一、同治光绪年间“化私为公”的努力
州县财政的困境，实质根源于清朝不合理的政治经济体制和财政制度，但是，在很长的时间内，人们看到的还只是其所带来的严重的吏治问题，并从“化私为公”出发来寻求解决方案。
自雍正朝实施“耗羡归公”以后，历经乾隆、嘉庆，“耗羡”逐步又成为中央控制的正项的一部分。[105]在人口压力和州县事务不断扩大的情况下，在摊捐、摊派不断增长和养廉银不断扣减的情况下，州县入不敷出，复又转向经制外加收的办法解决经费来源。咸同年间，漕粮征收中的浮收又成为一个突出的问题。如咸丰年间，湖北漕粮征收中“征收本色每石浮收米或五六斗或七八斗，或加倍收，竟有多至三石零者。此外又有耗米水脚等项，分款另收；又有由单券票样米号钱等名，多端需索”。浮收过多，不仅民生日苦，而且吏治败坏。在这种情况下，一些省的督抚实施了裁剪浮收陋规以定公费的改革。
较早实施改革并取得一定成效的是湖北巡抚胡林翼。他认为“楚北漕弊浮收之重，实由于冗费之多”，“粮道有漕规，本管道府有漕规，丞倅尹尉各官俱有漕规，院署有房费，司署有房费，粮道署及本管道府署书吏各有房费……种种蠹弊盈千累百，无不于州县取之……夫州县既多冗费，势不能不向粮户浮收”[106]。胡林翼的改革办法是革除道府漕规及上下衙门一切冗费，将从前每石浮收十六七千、十八九千或二十余千者，减至六千数百文或五六千文，革除其他耗米水脚票费，将裁减后的浮收补充各衙门以应办公之需。[107]
同治初年，巡抚沈葆桢在江西也裁剪浮收，明定限制，确定收数，所征地丁除完解耗羡征银一两五钱外，另提银一钱；漕米每石折收银一两九钱，提银二钱，“以为本省各项实在需用之捐款”；此外，地丁提三钱，漕米提四钱，“分别酌提存留作为司道府县办公之费”；其余“所有捐摊各名目悉予裁停，各项陋规概行停止”[108]。与此同时，闽浙总督左宗棠、浙江巡抚马新贻也奏请在杭、嘉、湖三府裁减浮收，并将一切摊捐名目及道府各属陋规概行禁革，另在正耗钱粮之外每两酌留平余以为各县办公之用。[109]
咸同年间的改革，总的趋向是从整顿吏治出发，裁革各地任意加收的浮收、摊捐、陋规，然后在征收钱粮时再确定一定的加收数额，作为“公费”补充办公之用。这些做法在一定时期、一定程度上对澄清吏治、减轻州县负担起到作用，但这个作用都只是一时的。其中一个重要原因就是“公费”含义和使用的模糊。也就是说，“办公之费”中包含着一定的给官员本身的补贴，而一旦个人私用与公用之款混用，假公济私、私用侵蚀公用就是一个必然的结果。尤其在官员廉俸不高且不断扣减的情况下，上述改革对于吏治的整顿效果是极为有限的。
同治八年（1869年），时任江苏巡抚的丁日昌提出增加外官廉俸以澄吏治的主张，认为“今之道府，养廉之外，皆靠节寿；州县养廉之外，皆靠平余”。解决的办法就是“明定章程，给予办公之费，而挈私者而归之于公”，并且“司道以下，或酌量加增公费，而将所有陋规全以充公”[110]。丁日昌更为明确地主张增加外官廉俸，同时将陋规充公以作为办公之费，办法更为清晰。但由于无论“廉俸”还是“陋规”，实际都包含官员私人和公用两个方面，所以当它们都归入“公费”之后，所谓的“办公之费”实际也就包含私与公两个方面。在这种情况下，“公费”改革演变成一种“化私为公”的程序：将各种浮收、平余、陋规，或减少，或裁革，然后归入司库，官员再按规定数量支取。虽然很多时候都被称为“办公之费”，但在实际中，官员的“办公”中也包含“办公事时的私人用费”。所以光绪初年的一份官员奏呈就有这样的话：“州县养廉，大者无过千两，盖与坐支各款，均属办公不可少之费。今皆减成发给，其公私之用，必至竭蹶。”[111]这里把养廉作为办公之费，又说减成后会直接影响公私之用，说明在当时养廉银在使用上是兼顾“公”与“私”的。官署的“公用之费”与官员的“办公事的私人开销”是联系在一起的。
但是也有官员对此表示担心，认为：“外吏津贴，东南各省多有奏定章程，裁革陋规，以充公费，权益之举，立意未为不善。然取盈无术，仍不能不借资需索，于是公费而外，又有陋规，浸以重困。当日耗羡归公，言者已有耗羡之外复生耗羡之虑，是津贴之说无补吏治，徒伤政体。”[112]此批评在一定程度上看到了问题的症结，在官员俸薪过低、办公费用日涨的情况下，公私不分的州县财政制度必然催生出“借资需索”“耗羡之外复生耗羡”的恶果。
果不其然，在改革较有成效的湖北，到光绪初年，就已经是“官吏日久生玩，夙弊潜滋”，在征收钱粮过程中，催役、柜书等上下其手，任意浮收的情况再现。[113]江西巡抚刘秉璋也上折诉苦，因银价日贵，州县征收不敷报解，公费一无所出，不得不要求恢复丁漕浮收，将丁漕解部之余留作本省之公用，“借丁漕之浮收以应支销”[114]。此时四川、安徽、福建、河南等省进行了又一轮裁革节寿陋规，酌给公费的改革。但办法各异，如江西将丁漕解部余留作本省公用；安徽专出于漕粮；福建出于关税厘余；河南则于漕折项下每石提银二钱，留为本省办公之用，州县则在应领运脚项下动支。[115]
晚清以来，各种摊款、摊捐成为州县之困。针对州县摊捐过多而不堪重负的情况，光绪八年（1882年），山西巡抚张之洞创办清源局，裁抵摊捐，改给公费。[116]他在《裁革公费馈送折》中说：
窃查外省臬司道府直隶州等官，办公每患不足，廉俸扣减，益形支绌，不得不仰给属吏。其岁时馈问，有三节、两寿、季规、到任礼、程仪诸目，各省大同，山西亦然。大吏之讲求吏治者，知其足以累州县，而又无以处司道。府州于是乎别筹闲款，明定公费，使上无匮乏，下无挟制。故近年各省遵旨议定公费之案，屡见奏章。然其款必有所出，如三江、闽、蜀诸省，或取之厘羡，或取之漕折，或取之盐平。倘别无可筹，亦必量加裁减，然后著为定数。[117]
这段话至少给我们提供了如下信息：（1）因办公不足，乃“仰给属吏”，又去索取“规礼”，这是以“私”济“公”之不足。（2）明定“公费”款的来源一般是正项之外的各种浮收、盈余等，即来源于“私”，各省情况不同，但都是包含“化私为公”之义。（3）在公费之前，各上级部门向州县索取的陋规等是无定数的，确定“公费”，即“化私为公”后，相应官员按岗位和级别领取一定的经费，且统一到司库支取。
综上所述，所谓“州县公费”，实际上是一种通过“化私为公”的路径解决州县经费的办法。它将浮收、摊捐、陋规这样一些灰色收入纳入省的财政收入之中，然后再以一定的数额补充州县公私之用。[118]这种办法没有从根本上触及旧的财政体制和官员俸薪制度，因而无法走出周而复始的“公私不分”路径依赖。
及至光绪二十八年（1902年），直隶总督袁世凯上折认为，陋规存在，使“士习日坏，吏治日偷”，认为要将各项陋规扫**而廓清之，必须“筹给办公之费”。提出在这国帑空虚之际，不能另增公费，“莫如姑就旧有之陋规为化私为公之一法”，令道府厅州将旧有之规费据实开报，和盘托出，并“按其向来所得之多寡，明定等差，酌给公费”。各州县将向来应出节寿等项，一律径解司库，不加耗费，另款存储。道府厅直隶州应支公费，按月赴司库请领。[119]上谕令各督抚“仿照直隶奏定章程，将各项陋规一律裁革，仍酌定公费，以资办公”[120]。袁世凯此法力图将陋规“化私为公”“化暧昧为光明”，在思路上与同治年间丁日昌的建议一致。
事实上各省未见响应。但面临新政开始后州县行政用款陡然扩大的情况，有的省督抚也采取了一些补救措施，如光绪三十年（1904年）广西巡抚柯逢时因“缺之苦乐不均”带来“吏治不修”、州县不能久任的状况，请旨“视缺繁简道途远近月定公费，就本有入款均匀支给”，“各官到任之始，并准另给一月公费，作为资斧及置备什物之需”[121]。湖广总督赵尔巽曾在签捐盈余项下筹给“瘠苦各缺”津贴；其后任陈夔龙则奏准加收税契拨留地方一分，借资办公，但均为权时补苴之计，未曾普及。[122]
光绪三十二年（1906年），翰林院侍读学士恽毓鼎奏请匀定州县公费，认为州县更调频繁，不能久任，就是“缺分肥瘠不均所致”，以致吏治无望。建议各省督抚将州县所入之款和盘托出，分为繁、中、简缺三级，确定公费数目，“总使公私略有盈余为准”，并说“盖公项有余则可为地方兴利除弊，私项有余则不忧事畜，可以专力办公”，并定州县以六年为一任。[123]实际上仍是沿着化私为公的思路，将各种名目的陋规和其他灰色收入合法化，以补充州县之用，只不过更进一步强调了根据缺之繁简确定公费数目，强调此举对整饬吏治和解决州县官久任的意义。上谕认为：“所陈切中官场积弊，著各直省督抚体察本省情形，分别妥筹奏明办理。”[124]
也有的官员提出了依据州县缺分繁简明定数额和使用界限的办法。山东巡抚袁树勋在折中认为，“欲纾州县之困，莫如将历年提款一律豁除”，酌剂盈亏，一律改为公费。公费之定，拟以缺之繁简为衡，不以地之肥瘠为准。并说：“将公费酌中定数，俾其赡身家给宾客而有余，买田宅长子孙而不足，使贪夫无所利以托身。”[125]在他看来，“公费”数额应是有限度的，虽可给予官员做一定的生活和公务补贴，但绝不可使之可用此钱购买田宅。
但州县公费改革的推进并不顺利。两广总督张人骏就对“尽提羡余”不满，认为这样“地方之事会无定”，并说自经前任疆吏题解粮米盈余酌给州县津贴后，粤省州县各缺已没有盈绌之殊，明确不办。[126]所以《东方杂志》评论道：“各省复奏者寥寥，并非有意因循，实在不易办理。”[127]
光绪年间若干省的改革，或着眼于留用丁漕余留、关税厘金，或裁减州县摊捐陋规，遵循的是不断地“化私为公”的路子，力图以“公费”取代各种陋规、摊捐，也正是在这个过程中，“公费”的含义日益模糊。光绪三十一年（1905年）江苏巡抚陈夔龙在奏折中谈到江苏州县办公困难，其中就有捐送知府三款，“或名公费，或名漕敬，或名座船工食，名目不一，多寡不同，沿为常例”，并认为“此等款项介在公私之间，究非名正言顺”[128]。
以上说明从同治一直到光绪末年出现的州县“公费”，乃至外省官员的“公费”，尽管时而定为“办公费用”，但在使用内容上常常包含官员廉俸之外赡养身家的“补贴”。当然，比之任意索取的陋规、无一定限度的“摊捐”，有确定来源的、有确定数额的“公费”在整顿吏治方面还是前进了一步。
二、宣统年规费清理和公费改革
宣统年州县公费改革是在清理财政这一大背景下进行的。清末清理财政还有一个重要内容，即“酌定外官公费”。度支部于光绪三十四年拟定的《清理财政章程》第7章第27条云：“在官俸章程未经奏定之先，除督抚公费业由会议政务处议筹外，其余文武大小各署及局所等处，应由清理财政局调查各处情形，一面禀承督抚及度支部酌定公费，一面提出各款项规费，除津贴各署公费外，概入该省正项收款。”[129]
酌定公费的第一步是调查和清理各项规费。“规费者，各署收受之陋规也，而以州县衙门收受之名目尤多。”[130]清查的目的是“化私为公”，将各地规费等灰色收入纳入各省正项收款，以统一的“公费”取而代之。各省调查的对象，是“文武大小衙门局所”，由于州县是“天下财赋之所出”，因此，对各州县出入款目，尤其是规费的清查就成为调查的第一步。不过清查效果并不理想。正如四川总督所言：“前饬将平余陋规和盘托出以充公用，无如各属开报多所隐饰。”[131]广东也是迭次饬行各属彻查陋规私费，“定章虽极严厉，而在下积弊仍难祛除，现查各属尚有收管米石及柴炭银两过山规礼等款……”[132]不仅如此，即便是已经报上来的各种表册，也是混杂不清，“或正杂不分，或出入淆混，甚或总散数目不符”[133]。度支部不得不承认：“各州县财政造报，其中纷纭错杂，难以稽查。即如征完地丁，除解司道府库并一切费用外，究竟本官实得羡余若干，每年约共银若干，当此切实清厘财政之际，亟应逐一详列。”[134]可见上述问题不仅限于个别省份，而是普遍存在的。
但是在各省清理财政的过程中，对州县规费还是做了初步的调查。《四川全省财政说明书》中列举的规费包括两大类：一是“对于公家之烦费”，包括诉讼费（每审结一案，由两造各出讼费钱三千二百文）、呈戳费（代书承办词状盖戳取费四百文）、参费（六书房每届三年更换时顶参之人所交费用）、粮票捐（征收地丁时每地丁捐票一张，收钱数文至数十文不等）、当规（当商于完纳当课外对于官府另纳当规，以为保护之酬劳，多者五六十金，少者二三十金）、官膏牌费（售卖官膏店每月缴牌费钱二三千或一千数百文不等）。二是“使用公家之器物而有所报偿者”，有使用官砝码校准银块时收取的“平息”、市场交易时使用官秤的“秤息”、使用“官斗”量米谷的“斗息”，等等。[135]上述规费主要用于行政办公经费，此外也用于开办审判厅和习艺劝工所等。
表6.2为若干省财政说明书中关于州县规费收取情况的统计：
表6.2 部分省州县规费收取情况
虽然这些省州县的规费名目五花八门，汇总的情况不尽完整，甚至有所隐瞒，但经过这一次的初步清理，以往隐匿的规费开始浮出水面，这也为进一步的州县公费改革提供了一定的基础。
宣统元年三月（1909年）摄政王又颁发一道措辞严厉的谕令：“匀定州县公费，关系吏治民生，亦宪政中应行筹备之事，岂得视为缓图。”要求各省自此次通谕之后，限六个月内“一律恪遵谕旨，迅速筹办”[136]。之后，随着清理财政工作的迅速推进，划分国税、地税工作迫在眉睫，预算、决算的制定也在资政院提上日程，各省才陆续推进州县公费改革。
与同治光绪年多次的公费改革一样，这次也是力图将规费等各种灰色收入“化私为公”，但目标已有根本的不同。之前的公费改革主要着眼于吏治整顿，克服因滥收规费而带来的吏政腐败现象，同时也解决州县办公经费不足的困难。而宣统年的公费改革，则与宪政和财政制度改革息息相关。因为财政制度改革的目标是“财政统一”，改变晚清以来财政的紊乱局面，建立统一的预算、决算和行政经费制度，作为行政经费重要部分的官员俸禄改革也就势在必行。俸禄改革的基础环节，是需要将公私不分的州县官各种用费加以清理，取消不合理的规费，对保留下来的规费从范围到数额都加以规范，使之纳入正项收支范畴。所以，这一次公费改革在一定程度上超越了以往，既是实行新的官俸制度的前奏，也是为编制预算案做准备。
但是从一开始，朝廷和决策部门都没有对“公费”的含义作出明确的解释，对何者为“私”，何者为“公”也没有明确划分，导致看法各异，各省州县公费的确定呈现不同面相。
第一种，是将州县各项陋规、平余等纳入省的正项收入，统一作为官员“公费”。广西巡抚张鸣岐将州县分三等，另援用分科治事的办法，县署分文牍、主计、庶务三科，确定从州县官、佐贰、杂职到各科科员每月支取公费数额。但在确定公费底款时，又将“各官原支公费养廉”“各属原收平余规费”纳入其中，由公家按照原额征收，以“公费”名义发放。[137]这样，将官员私人用度和官署办公用度都统一到“公费”名中，“公费”在实际中仍然是公私不分。
有的督抚明确把“公费”视为“办公之费”或“行政经费”。如河南巡抚宝棻说：“诚以公费为各官行政所需，实居岁出大宗。”[138]闽浙总督松寿也认为“公费为行政所必需”[139]。他们在做法上依旧是将一切平余、陋规，悉数归公，然后确定公费数额，各州县照章到司库支取，仍然体现了以往的“化私为公”的路径。
第二种，是区别“公费”与“经费”，分别核定。宣统二年六月，直隶总督陈夔龙率先提出“‘公费’二字，解释范围宜求明确”，并电度支部询问。度支部电覆称：“以‘公费’二字本兼有办公经费各义，惟近来京外应支官员公费多与养廉津贴无殊，向不造报。现在官俸章程尚未颁行，骤议正名，恐多窒碍。至因公费用范围甚廓，令分别据实开列，俟查明各项规费，由局（清理财政局）酌定。”可见“公费”的本义在现实中发生了异化，即在实际运行中，外官“公费”往往被视为养廉银，而养廉银本身包含办公用费和私人用度在内，并可以不册报。因此，度支部也不得不屈就现实，含糊以待。陈抓住这一点，进一步提出：“此次所定之公费，本与经费有殊，惟各署所用员司及因公之款，如果不为核实，是在官之糈禄虽有常经，而因公之开支仍无限制。”故而直隶的做法是分别核定省道府各级官员的公费和经费，一曰“公费”，“凡本官服食仆从车马及一切私用应酬杂支属之”；一曰“经费”，“凡该衙门因公费用与署内幕僚、员司、弁勇、夫役、修理房屋等项，皆属之”。并说：公费如何支用，无庸造报；经费动用细数，则每月造册送清理财政局，归入决算。划定公费与经费后，其余“除廉俸二项仍旧支给外，其旧有之心红津贴、公费、办公役食等项名目概行停革，盈余规费等项悉数归公”。至于州县，因经费一项一时难以确定，先按大、中、小治分别酌定公费。[140]显然，直隶的“公费”是用于补贴官员个人“私用”的部分，“经费”才是办公用费。
湖广总督瑞澂受到陈夔龙的启发，在该年七月的酌定府厅州县公费折中明确认为，“公费所以养各官之廉”，是专供本官用度的。所以湖北仿直隶成案，将本官公费与本署经费分为两起次第筹定，凡火食、仆从、车马、应酬杂支，均赅括在本官公费之内；而幕脩员薪、书吏工食一切因公用款则为州县本署经费。[141]次年三月，该省又拟定府厅州县“署用经费”，根据职掌繁简、用度多寡，视其公费数目分别各加一倍，数目从3000两至4800两，一些繁盛县又加给银600两至1200两，“统由藩库收支抵拨”，各州县原有岁入悉数归公。[142]
江苏巡抚程德全道出了当时“公费”含义的混淆和在实践中的变异，“公费名词缘于后起，申其义曰‘办公经费’，似不应属于私人之范围……外省各衙门经费积习相沿，多界乎公私之际，公之所余即私人所入”，“公费”在实践中实际已是“公私兼顾”。在公费支取上，也是“除新设员缺向由司库支领，此外悉听自谋”，所以“不得不专恃规费以供取求”，而此种“间接之收入”无不归宿于州县。他认为，“苟公私非同时规定，既无相让相成之用，将有可出可入之嫌”，应将二者加以区分。鉴于此，江苏在确定司道公费时，仿照直隶办法，分公费、行政费为两项，前者用于官员服食、交际、车马、仆从等一切私人补贴，准其自行支销，无庸造报；后者用于官署幕员薪膳、勇役工食及一切因公用项目，照章报告，归入决算。[143]
此外，还有奉天、浙江、山西、山东、贵州等省援引直隶办法，将“公费”与“经费”分别核定。
表6.3 部分省酌定州县公费情况[144]
续表
续表
续表
从表中可以看出，各省的“匀定州县公费”极不统一。首先是所定标准差距很大。多的每年公费银数千两，甚至上万两，少的只有三四百两。在明确将公费与经费分列的省份中，有的“经费”银超过“公费”银，而有的省则是“公费”银多于“经费”银。其次是公费的来源不一。各地以平余、规费归公后作为公费底数者为多，也有的以税契牲畜税等为匀定公费之用。[145]再次是“公费”范围有别。有的以平余规费数为底数，故强调实行公费后，“廉俸犹许并存”；有的将廉俸、津贴、役食、规费盈余一切入款统统纳入公费之中，强调“以后除公费外，别无他项进款”[146]。最后，由于是“化私为公”，所以有的省声称“倘有不敷自当设法另筹”[147]，从而为新一轮的“私征”留有了余地。
部分督抚明确提出将“公费“与”办公经费”分开，有一个直接因素，即与财政改革制定预算案和“行政经费”的提出有关。预备立宪中财政改革的基本要义是“统一”与“分明”，即“出入既有确数，捐滴悉属公款”，“以酌定公费为杜绝瞻顾之路，以划分国家地方经费为清理之要领，以编定预算、决算清册为清理之归宿”[148]。在度支部确定的清理章程中，将廉俸、军饷、解京各款作为国家行政经费，而将教育、警察、实业等项作为地方行政经费。这样，地方官府经费都将纳入国家与地方的预算之中，这是已经通过外销拥有一定财权的督抚所难以接受的。但是，在度支部清理财政章程“酌定外省公费”时，又允许“各款项规费，除津贴各署公费外，概归入正项收款”[149]。也就是说，津贴各署的这一部分“公费”可以不归入正项收款，这正好为督抚将“公费”转为“本官用费”并自收自用提供了一个合法的依据。督抚们可以通过这种区分“公费”与“办公经费”的方法，仍旧控制一部分外销收入，并使这部分钱游离于预算之外，可以不受任何制约。
由于各省拟定的公费标准极不统一，故资政院在议决京外各官公费标准时认为：“近来各省暂定之外官公费参差尤甚。查此项公费，系廉俸之外各官本身所得，衙署办公经费并不在内，现在官俸章程尚未颁定，而本院覆核预算似此漫无标准，实属无从办理，故不得不拟一标准。”[150]资政院的决议将“公费”视为官员的职务补贴，故欲制定标准，但此举却立即招致督抚的不满。督抚在电商中强烈表示“现定京外各官公费标准诚不足以养廉”，“不能徒节主管官及得力人员薪公，使其不足养廉”，认为资政院“不谙各省情形，强为一致”，表示“实难遵办”。他们不仅认为资政院拟定的公费数额太少，而且反对各省统一标准。
晚清州县“公费”来源本身是“公”“私”兼顾的。从耗羡、平余，到规费、陋规，最先无不以经制之外的“私”的形式出现，成为州县官补贴个人收支及官署各项收支的重要来源。每当因此而带来吏治腐败需要改革时，从朝廷到提倡改革的官僚，无不认识到这些“私”的收入是无法完全取缔的，唯一的做法就是将其纳入“正项”“公费”的轨道，但又无法用新的制度将其中包含的“私”的部分分离出来，所以只能一次又一次地“化私为公”。这样做致使“公费”虽然成为一种从一定渠道、按一定规格支取的费用，但它的使用对象却是官署公用开支与官员私人用度的津贴或补助并存，并没有明确的界限，完全“视其上下人口之多寡与其人之丰俭何如”。显然，这是不符合清末财政改革的方向和需要的。
从形式上看，宣统年公费改革并没有走出传统的“化私为公”的路径，正如当时留日法律科毕业生陆定的解释：“盖欲酌定公费，则清提规费，自系化私为公、调剂盈虚之正当办法。”[151]故《东方杂志》称其“系在官俸章程未经奏定之先暂纾官困”之举[152]，是“苟且一时之计”[153]。但从另一方面来看，这次改革的直接目的，是摸清地方规费，将其纳入正项收支之中，为制定预算案、统一财政作准备，所以还是具有一定积极意义的。
通过这一轮改革，“公费”开始从笼统的“办公费”“公用之费”转化为对官员的职务津贴，并依据职务繁简确定标准，由司库统一开支。这对防止官员需求无度和整顿吏治有积极作用，亦为下一步俸薪制度的改革做了初步的准备。[154]
通过改革，州县衙门的办公经费开始与公费分离，并“悉予酌定限制”[155]，即用一定的标准限制和规范官署的公务开支。伴随着财政清理的步伐，许多省运用新的财政编制法，重新规划州县的办公经费。新的编制法一般将州县经费按照事类划分为行政费、教育费、巡警费、地方自治费、实业费、民政费等几大类，其中行政费又分官俸、公费、役食、杂支各类。这都将有助于推进行政机关的制度化、规范化进程。
在改革中，对各种规费加以清理，有的纳入国家正项收入，即“公”的渠道，有的予以裁革。与此同时，州县一切无名入款概要裁革。如河南省，经咨议局议决及巡抚批示，裁革了卯规抽厘、到任勒索、额外规费（包括行帖费、牌甲摊派等）、各种未列入预算的捐款及包差钱之浮收、乡保巡役包差（地方官出境下车时该处地保为夫役等出的茶饭钱）、各项手工小匠每年的包差钱、烟户册子钱、词讼罚款等费。[156]浙江咨议局也做出决议，裁革州县衙门供应上级官厅的摊派各项名目，总共20项之多，经巡抚部院札准公布施行。[157]紊乱的州县财政开始有所转变。
虽然我们不能说各地都很好地贯彻了，但这一次公费改革确实具有与以往不同的面貌：它是在宪政的大环境下进行的，清理财政的背景、统一财政的大趋势，加上各省咨议局的成立以及立法监督功能的发挥，都使这一次改革比以往要深入。改革中初步形成的官员的职务津贴与官署行政运作中的“办公经费”分离的趋向，一直影响到民国时期。[158]
三、经征的变化与经征机构的出现
经征，即依据定例征收田赋杂税并起运解交，是州县衙门最主要的经济职能。然而清代财政是一种缺乏弹性和增长空间的体制，自康熙朝“摊丁入地，永不加赋”以来，田赋征收数额和方法皆已固定，成为不可更改的祖制。国家为此还制定了一整套严密的法令法规，如有违反，则要受到严厉的惩罚。晚清时期，或由于筹措军费的需要，或由于分摊赔款，或由于新政所需，各种经征附加税大量增加，它们或者由各省督抚奏请而立，或者直接就是户部请旨而行，从而突破了经征定例。
田赋附加是各地在田赋征收过程中于定例外自行多征并留用的税收，除上文提到的耗羡、平余外，晚清时期则派生出了各种名目繁多的随“粮”或“亩”而征的、以各种捐税为名的附加税。如在四川，咸丰年以后便有随粮征收附加税之举，即每征粮一两，收银五钱或三钱不等，“每视其地方需费之多寡以为定”，后因漫无限制，光绪初年曾一律革除。但因有的地方无他款所筹，不得不禀准酌留，改每粮一两收钱百数十文。[159]后因预筹军饷，又劝谕绅民按粮津贴，由地方官选派绅耆设立公局经收。[160]与官收官解的地丁征收不同的是，按粮津贴是绅收官解，所收主要提供饷源。[161]此外，其他省还有东北的饷捐，山西的赔款新捐，新疆的加收耗羡，广东的新加三成粮捐，山东的粮银折收，浙江、安徽、江西的丁漕加损，陕西的归复差钱，江苏的丁漕征价等名目。有的地方附加税超过正税。如四川，咸丰初年按粮津贴已是每粮一两征津贴一两，是原数的一倍，同治初年为三倍，到光绪二十七年（1901年）则增至五倍。[162]
至于各种附加的用途，咸同年间主要用于提供饷源，后来则用之偿付赔款，少量用于补充办公经费。到20世纪初，又用以应付新政之需。如宣统三年（1911年）江苏泰县的一个漕米执照，计正税每石足钱4833文，附税则每石脚费52文，学堂经费100文，积谷钱60文，自治经费40文，劵票捐钱100文，串捐10文，新政费35文，改良串费5文，总共402文。[163]
除田赋外，州县经征的税收还有杂税，包括田房契税、牙帖、商行、当铺税、芦课、茶课、鱼课、落地税、牛马猪羊买卖税等。[164]这些都必须按照定例征收，属于尽收尽解的项目。这些税项除田房税契、牙帖当铺税各省都有外，其余各地征收有别，且杂税收入在整个税收体系中所占比例不高。[165]
田房税契是各省州县都有的税种，也是归州县官经手的税种，亦有严格的要求。早在顺治四年（1647年）就规定“买田地房屋，必用契尾，每两输银三分”，即按成交价百分之三的比例征收。田房税契覆盖面广，一般由布政司颁发契尾，编制刻号于骑缝处，钤盖印信，发至各州县，“俟民间投税之时填注业户姓名、契价、契银数目，一存州县备案，一同季册送布政使司查核，如有不请粘契尾者，经人首报，照漏税之例治罪”[166]。州县官要登填契尾，经管征收，并将征收实数按季造册报部查核，一应税银均尽收尽解。
晚清时期，财政困难，户部屡次奏请扩大筹款。光绪二十五年（1899年），户部拟定筹款六条，令各省加倍征收烟酒税，并整顿田房税契。[167]光绪二十九年（1903年）又将应征田房税契320万两派定各省。这样一来，田房税契税率大幅度增加。本来例定契价每两纳税三分，但因赔款之增加与新政之迭举，各省督抚纷纷奏请，于是买契之税有加至四分五厘、五分、六分六厘者。四川税契征税率在三四分以至八九分不等。到宣统元年（1909年），户部重新厘定税则，定各省买契，无论旗籍民籍一律征税九分，典契一律征税六分，并准各省于加收项下扣提一成作为办公经费。[168]
税率的提高使税契收入增加，也使税契附加成为州县扩大收入的重要来源。如浙江、福建、直隶等地的契尾捐，每发契尾一张，再多收银三钱、五分、一两不等。[169]湖北于光绪二十八年（1902年）奏请每契价一两于例正税三分外另征契捐三分，以一分留作州县办公经费。到宣统元年（1909年），湖广总督陈夔龙又以司局州县入不敷出为由，奏请再加征契捐三分，此外还有契纸经费，每纸取银三钱二分。[170]四川则有“炮税”，即州县官于行将届满离任时，通过给纳税人一定折扣的方式，吸引民间踊跃纳税，借以弥补亏空。[171]此外，各地征收税契时还有种种陋规，如四川就有门礼、小号、使费三项陋规，是经办胥吏借端任意多收的部分。[172]
晚清经征的问题不仅仅是田赋和税契的附加大量增加，还表现在征收制度的紊乱上。就田赋而言，存在州县官通过吏役直接征收、依靠吏役保正征收、包商征收等多种形式。就是杂税，其征收方法也是五花八门。如广东的商税，广州府是派委员征收，潮州廉州二府用司友征收，高州府用书巡征收，雷州府由库书包征包解，琼州府则由商人包征。[173]种种混乱现象不仅加重了民众负担，带来吏治的腐败，而且进一步影响国家的财政收入。
四川总督赵尔巽率先认识到种种弊端的症结，他说：“从前凡有税捐新增之款，无不归地方官经征。贤者例取平余，不肖者多所侵蚀。而丁书差役之染指，不知凡几。驯至聚众滋事，隐匿漏捐，百弊丛生，皆由地方官兼理财政之故。”[174]所以他力图通过改革，将税收职责与州县官的行政职责分离。
光绪三十四年（1908年），四川总督赵尔巽奏请在省城设立经征总局，由藩司主持，各州县设经征分局。他在通饬地方官稽查经征事宜的札文中说：“现在设局经征，专理财政，原恐地方官统治民事，兼顾为难，是以委员分任，其实督催、稽查、保护责任仍在地方官。”[175]也就是以专门的机构和专职人员承担税收之责。
四川省城设经征总局，州县各设分局，专司经征税契、肉厘、酒税、油捐四项。分局设委员一员，由总局呈明督宪后札委；委员就事之繁简酌用绅士司事、书手、杂役等人。各分局无论官职大小，均受总局管辖。各州县经征分局成立后，凡以往绅士经征后由地方官转报，或由地方官自行经征的上述捐税，统由分局办理。过去由地方官经手的平余，也要解缴经征总局。地方行政有在税契、肉厘、酒税、油捐内抽收经费者，也由局代收后指拨。[176]
各州县经征分局成立后，州县官不再经手税契和部分捐税，但对于经征负有督催稽查之责。即查民间有无偷漏、委员有无侵欺，“如果委员呼应不灵，办理不善，地方官仍当负其责任”，并可密禀查办。反过来，如果州县官对民间偷漏查办不力，委员也可据实密禀。[177]
四川各州县经征分局成立后，停用从前所用之契尾，更定格式，改为盖有藩司印信的官契。民间买卖田房，自立契之日起，限两个月内遵章赴局投税，呈换官契。[178]如有逾期或有心漏税，则由局员并地方官谕令乡约团保警察设法稽查，并准知情者赴局告发。至于肉、油、酒税的征收，则由局延用司事在各乡场分收，每月初五前缴送分局。分局每个季度将各项税收批解总局，并按月将收数移请地方官会衔张贴衙署照壁。
据赵尔巽的报告，经征局成立仅一年，就收税契正杂各款共银二百余万两，“较之从前地方官原收之数实多三倍以外”，这些钱用于各官府公费、提补摊捐及总分各局经费。有此成效，赵尔巽发出“窃意无论如何，人不善可易人，法不备可加备，而独此收税之权，终不可复归于地方官绅之手，而后政治乃得清平，财权乃得整一”的感叹。他甚至准备督同藩司，将丁粮津捐逐渐妥筹，并入经征各分局办理，“务使铢金勺粟永无册籍之或淆，抚字催科各有准绳之可守”[179]。但是否实施未见记载。
继四川之后，广西、吉林、新疆等省先后设立经征总局、分局。广西经征局宣统元年正月（1909年2月）开办，经征税契、酒锅油糖榨帖费、牛捐、土膏牌照捐四项，第二年财政公所成立后并入。[180]新疆则在宣统元年十月（1909年11月）于藩司署内设经征总局，专收田房税契，与四川省不同的是，总局下的契税衙门设于道而不是州县。[181]吉林经征总局于宣统二年二月（1910年3月）开办，各府厅州县设分局，将所有契税牲畜税概归经征局征收，并责成地方官稽查，使其互相监察。各州县公费就近由经征分局按季拨给。[182]由于各地分局所收多寡不一，而用于人员的开支却溢出所收二成，鉴于此，吉林又分别局所繁简，就近归并，除保留收税较旺的七处作为专局外，其余各处均就近合并至统税局兼办。[183]
经征分局的开办是州县财政制度和州县官行政职能的重要变革。正如赵尔巽所说，设局经征专收税契各款，“所以分地方官之责，即以专地方官之权，兼为地方官筹应得之财，不欲地方官取非法之利”[184]。现在，一部分税收从州县官的行政之责中分离出去，“州县入款，全数归公”，州县官除了田赋以外，对税契等税收只有监督之权，没有具体征收之权，这有利于州县官经济职能的转型。