一、通过学习考试以定去留
清末新政是新旧制度交替之际，各种新旧矛盾聚集在一起，使原本已经存在的矛盾更为突出。与此同时，新政中不断推出的制度改革也促使州县官选任制度必须随之变革。其中最直接的是科举制度的废除，一方面切断了州县官的正途来源，另一方面也切断了“学”与“出仕”的制度联系。而新学制的确立和新政的推行又带来了许多新的问题。清政府推行奖励新学人员的政策，对高等学堂毕业生和办学出力人员奖励州县实缺，使一部分新学人员得以进入州县官行列。如光绪三十四年（1908年），闽浙总督松寿奏奖励高等学堂学生毕业暨出力员绅折中，保举7员，或以知县分省补用，或以知县不论双单月尽先选用。[90]与此同时，还需对原来拥有功名之人安排出路。光绪三十二年（1906年），政务处拟定《宽筹举贡生员出路章程》6条，规定“各省举人不必限定三科，均准以拣选州县注册”[91]。这些都扩大了选拔州县官的来源。
同时，清末州县官考绩制度改革也使州县官选任标准发生了变化。[92]光绪三十三年（1907年），宪政编查馆奏定以实事为标准的新州县官考绩法。依据这一新的制度，州县官考绩分成卓异等四等，“凡州县列入最优等者，令各该督抚加具切实考语，送部引见，实缺者请旨升用，候补者发回原省，遇缺即补”[93]。次年，吏部拟定卓异人员录用章程，“知府以至佐杂等官如经保荐卓异奉旨候升人员，均拟请以升阶在任候补”[94]。新的考绩制度确定了依据“实事”分等作为选拔州县官的新标准，并且把“卓异”即最优等人员定为“遇缺即补”，表明选拔州县官从注重资历出身转向注重能力与实绩。这种变化也直接冲击到原有的首重资历的铨选制度。
新政以来的种种变化与改革，一方面继续扩大了州县官的来源，使流品混杂、仕途壅滞的矛盾进一步加深；另一方面选官的标准向注重能力与实绩方面转化，政府又需要建立一定的机制予以选拔。这一切都迫使清政府尽快采取措施来加以解决。
实际上，从同治年间开始，就已经有官员对候补人员实施考试之法予以裁汰以定去留，以解决流品混杂、仕途壅滞的问题。同治年，云南巡抚岑毓英对府厅州县佐贰杂职中凡捐纳军功出身者皆“面试论策定列等第，分别停委、回籍、休致者不下三四十员”[95]。光绪初年，山西巡抚刚毅采用开馆课吏之法，即“每日传集在省候补及部选初到各员，分班到馆”，教以各项居官办事之法。刚毅由此提出，“部选州县各员无论何项出身，到省后均先交藩臬道府各衙门，限三个月令将地方应办一切事宜悉心学习”，期满再赴本任。[96]光绪五年（1879年），吏部在复议御史戈靖条陈的奏折中提出，要将捐纳劳绩两项官员，由府厅州县试论一道，定列等第，其四等不列等者，予限学习。此后各省陆续展开，如福建由总督与司道对府厅州县154员进行考试，择其文理通顺者取留五成，“现任照旧供职，候补试用各班照常补署差委，其余分别开缺，饬令回籍”[97]。但总的来说，各省因循守旧为多。据光绪八年（1882年）御史陈启泰奏，“贵州抚臣林肇元奏请将考不列等之员，仍准留省学习”，他的感叹是“部章将成虚设”[98]。
本来，清廷对分发到省的捐纳、劳绩人员任用时有“试署”一年的制度，对部选即用人员也有督抚考核制度，但在晚清“捐纳保举人员日见增多，倍形拥挤”，而各省“期满甄别，类皆宽泛注考，全数留补，无一斥退者”[99]的局面下，都趋于松弛。而同光之际的考试，又缺乏明确的操作规程。所以，伴随着新政的开展，清廷开始尝试通过设立学习教育机构和通过考试分等来建立一种重定流品、汰劣选优的机制。
光绪二十八年（1902年），清廷令各省设课吏馆。学界一般将课吏馆视为对候补官员进行考核和教育的场所[100]，但还要看到，考核和教育中无不蕴含甄别任用的目的。这一年，朝廷先后下了三道有关谕旨。正月的谕旨强调，各省课吏馆“自应一体通行考核人才，视其才识，察其品行，其贤者量加委任，不必尽拘资格，其不堪造就者即据实参劾，咨回原籍，统限半年具奏一次”[101]。四月又下谕旨：“自道府以至州县，凡初到省，必躬亲面试。其鄙俚轻浮者，即行咨回原籍，其尚堪造就者，均令入课吏馆讲习政治法律一切居官之要，随时酌予差委……即选授实缺之捐纳保举各员，亦应一律考试查看，分别办理。”[102]十一月又发布上谕：“即用知县签分到省，亦必入各省课吏馆学习，由该省督抚按时考核，择其优者立予叙补。”[103]连续的谕旨，明确提出对正途人员的考验之法和对候补人员的考试之法。根据编查馆的解释，“考试第试之以言，而考验必验之以事”[104]，考验的标准是“才识”和“品行”，考试则区分等级，按等进行差委和淘汰。可见课吏馆“开官智”的目的，是通过考试考验对候补和选补州县官进行甄别分流和任用。
许多省课吏馆的课程主要是针对州县官而设计的。如广东课吏馆章程所列课程皆“为州县而设”，包括刑法（要求讲习律例，深悉地方情形）、财赋（要求研究如何振兴之法）、交涉（要求学员熟谙约章，通达交涉）、武备（要求明晰中外兵制，熟悉新式武器），并指出后两者虽非州县职权，但具备相关知识，也可借备任事。[105]
然而章程与实际运作并不是一回事，实施的结果不尽如人意。各省虽然纷纷设立课吏馆，但考试差委各不相同。如江宁课吏馆章程中将正途劳绩捐纳各班候补人员，以同通州县为一班，佐贰杂职为一班，一年考4次，分别由总督、藩司、粮道和巡道考试。其中总督的春考最重要，取前列同通州县20名、佐杂30名，各得有差缺。录取方法是，经考试后分等，有才识通达坐言起行者列为超等，给予酌委繁缺一次；如一时无酌委缺出，准将其名列于本班之首，定予轮委一次；列一等者也给予酌委一次；其劣者列为四等，如记大过三次者即停止差委；如文理荒谬见识猥琐者则勒令回籍学习。[106]山西也以酌委为主，即将每月功课分数多者和季课名列前茅者，“遇有差缺即行尽先酌委”[107]。而河南则只笼统提到：“每月由司道轮考一次，每季由巡抚考课一次，均试以公牍或策论等题。”优等而才又足以任事应予破格保奏，列下等轻则记过，勒限学习，重则咨回原籍。[108]广东也是将优异者奏保或奏请破格录用。
课吏馆虽然规定了学习课程，但松散无序，“既无讲堂授课之事，即乏群坐习业之仪”[109]，久之必“徒具虚名，毫无成绩”[110]。
从光绪三十一年（1905年）开始，各省遵旨纷纷把课吏馆改成法政学堂。[111]光绪三十三年十二月（1908年1月）宪政编查馆奏定切实考验外官章程六条，进一步强调，除正途出身及本系高等以上学堂学生及历任重要差使各员外，凡捐纳保举两项之道府同通州县以及佐杂各员，“无论月选分发到省，一律俱入法政学堂”[112]。较之于课吏馆，法政学堂采用学堂办学模式，有较为系统的课程，聘请学习法政等人员充任教师讲课，其中特设别科与讲习科以培训、选拔官员。这样，法政学堂实际具有了两种功能：一是培养法政人才，二是通过考试甄别分流候补人员。吏部还奏定对候补人员的考试分等办法：“凡在省候补人员，除正途出身及高等以上卒业学生与历任重要差使各员统归考验办法外，余均由督抚率同司道严行考试一项，分别五等，其考取一二等者分别差委，三四等者令入法政学堂分别速成长期两班，其不列等者即饬令回籍。”[113]这样，通过入学考试分等，对候补人员进行了一次甄别选用。而入学毕业者通过考试考验，亦可进入请补行列。
此后各省遵旨相继举办。如光绪三十四年五月（1908年6月）贵州巡抚庞鸿书奏报，贵州于这年二月进行考试，由提学使先行阅卷，巡抚复阅，27名同通州县应考者通过考试分列五等，三四等即入法政学堂。[114]江苏巡抚陈启泰奏报，江苏法政学堂定正额200名，此外还设旁听员不计数额。由巡抚督率司道将在省府道以下各员分次考试，考列一二等者饬令听候差委，三四等者分作长期、速成两班，送入法政学堂。[115]在山西，举办情形略有不同，在省城设考验处，“将在省及新到候补道以至佐贰杂职分起调处，考以文字批判，验其品格才识”，然后分等差委或送法政学堂。[116]法政学堂毕业后则择优委用，如广西就确定，法政学堂别科考列中等以上、讲习科考列优等以上先供差一年，期满考验，在平等以上者即归入候补班按班请补。[117]
然而，实际运行中也暴露出一些问题，如湖北法政学堂考试官班学员，报名者60余名，而考试时未到者40余名。总督陈夔龙大怒，立即札饬藩司，令未到各员于5日内到藩辕禀报，有故意规避者停委差使一年。[118]更有雇枪手代考者。[119]这反映许多应该参加考试的候补人员的踯躅观望和考试中的腐败现象。不仅如此，各省执行的力度不一。宪政编查馆对各省做了一些调查后指出，各省“仍有任听各员不报名赴考者，又有随时委一差使即借口免其考试者，此外如今年新到省各员复迟不即予考试”，为此电咨各省考试外官不得敷衍瞻徇。[120]这不能不使这一改革的实际效果大打折扣。
但另一方面我们也看到，通过学习考试进行甄别然后任用的做法，使一部分候选人员得以进一步学习提高，体现了选优汰劣的原则，也反映出清政府在旧有制度难以照旧的情况下，“宽取严用”的努力。
二、变通掣签回避制度
在清代地方官员的任用中，有严格的回避制度，包括亲属回避、籍贯回避、师生回避等。[121]这套制度在防止官员利用各种社会关系拉帮结派方面起到一定的作用。但久而久之，也由于官员不熟悉地方情况，不得不依靠胥吏行政，带来严重的吏治问题，所以不断有人对此质疑。清廷宣布官制改革后，一些官员陆续提出改革回避制度。光绪三十二年七月（1906年8月），出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制，提出：“各国通制，多以本籍之人任地方之事，不独民选之乡市各长为然，即长官亦初无歧异。中国宋元以后始有回避之条，以数千里风俗殊绝言语不通之人，来尹斯土，岂能熟其情状，因应咸宜。然其为此制者，徒曰避嫌防弊耳。”所以他们提出“嗣后地方各官，不必更问籍贯，皆可简补”[122]。出使德国大臣杨晟也提出：“变通知县回避之例，别定选任专章，以重其资格，非本省人不得与选，他省人非入籍若干年有田宅者，不得与选。”当然，并不是完全不要回避，“除督抚、诸司知府仍回避本省外，其他官吏不论籍贯，知县只回避本府本县及本县境界紧接之邻县，及本人田宅、工商业所在之县”[123]。
改革回避制度，以本地人任本地之官之所以为这些官员所重视，不仅仅在于这是各立宪国的通制，还在于地方自治的推行使其有了现实的紧迫性。地方自治的理念，就是“以本地人办本地事”，这样一来，言语不通、不谙当地习俗的外籍州县官与由本地“乡官“组成的自治机构之间必定会产生矛盾，甚至会导致官治的虚化。而把自治置于官治的监管之下，则是清政府推行自治的基本原则，这样，原来那种严格的回避制度势必要进行调整。当时就有人在条陈立宪的奏折中直接提出“地方官应用近省人员，并请免回避本省”的主张。认为以本省之人任本省之州县各官，除熟悉当地情况外，其便之处在于“本省为官与地方自治相辅而适相成”[124]。光绪三十三年五月（1907年6月）奕劻等人在奏折中也说：“州县为天下根基，欲求自治完全，则佐治各官以下，势必遍用乡官……而取才之道，莫若即于中等学堂以上毕业学生考试任用……由乡官渐擢至佐治各员，以至州县以上。”[125]他们虽没有明确提出以本地人为州县官，但也预计到地方自治中“乡官”的推行，必定会突破州县官任用中的籍贯回避原则。
上述主张着眼于学习立宪国之法来改造本国制度，与此同时，也有不少官员纷纷上折提出官制不可骤改的问题。光绪三十二年八月（1906年9月），载泽等会奏提出应以“更张必分乎次第，创制贵合乎时宜”为官制改革的宗旨，先“就行政司法各官以次厘定，此外凡与司法行政无甚关系各衙门一律照旧”。其中特别提到实行新官制后各种人员的安排问题，“所有应行分发人员均优列尽先班次以昭体恤”[126]。依照这个宗旨，吏部还将存在一段时间，旧有分发人员的安排还将是其工作的重点，回避制度难以进行全面的改革。
正是在这种情况下，光绪三十四年五月（1908年6月）河南巡抚林绍年提出变通改革之法。他指出，河南州县佐贰差缺不过二三百，而候补人员多至千余，分发者尚源源而来，这些候补者“言语不通，风土不习，痛痒不关，怨谤不恤”。他认为，要达到“以本地人办本地事，可以渐立地方自治基础”的目的，应使“同通州县以下各官概照驻防人员例免其回避本省，一切差缺只回避本府或仍以距原籍五百里为限”[127]。即州县佐贰等官的任用可不必回避本省，只需回避本府或距原籍五百里之外即可。
回避制度的变通，必然直接影响吏部的掣签，随之，御史吴纬炳请改分发指省掣签章程。他指出，“近来改定新官制，佐治各官概听辟举，是回避本省之成例本已意在消除”，故此要求准许同通州县“比照告近之例，概准其签掣近省”[128]。清廷令吏部复议。六月，吏部拟定变通分发章程，不得不承认：“旧时掣签章程已多不便，亦不可不量予变通。”章程中确定佐贰中缺分之较多者，如府经历、县丞、州吏目、县主簿、巡检、典史六种，“嗣后准其添配本省之签”，但仍不得在本府、本州当差。关于州县官回避的内容有两点变通：一是州县正印“有愿归近省者，即专配近省之签，未经声明即仍以远近省统掣”；同时又提出，如“自愿捐指一省并捐离改指他省者，无论远近省均听其便”。二是近省中距本籍三百里以内之缺亦不得辄请补署；“有应行回避之人，仍令回避”，祖籍、商籍、游幕经商省份概请勿论。吏部也许预料到此后的官制改革会突破原有制度，所以章程也留了一点变通余地：“如有不甚相宜之处，即由该督抚随时酌办。”[129]
这次变通，只允许州县佐贰可在本省除籍贯所在的府州之外的地方任用，并没有改变州县官不得在籍贯地任职的制度，但将离籍贯五百里内俱行回避调整为可在近省任职，距离以三百里为限，属于小幅调整。自籍贯回避变通后，吏部的掣签之法随之变通为“配签”，即州县分发愿归近省者准其呈明，吏部以原籍界连省份配签。但在运行中又出现新的问题，即腹省（中部省份）界连省份多，而沿边省份界连省份少，这样一来，告近者多为腹省，边省不愿配签统分者往往通过捐指“道里适中”之省，出现各省不均的情况。光绪三十四年（1908年）停止部选，所有部选人员皆归入改选班分发各省。八月，吏部拟定改选班章程时，提出州县改选班人员照实在员数分别省份大小配签匀分，如出现一二省缺员无签可配之时，则将该省之缺“暂行统归外补”，由督抚酌用“人地相宜”之人。[130]也就是说，在这种情况下，所有缺分统归督抚“酌用”。
然而州县选任制度的每一步变革都伴随着利益之争。宣统年间，又有督抚提出应除州县回避之例，“用其地方之人”。但此时他们的着眼点是“一省之权，寄于督抚”，“集权分权，必以督抚为机轴而归纳于中央”[131]。咄咄言论的背后，包含着破除回避制度限制、使督抚拥有更大的选任权的诉求。
三、停止部选
早在光绪二十七年（1901年），张之洞、刘坤一在会奏中提出整顿中法十二条，其中就有“改选法”。会奏直接指出吏部部选之官的弊端“皆系按班依次选用，查册之外，辅以掣签，并无考核贤否之法”，以至于选缺到省之人对本省情形茫然无知。且“班次纠纷，章程繁细，各官但算计得缺之迟早，班次之通塞，心思识解，日趋鄙俗”，败坏吏治。提出的改革方案实际涉及两个方面：一是权限下放，即州县同通统归外补，“无论正途、保举、捐纳，皆令分发到省补用试用”，即将州县官的提名选拔权全部交给督抚，而吏部的职责则是依选缺章程予以核准，始行验看，奏请引见发往。二是到省候补人员均要学习政治，经督抚试用考核后补用，遇有缺出，“按照部章应补何班，即于本班内统加酌量拟补，不必拘定名次”；同时，“如有重要难办之事，并班次亦可不拘”，即督抚可在特定情况下“酌量遴委”[132]。
刘张会奏后，朝廷在上谕中指出：“刘坤一、张之洞会奏整顿中法以行西法各条，其中可行者，即著按照所陈，随时设法择要举办，各省疆吏，亦应一律通筹。”[133]态度是基本认可。会奏中关于候补人员学习政治、考试后试用的建议，随着各省法政学堂的推行而逐步展开。但值得注意的是，最为关键的制度性变革，即州县官“通归外补”却迟迟没有动作。究其原因，主要是新政开始后至1905年，改革主要停留在中央官制层面，还没有涉及外官制改革问题。
然而预备立宪开始后，“改选法”却很快成为一个现实问题提上日程，其中最为关键的因素，是新政中各项制度变革的推进已经动摇原有铨选制度的基础。
首先，吏部铨选依托的是科举制度，1906年科举制度的废除，既切断了州县官的正途来源，也抽去了吏部铨选的制度依托。
其次，吏部铨选运行的规则是双、单月选制，但随着晚清以来捐纳、保举的推行，候补人员增多，仕途壅滞，单双月选已难以照旧运行。吏部在光绪三十三年十一月（1907年12月）的一道奏折中不得不承认，原来单月知县平时插班只有特旨卓异，不过三四年即可一周，而自咸同以来各项捐开，又以各种“花样”插入选班，于是单月知县变成“二十六缺一周者递广至五六百缺而犹未已而坐补”，二十年都难得一轮。[134]为解决仕途壅滞的问题，吏部试图酌加删并，奏请将单双月知县选轮均改为三缺一周，即一进士、一遇缺先、一各项相间轮用，如进士用尽则以截取拣选举人接选。吏部重申，这样做的目的是使“正途之气日升”[135]。但这样做，不仅表现出吏部观念的落后，而且事实也证明并没有起到疏通州县仕途的作用。
最后，更直接的因素是随着预备立宪的开始，吏部面临被裁撤的境地。吏部既要被裁撤，则州县官的选任全归外补也在情理之中。光绪三十二年（1906年）出使各国考察政治大臣戴鸿慈、端方在改定全国官制的奏折里，提出中央设置九个部，独不包括吏部；提出州县分三等，受监督于督抚，“皆可为地择人，分途并用”[136]。据《申报》报道，宣示立宪后，会议政务处讨论中央官制改革问题，拟“并内阁、政务、军机、吏部为内政部”，“改县为五品，各归外补，裁部选旧制”[137]。至八月，又有传闻厘定官制王大臣会议已在商讨内阁设庸勋局并设文官考试处，专办文官考试事宜。[138]在这种局面下，吏部岌岌可危，“铨选各事亟须另筹办法”。[139]
当然，也有部分官员极力反对裁撤吏部。就是清廷议改官制会议上，也是意见两歧，“泽公载少怀袁慰庭等议将中国官制全体改订，名目各归专责，裨补政治；世伯轩铁宝臣张治秋等拟先略加删改，渐次更张，以存体制而裨治理”[140]。但值得注意的是，在光绪三十三年（1907年）外官制改革方案的讨论中，又有督抚提出改革州县官选任制度问题。广西巡抚林绍年称“官制铨选，有如形影”，“改定之法，似当阶级务简，内外互用，实行久任，严杜幸进，其可听外省自辟之掾属并听自辟，不必概归部选，惟严举主之罚”。两广总督周馥则提出：“铨政亦关紧要，汉唐征辟纵不能行，亦当如今之提学司，准自选官绅，以为僚属。若仍按旧制，凡一命之官，仍论班次论花样选补，虽添官改制，亦徒具形质而已。”[141]他们的要求虽然比较谨慎，但改革旧制的意图却很明显，不能否认这些要求壮大了州县官全归外补的声势。
州县官铨选改革虽有争论，但就预备立宪改革的实际需要而言，建立内阁、裁撤吏部已是大势所趋。光绪三十四年五月（1908年6月），清廷发布上谕：州县两途著将部选旧例限三个月后即行停止。并称“吏部职司铨选，自例章繁密，仅以班次资格为定衡，大失量能授官之本意”，“闻各省选缺州县骤膺外任，不谙吏事者十居七八”，这些人“专凭年资入选，一旦任事，大率听命幕友，纵容丁胥，百弊丛生”；同时“保举捐纳冗滥甚多，治理民情多未明达，检查法律亦不能通解”。[142]从清廷的谕令来看，“停部选”改革的目标实际是两个方面：一是权限方面，将州县官的提名选拔权外放到各省，以图疏通仕途；二是任用方面，酌量删减归并候补班次轮次，强调由督抚率同三司考察甄择，以解决流品混杂的问题。
然而停止部选涉及众多候选人员的实际利益，有报载他们“罔知所措”，并有数人终日奔走，约集候选之州县等数百人，推举代表恩溥赴都察院呈请，却被拒绝。[143]官僚中也有人先后封章请从缓实行，均遭留中命运。[144]改革终于得以启动。
“停部选”在形式上改变了部选与外补并存的选官结构，但吏部认为，用舍举劾之事虽操之督抚，但“督抚亦仍不能不本之部章，是改弦更张之中仍不可无总汇划一之制”[145]。这就说明，“停部选”只是提名选拔权的归一，但并没有触动任命权在中央的选官体制。
然而，停部选涉及数万候选人员的安排问题。据吏部调查，当时候选知州一千二百五十员，候选知县则三万五千五百五十六员，平均计算分发各省的改选人员一千七八百员之多[146]，对各省原本就拥挤不堪的仕途来说无疑是雪上加霜。对此，清政府采取了分步进行的方法。
第一步，将部选候补人员作为改选班人员分发到各省，由督抚选用并试署。光绪三十四年八月（1908年9月），吏部制定改选章程八条，确定选用规则：（1）改选人员到省仍按单双月选轮用，但略有变化，即如“察看人地不宜，准其以次酌用在后之员”；“如双月无人可用酌，可用单月人员”，反之亦如是，即可以打破单双月的界限。（2）在省改选班人员轮用到班者，由各省题明先令试署，俟试署果能称职，再奏请补授。（3）关于改选人员如何分发各省的问题，改变吏部之前确定的“配签”办法，强调“毋庸按缺配签”，如一二省出现无签可配时，可将该省之缺暂行通归外补。（4）对劳绩捐保人员，亦改定班次，即将捐保州县选用，或不论双单月选用及尽先选用者，均改为指分到省后试用及试用班先用。[147]
在这种情况下，州县官提名选拔程序发生了一些变化。以《政治官报》登载的宣统元年（1909年）若干省的奏报为例，如陕西有延长等三个简缺出，巡抚恩寿均以改选班轮用到班者试署；河南巡抚吴重憙奏请以改选班人员补河南虞城县中缺和济源县简缺；江西巡抚冯汝骙奏请以改选知县接署简缺龙南县。[148]两江总督端方和江西巡抚冯汝骙还奏请将原德化县简缺改为四字最要缺，作为由督抚“酌补”之缺，另将玉山、信丰改为要缺、中缺，归入改选班轮补。[149]可见各省多以中、简各缺，即原来属部选之缺用改选班人员，依据部定双单月表轮用，并将轮用到班者题明咨报，先令试署，如称职再奏请补用。
虽然轮补、酌补的运行规则依旧，但原部选州县人员皆由督抚在改选班中选择，主动权扩大了。在改选班试署期限方面，亦可由“各督抚就缺分之冲僻、道里之远近随宜酌定，一并声明立案”[150]，有较大的灵活性。
总的来看，停止部选之后各省州县官的提名选拔，还是遵循“轮补”与“酌补”的运行规则，原有的题缺用酌补，原有的选缺则用改选班轮补，在实际运行中是新旧例并存，督抚权力仍受到一定限制。与此同时，各省仍然面临候补人员众多、仕途壅滞的局面，再加上新政推行中对“人地相需”人员的需求也在扩大，在这种压力下，督抚依然循着旧有路径力图突破限制：一是奏请将中简缺转为题补缺。如宣统元年（1909年），广西巡抚张鸣岐奏请把22个原属中简缺的知县改成题调题补要缺，全部由巡抚酌补。[151]二是破格奏调奏留人员。同年云贵总督李经羲以边疆交涉防务繁重为由，奏调江苏补用知府、安徽补用知县等10人到滇省差委。[152]同年十一月，护理云贵总督沈秉堃又以新政需人为由，奏请将捐款助学之周子佑以知县选用，又将候补班7人奏请留省补用[153]；而湖南巡抚岑春蓂则奏请将历俸未满三年的知县调补他县[154]。三是奏请变通补署。同年东三省总督锡良、奉天巡抚程德全奏请变通补署各厅州县，均“为地择人，按照缺分衡量人才”[155]。四川总督赵尔巽则援照广西成案，要求川边地区补缺时也“不必拘以常例”，由其“因才使任”[156]。
面对督抚破格选拔的现象，吏部试图有所整顿。宣统元年二月（1909年3月）吏部定考核调用人员切实办法，拟通过加强分发对各省奏调人员进行限制。东三省总督徐世昌马上上折，认为东三省与各省不同，而吏部分发“不问才智”，难以胜任，提出要求除举贡考试授职人员和游学及专门学堂毕业授职人员外，其余“概免分发”[157]。种种事实表明，州县部选虽停，但州县选补中的旧问题并没有解决，督抚与吏部的矛盾依然存在。
第二步，归并删减外补州县班次轮次。宣统元年十二月二十七日（1910年2月6日），吏部制定外补州县班次轮次归并办法，定于宣统二年正月起实行。这一办法值得关注的地方有两点：一是采取“以渐推除之法”，改配、重订、删减班次，将“遇缺先”“分缺先”等列为“插班”；即用进士、大挑举人、候补等项列为“正班”。“插班无人，即用各项。各项内某项无人，则用其次之班。”二是“各项”人员任用时可不论科分名次、到省先后、何项出身，到班时均“一体统酌”，即“无论何项到班均令酌补”，“实行拣选”[158]。这一新章程不仅大大减少了班次轮次[159]，而且允许督抚在选拔中简缺知县时也可依据“人地相宜”的原则在一定班次内实行酌补。
但改革进行到这一步，仍然没有完全消除部选与外补的界限，原来的选缺拣选时，还必须按吏部的双单月法进行。升、调、补的界限还在，且未经奏调、未经开复引见各员均不准酌补。对于吏部与督抚争夺最为激烈的参革、降补、丁忧、终养、葬亲、修墓等缺，经过同治光绪年间的争夺，光绪十年（1884年）只允许“参革、降补之缺分别咨补”，第一缺咨部归选缺，第二缺扣留外补。现在虽将部选丁忧、终养、葬亲、修墓四项统定为一次咨选，一次留补[160]，但任用时还须按一定程序咨报，故而督抚并不满意。在实际运行中，他们通过奏请变通章程将权力进一步扩展。如宣统二年四川总督赵尔巽就奏请将四川打箭炉厅州县各缺均可择人地相宜者“酌量补用”，补用时可不受升、调、补的限制，也可不拘试俸、未经实授等年限的限制。[161]同年在外官制改革方案的讨论中，各省督抚联电筹商官制，乘势提出：“一省之权，统于督抚，地方之政，起于州县，集权分权，必以督抚为机轴”，“府厅州县进退，决于督抚，各就事务繁简，酌设佐治员缺，由府厅州县自辟”[162]。其目的，不仅是要求全权掌握选任权，而且要求全权掌握罢免权，表达了进一步扩大权力的意图。
与此同时，由于新的形势需要扩大了州县官的来源，而原来的科举、捐纳人员需要安排，所以在一系列新的章程推出的同时，一些旧例仍在运行，旧的拖住新的，改革的内在矛盾也显露出来。如清政府为扩大新政人才，不断出台奖励新学人员的措施，对高等学堂毕业生和办学出力人员奖以州县实缺。为推行新政，又不断下令督抚保举人才，致使洋务出力保举、报效学款保举纷纷出现。停止科举，但为安排旧的科举人员，又增加“考职”一项。选用权集中到了督抚，但考职和前捐纳人员仍要通过吏部分发到省，使得各省候补人员不减反增。宣统元年九月（1909年10月）江西巡抚冯汝骙在奏折中说，江西候补同通州县已达500多员，佐贰杂职则多至980余员，“以通省缺数比较，人数相去几及十倍”，复又要求请停分发。[163]宣统二年六月（1910年7月）陕西巡抚恩寿奏陕省有候补同通州县400余员，数量是光绪二十四年（1898年）的三倍，故而要求停止分发两年。[164]州县仕途壅滞的情况较光绪年间有过之而无不及。
清廷原指望通过改革解决同光以来州县官选任中的矛盾与问题，结果却是不仅旧的问题未能解决，新的矛盾复又产生，故而受到统治集团内部保守势力的抨击。御史谢远涵直接指出是“朝廷急于求治，不惜破除成格以鼓励贤豪，而成效未收，弊端百出”[165]。把原因归之于改革过于激进。而社会舆论则认为改革并没有抓住根本。停部选谕旨颁布不久，《申报》就有专论认为，州县官的品格低下、吏治败坏，病根在于捐纳太滥、保举太宽。停部选是“不揣其本而齐其末，不清其源而治其流”；认为解决问题的根本之道，在于削减州县官的职权，严定考成，并与地方自治相辅行之，使州县官“得以尽力于民事而不敢滥用其职权”[166]。关于考试候补州县以分流之事，报章认为并不能解决问题，不仅各省督抚“漠然若无其事”，而且在奔竞之风日盛的官场风气之下，督抚委用之人仍然只会是“平日所亲信与亲友所推引者”，考试只能沦为“敷衍之局”[167]。这些评论无疑触到了改革的痛处。在官场积弊已深，各种流弊难以化除的情况下，改革难以取得实质性的成效。
宣统三年内阁成立后，吏部被裁撤，铨选权移交内阁叙官局执行。面对州县官选任中的种种问题，内阁力图有所整顿。六月，内阁酌拟暂行章程，将原吏部所管事件划分归并，变通州县以上外补各缺，提调要缺缺出时，“除坐补原缺即行补用外，应无论何项缺分、何项班次，悉准择其人地相宜者升、调、补三项兼行”。但同时又强调，“惟特旨发往及卓异、候升、截取、记名分发人员应先尽酌量升补，如果人地不宜方准以他项人员升补，应扣甄别。考验未经期满留省者，仍不准补用。其中、简各缺补班暂按现行例章办理。至初任候补试用及河工人员补缺试署试俸名目应一并化除”[168]。这一决定仍带有过渡特点，一方面取消督抚题补、调补、升补员缺的限制，以笼统的“人地相宜”作为选用标准；但另一方面又说“中、简各缺补班暂按现行例章办理”，题调缺与选缺的界限仍没有完全取消。保留这些旧的痕迹，实是对督抚的制约。
官员的铨选制度与整个政治体制是紧密联系、相互适应的。新政以来的各项制度变革，必然会带动官员铨选制度的改变。然而我们看到，清廷虽然于1908年决定停止部选，但在很长的一段时间内，依然是新旧例并行，所以，“停部选”实际只是一个从“部选与外补并存”向“全归外补”过渡的过程，并没有完成。在这一过程之中，由于官制涉及众多部门与官员的既得利益与权力，所以，“停部选”也呈现出一幅各种矛盾重叠缠绕的图景：面临被裁撤命运的吏部力图坚守自己的地位，因而在被动应变中又表现出对旧制的难舍难弃；处于官制改革统领地位的宪政编查馆由于内部意见不一和外部各种势力的牵制而难以有所作为；已经坐大的各省督抚力图借此进一步扩展权力，而朝廷在不得不加大督抚权力的同时，又力图通过加强中央集权实现对他们的限制。正是种种利益与权力的冲突不仅使旧制得以延缓，使新制偏离设计者的初衷，而且也使改革难以取得预期的效果。《清史稿》云，废捐纳、停部选，原“为疏通仕途，慎选州县之计。然捐例虽停，而旧捐移奖，层出不穷。加以科举罢后，学堂卒业，立奖实官。举贡生员考职，大逾常额。且勋臣后裔，悉予官阶，新署人员，虚衔奏调。纷然错杂，益难纪极”[169]。这段话揭示了改革中新制创行，而旧制仍存所带来的新旧矛盾的纠葛。
清廷希望借停止部选解决州县官仕途壅滞、流品混杂的问题，但事实证明，在体制未变的情况下，仅靠选拔权的下放是难以达到目的的。这一点，清廷也预见到了。宣统元年三月（1909年4月）会议政务处会奏中说：“求其本原，则俟宪法成立以后，实行文官任用试验章程，与一切自治机关完备法度详明，则官吏贤否既在与众共见之中，举措公明，自无任己独行之理。”[170]依据吏部奏拟的筹备事宜清单，定于宣统三年（1911年）实行文官考试章程、任用章程，并遵旨与宪政编查馆开始章程的拟订工作。但由于内外官制尚未厘定编定，文官考试章程也因“无所依据”而迟迟未能出台；更进一步的原因是此时清政府已陷入内外交困之中，无暇顾及文官考试问题。改革虽然未能进一步推行，但旧制随着时代所发生的变革，却也在昭示着时代的变迁趋势，并为民国时期文官考试制度的建立提供了基础。