生了新的矛盾与冲突。
首先，由于筹款困难，州县官在落实新政措施时普遍存在畏难情绪，导致许多措施无法真正落实。如前所述，程龢迫于经费压力，在办学方面竭力主张走私塾改良的路子，将私塾改为蒙学堂。另一位在江苏句容任县令的许文濬在办学时也陷于左右为难的境地，一方面他深感不能违背上命，另一方面又深知“学款棘手极矣”，不得已千方百计节约开支。如削减劝学所职员，停止薪水，以各学区董事兼任劝学所职员。[90]停支学堂毕业生京试川资，撙节以济要需、补充学款。[91]当知道学堂欲组织学生参观工艺机器后，认为此项支销是虚掷金钱，令其停止。[92]他还以经费难筹，谋求裁并县城简字学堂。[93]当句容公立两等小学堂堂长禀请将学堂分为第一、第二两所时，许文濬却表示反对，认为公立学堂不仅组织难，维持尤不易，甚至还怀疑提出者“别有用心”[94]。本来办学堂数量直接关系州县官考成，但许文濬却反对再扩办学堂，可见在经费难筹的情况下州县官艰难处境。
其次，因筹款带来的官民冲突加剧，乡村治理难度加大。州县官筹款常常依靠两个方面：第一是令绅商捐款，第二是加捐加税。虽然清政府在办理地方新政时常常强调“以本地之款办本地之事”，但正如当时报纸所评论的，“一切举行新政之费，莫不苛派于各省，各省于何取之？取之于民而已。……苛细杂物莫不有捐，层层剥削，处处搜罗，巧立名目，剥肤及髓，甚至一物三捐”。与此同时，“其用之也无节，其取之也无抵抗，其用之也无监督、无预算决算为之节制”，民生焉得而不困？[95]此时州县官的筹款，是一种无监督、无计划、无节制的筹款，纵然有像程龢这样还算清廉的州县官，但在一个又一个新政措施的压力之下，自然无法避免运用强制搜刮的手段达到目的，而一旦这样做，又会使他们受到来自绅和民两方面的压力，致使原有的平衡被打破。
在清末风起云涌的反捐税斗争中，也有一些直接将矛头对准州县官。宣统二年（1910年）河南长葛县乡民抗捐事件，起于县令“横征暴敛”。如税契原系8分加至12分6厘，粮票（串票）费每纸原系3文加至8文，呈词费每纸原系150文加至300文，戏捐每台原系2400文加至3400文，书院公产每亩课租600文加至900文，酒捐每家每月原系350文加至800文并缴酒百斤，烟税每家每月原系1600文加至2400文并缴烟300斤。为创办女子学堂、巡警教练所，又增加呈词费50文、粮票费3文。为筹办乡村巡警，又要求各乡随缴粮款，每粮一两，加巡警经费钱300文。乡民因“知县借口新政，设法敛钱不止一次，向已恨之切齿”，当即鸣锣聚众，包围县署并捣毁钱物，后营汛前往弹压，众始散去。[96]
又如该年山东莱阳民变，起因于“乡民因知县借辞办理新政，苛政重税，不堪其苦，又侦知仓中积谷已无余存，当纠集万余人至县署喧扰”，并提出将抽收人口税免去（闻私收丁税每人一口铜圆三枚）、将戏捐减去（此则奉官抽收已二三年）、征收钱粮铜圆不折不扣等要求。[97]
《东方杂志》刊登的河南叶县知县和裕州知州给巡抚宝棻的禀文，也折射了民众反抗捐税的情况：
因新政无款，自治亟宜兴办，初时议定由各乡集款，绅士赴乡劝导，并演说自治之利益。愚民不知，群起反对。适有人宣言，谓自治乃害百姓之举，从前不办新政，百姓尚可安身，今办自治巡警学堂，无一不在百姓身上设法。从前车马差使连正项每亩钱百三十文，今则每亩加至三百二十文，现在又要百姓花钱。花钱事小，将来自治办好，国家洋债无一不在百姓身上归还，此时万不可答应，官绅串通来逼民反云云。当演说时，听者甚多，及闻此语，咸表同情。二十五日，两县绅士议加酒税六陈税，乡人大哗。绅士无法，回县禀明请示，知县正在无可如何之时，各乡乡民均已纷纷聚众，倡言造反。半日之间，聚有乡民一二万人。[98]
官民冲突、官逼民反，自古有之，但如同清末这样频繁发生的反捐税事件则前所未有，其重要诱因则在于州县无节制、无监督的“筹款”。
劝导绅商捐款，本来是许多地方的通行做法，但也并不是每个地方的绅商都能积极配合。如上所述，程龢的筹款就没有得到绅商的配合，这使程龢对象山绅商产生了非常不好的印象。他直接批评：“无奈巨绅久视狎玩官长为固然，一二公正者，则遇事退避不愿预闻，其不肖者则包揽词讼，把持公事，胁制官府……自知县抵任，若辈故技不得逞，乃挟谋中伤。”他斥责绅士不仅于议员选举中运动选举，还借进省为名，婪取川资。[99]该年夏征之时，又有富绅起来抗浮，其上控之词即认为各项公费供应作为署用已经足够。程龢指责他们是“道听途说”，是“绅界独喜与官反对”[100]；还指责那些办学之人是“满口公益，一腔私利，非刮公款以饱私囊，即任私人以充要职，其甚者假兴学大题以鱼肉乡里，胁制官长转为害马”[101]。对绅士的不满甚至敌视跃然纸上。这虽是个案，但也从一个侧面反映当时官与绅之间的裂痕在扩大。
引起清末官、绅、民之间矛盾和冲突的原因有多种，但“筹款”无疑是其中的重要诱因，或者说是引发冲突的直接因素。本来，在乡村社会的治理中，州县官依靠绅士这个中介，了解民众的要求，协调和处理各种矛盾，实现平衡与稳定。而现在，平衡被打破，筹款成了可能引发矛盾的焦点。与此同时，随着新政的加快推行，州县官的筹款之责又不断加重，在这种情况下，逃避成了最好的选择。
程龢在一封信中就**了自己在长官和绅士两方面逼迫下的愤懑心境：“今中国不从实业上着力，而但迫新政进行，譬犹尪羸病躯不扶元气，而杂投峻剂，欲其气体之强得乎？又譬之破败旧家家有果园竹山森林蔬圃，不逐一整顿以先裕其经济，而但辉煌其宅舍，修饰其花园，华丽其起居，衣物无钱则贷外债以济之，此岂惟不能富而已。近数年新政之耗费不赀，宪政未行而上下之交困益甚，是以外官之不可为者，上莫如藩司，下莫如州县。受业到此一年，心血呕尽，就使缺尚不致亏累。而新政繁兴，长官逼迫于上；绅权膨胀，绅士劫持于下，亦且有不可终日之势。”[102]正是在这种心境下，他如坐针毡，请求调省差委，并数度提出离职。
这种畏难和离职心理绝不是个别现象，当时还出现不少还未到任期就离职的事例。如湖北“近年州县任署各员，或到任未久托故禀卸”[103]；江苏州县官也因赔累不堪，“自去年（光绪三十四年）以来委缺力辞者十余人，在任求去者数十县”[104]。