一、官督绅办的运行特征
关于清末州县劝学所的研究，一般教育史著作皆称为“教育行政机构”。但是，劝学所成立之时，正是清末宪政改革推进之际，各个方面的改革同时铺开，加以人员准备不及，经费筹措困难，致使劝学所从成立到运行，都不是一个简单的教育行政机构，而是有着自身的特点和时代的印记：从其行政运行的角度而言，是“官督绅办”；从其组织功能的角度而言，在宣统三年（1911年）学部改订劝学所章程颁布之前，它虽为官治机构，但兼有自治特点，又兼办自治学务，其性质介于官治与自治之间；之后，它转为完全的官治机构。这种功能的转化，反映了清末州县基础教育管理体制的演变。
作为统辖州县教育的行政机构，劝学所设总董和劝学员。光绪三十二年（1906年）学部奏陈各省学务官制中确定劝学所总董的资格为“本籍绅衿年三十以外、品行端方、曾经出洋游历或曾习师范者”[88]；劝学员亦要“选择本区土著之绅衿品行端正、夙能留心学务者”[89]，即由本地士绅担任。然而各地劝学所成立后问题不少，有的地方总董、劝学员敷衍塞责，久不到任，办学毫无成效，甚至有的地方出现劝学员绅“借官差以拘拿平民”“属令地方官用刑追逼”“苛罚多金”等种种劣行。所以次年学部曾札各省提学使，“务当慎选廉明厚道之绅士充当”[90]。后来各省在整顿劝学所时对学部章程做了一些变通处理，更强调选用新学人员充任总董。如河南明确规定总董资格为：出洋留学毕业者；师范学堂毕业及中等以上学堂毕业者；虽非学堂出身，曾于学务有经验者。劝学员则为以上三项资格之一，或“身列校庠，夙能留心学务者”，“乡望素孚，能为公益之事者”[91]。实际上，从部分省教育官报的有关资料看，多数劝学所总董和劝学员还是旧绅士。据《福建教育官报》对光绪三十三年（1907年）劝学所的统计，时有总董26人，其中出身举人、贡生、拔贡等旧有功名的9人，拥有旧功名但又接受师范教育的9人，师范学堂毕业的8人。[92]据《湖北教育官报》对光绪三十四年（1908年）劝学所的一份统计，总董58人中，除身份不明的5人外，其余均为贡生、附生、举人、廪生、训导等出身。[93]至1909年止，安徽省共有劝学所52所，总董中除5名师范学堂毕业、1名留日学生、6名资格不明外，其余40名是廪生、贡生、举人、教谕、训导、州同、州判等出身。[94]
劝学所作为教育行政机构，执行上级赋予的教育行政事务。职权包括：调查境内无论官私公立各学堂；办理学务各款；延聘教员、招考学生、增减学额、改良教科各事宜；调处本境学务之讼争。[95]学部还制定章程，规定劝学总董如无官职者，照章给予七品职衔，并由地方官酌量给予薪水，禀报提学使核办。[96]这就把劝学所纳入到中央学部—省提学司—州县劝学所的教育行政体制之序列。
但劝学所工作要受州县官和省视学的双重监督考察。首先是州县官的监督。学部章程明确规定，凡劝学所一切事宜“由地方官监督之”。“官督”的含义是：“一则在求地方行政之统一，一则因教育情事与地方经费不能分离，必由地方官总其纲要，由劝学所人员随时体察地方情形陈述意见以辅之施行，则学事方易整理日兴。”[97]由此形成以劝学所为载体的“官督绅办”的运行特征。[98]
在实际运行中，州县官的监督主要表现在如下几个方面。
一是对总董和劝学员人员的选拔。劝学所总董的产生有两条途径：或由地方绅士公举后由县令禀请提学使札派，或由县令选派并提请提学使札派。究竟采取何种途径，要视绅士力量和官府介入劝学所事务的程度而定。
在一些绅士力量本来就比较强的地方，总董由公举产生。如江苏青浦县劝学所的前身是奉省学务处之命办的学务公所，后遵部章改为劝学所。该所制定的章程中，确定总董“行投票法每年公举一次”，再禀地方官“详请札派”；有关教育立法事宜归教育会，劝学所主持教育行政，特别强调凡地方学务公款由“本所派员经理”；各区公产公款“由各区劝学员报告总董参酌办理”；劝学所年终财务报告除造册报告外，还要分发各区。[99]可见青浦县劝学所的独立性较大，表现出较浓的自治色彩。
但在有的地方，这种公举却变了味。如直隶提学司鉴于不少总董未能称职，令各属总董由地方学界中人就游绅及曾习师范者投票公举。长垣县令则预先察访六人榜示，并制定投票规则，定必须是警董（亦系学界人内派充）、劝学员、各教员、举贡廪增附生，才有资格参与选举。选举时每人在选票上填写三人，以得票多者为当选。[100]
一旦发生意见分歧或互相争执之时，往往是“由地方官访查乡望素孚者”，禀请提学使札派。如江西瑞安绅学两界因总董一席党派纷歧，甚至开会大打出手。后经知府调停，并援引部章，由官方遴选中立派绅士王某接办，方平息事端。[101]虽然部章规定劝学所总董以本籍绅衿为主，但还是出现地方官兼任的情况。如浙江湖州，经提学使札派，以张燕南太守为府劝学所总董兼乌程县视学，县令蔡源青为归安县视学。[102]
而在很多州县，地方办理劝学所并不十分积极，只是在学部的一再催促、提学使多次下文的情况下方有所行动。由于劝学所由州县官筹设，官府权力能够更方便地插手劝学所人事。如福建提学使札闽侯两县县令，限日筹设劝学所，总董由县令直接“遴选合格绅衿”，禀候提学司札派。[103]而在河南巩县，设立劝学所一切事务均由补用知县张文炳操办，总董由其自行选择；虽然他又称以后可遵章公举，但“公举”人数必须多名，再由县令“覆加面试，严定去留”[104]。宣统二年（1910年）广东谘议局提出整顿学务议案，要求劝学所总董“变官选为公选”[105]；贵州也是“大都总董之选派或由地方官之保荐”[106]。这说明在相当多的地方，这种由官府主导的“官选”一直存在。
二是对劝学所工作的监督。劝学所设宣讲所，宣讲事项由地方官和劝学总董随时稽查。劝学所就学务绘制的各项表册，每半年一次交由地方官申报提学司衙门。如果发生问题，则经提学使下札，由县令进行整顿。如宣统二年（1910年），湖北各州县在提学使的督催下，纷纷整顿劝学所。钟祥县令查劝学所“并无驻所缮书，据表开二名，一在所办公，一在初等小学办公，均属挂名领薪”，故而下令裁撤多余人员，由总董县视学另选一人驻所，监理发教科书事。[107]
三是对经费使用的监督。各州县官核定劝学所经费总数及开支项目，对经费使用情况严加查实；劝学所筹款经费每年要造具表册汇报本县地方官。如湖北黄梅拣选补用知县余震查该县劝学所账目后，发现前会计员漏报880余串，遂集绅公议，责令原会计缴钱400串，其余请免追缴，禀报提学使后未得允准。提学使令由现任县令分作六年流摊弥补。[108]一般来说，劝学所经费必须在开支项目内支出，并列出详细开支表悬挂所内，按月照表开支，如果有特别需要支出的款项，必须禀请县令批准。
四是对劝学所人员的奖罚。如章程规定，劝学所若有功效，随时记功，年终按记功之多寡，由州县官禀明提学使予以奖励；并规定劝学员只管学务，不能干预其他政事，否则，州县官一旦发现，即禀报提学使下令撤退。如湖北古城县劝学员谢朝纶“干预讼事，县传有案，殊失学员资格”，县令令其撤退。[109]
由此可见，地方官的监督主要着眼于劝学所工作任务的完成。湖北省提学司的札文称“劝学所宜完全独立以成教育行政体裁”[110]，明确劝学所在学务范围内的工作有一定的独立性，由此形成“上下相维，官绅相通，借绅之力以辅官之不足”[111]的运行特征。
“上下相维，官绅相通”，是指州县官与劝学所在办学上要负连带责任。每有学部下达办学任务，提学使都会令州县官会同总董及劝学员绅先事筹款，克日开办，并将办理情况呈候提学使核夺；如办理逾期或有不当，州县官则被提学使详请总督巡抚处分，总董则由提学使考核撤职。[112]办学过程中，省视学调查到州县学堂问题，也由提学使下札到县，再由县令督同劝学所遵照办理。反过来，劝学所办学中遇到问题，亦常寻求官府支持。如遇有造谣生事、塾师禁阻学生入学堂等阻挠学务者，劝学所查出，可禀明州县官分别办理。遇有筹款困难，亦会要求“由官辅助公立乡学”。如浙江鄞县劝学所每年需经费2400余元，现有经费不敷用，县令特批准将该县岁科两届考试费除一半解省外，余下全数拨充劝学所。[113]吉林农安县四乡公立学堂，由本地学董筹款，因风气未开，款乃无著，致纷纷解散。经劝学所禀请，县令同意，教员薪水概由官府补给，按月补助，并每校给予40两津贴。[114]由此也体现了“官绅通力合作”办基础教育的一面。
其次，劝学所工作还要受省视学的监督考察。各省提学使下设省视学六人，他们承提学使之命令，分区巡视各府厅州县。省视学多由曾习师范或出洋游学、曾充当学堂管理者，或教员积有劳绩者充任，由提学使选拔并请督抚札派。[115]省视学考察各学校对学部奏定章程、提学使批檄规则的实际施行情况，劝学所和学区的办理情况和学务状况，总董办学是否胜任，地方官绅对办学的态度方法，教员、经费、学生人数及学籍成绩、校舍、课程管理及教科书等。省视学每视察一地均要写成报告，并于每年暑假和年终赴省报告。[116]
省视学的监督考察在提高州县办学成效方面起到积极的作用。清末《湖北教育官报》刊载大量提学司札州县整顿教育和经费文，基本都是依据省视学的调查报告做出的，如提学司札蒲圻整顿劝学所文：
为札饬事，据省视学禀称，该县劝学所劝学员五人，并未实行劝学，亦且长不到所，每月薪水八串，夫马六串，似近乾薪。拟请严加限制，由地方官及县视学考查，凡未实行劝学者，即扣发薪资夫马，以节靡费。[117]
除省视学外，还有县视学。光绪三十二年学部章程规定劝学所设县视学一人，兼充学务总董。县视学需要巡察各乡村市镇学堂，予以指导劝诱。[118]“有稽查劝学所账目之权，有指挥劝学所司役之权，有商同地方官撤派初等教员之权”，如“有阻抗或滋闹情事许即禀请核办”；还要于每学期将各地学务情况向提学使报告一次。[119]由此可见，视学则是受上级指派考察监督办理学务的。
之所以以视学兼总董，江苏教育总会对此的解释是，在厅州县地方自治未成立以前，“犹虑地方狃于官治之习惯，非官不足以统率各区，以县视学兼充总董，所以重其权也”[120]。这种制度安排本身就体现出“以官治统率自治”的意图。但此时的视学不是拟设的州县行政中作为县令属官、纳入国家政府行政系列的视学员，而是受省提学使直接领导并“禀承地方官视察其境内学务，专理关系学事之事务者也”[121]。福建提学使批示福清县令：“该令有地方教育行政之权，应即督饬县视学员先行周历辖内各学堂，认真调查，倘有教员借学图利或办理未能合法者，务须破除情面，据实指禀，以凭核办。”[122]说明县视学的工作也受州县官督饬。
但总董与视学的职责不同。总董需要综核各学区之事务，筹措办学经费，巡视办学情况，推广新式学堂，负责宣讲事宜，化解办学纠纷。[123]可见总董的工作以统筹和掌理一县之学务为主。
总董与视学不仅职责各有侧重，就是身份也不相同。江苏教育总会就认为“县视学明明为官，总董为绅，以一人兼之，权限不明”，视学与总董应分作两人，“以县视学为佐治官，专任视学；以总董为执行部长，联络劝学员劝学”[124]。甚至有提学使也认为“劝学所职务与自治机关原属相通”，而“县视学属官制性质，自应归官厅之委任”，“现行兼任之制混而为一”，只能是新官制未颁布和自治职未推广之前的暂行之官制。[125]
由于各地普遍把视学视为“官”，而直省新官制迟迟未能颁布，州县视学官陷于难产，所以随着各地劝学所的成立，一般是先札委总董再令其兼任视学。如河南省就强调，“总董兼视学，每年于正月加札一次”[126]。但也有一些地方出于划分权限的考虑，将视学、总董分作两人，总董由县令选拔，视学则由提学使札派。[127]湖北就是将视学与总董分设的省份。[128]据宣统二年（1910年）竹山县拟定的劝学所出入数目，包括视学年薪360串，总董年薪192串，劝学员年薪72串，其余还有司事、杂役。[129]这条材料说明，视学与总董都从县劝学所领薪水，但视学地位在总董之上。在该省整顿学务的各种官方文件中，我们也看到了县视学的身影。如嘉鱼县视学的调查学务报告中，提出了该县“校风嚣张”、初等小学国文修身等课教授不合规范、学款奇拙等问题，提出改进建议并列出表格，分别提交劝学所、地方官，并上达省提学司。[130]宣统二年十二月（1911年1月），湖北提学司提出了一个整顿各府厅州县学务办法，定“总董经理学款，视学考察学务及规划进行方法”，“视学报告业经提学司衙门核准者，总董不得固为掣肘”[131]。这是从制度上正式将总董、视学权限区分开来。而贵州直至宣统二年（1909年），劝学所总董兼视学者也仅十之二三。[132]
视学制度本身是官治的一种表现，然而由于这一时期劝学所职能包含了自治学务，所以视学兼总董这一制度在实践中职权混淆，也充分说明了这种制度设计本身的缺陷。
二、官治与自治的纠结
我们看到，清末宪政改革的目标之一是实现府厅州县和城镇乡的地方自治，而以本地之财办本地之学是地方自治的重要内容之一。光绪三十四年（1908年）清政府公布的《城镇乡地方自治章程》第三节“自治范围”的第一条，就是“本城镇乡之学务，中小学堂、蒙养院、教育会、劝学所、宣讲所、图书馆、阅报社，其他关于本城镇乡学务之事”[133]。但由于地方自治的全面推进是1908年以后的事，所以劝学所成立之时，就被赋予了办理地方学务之责。即分为若干学区，各设劝学员。劝学员可由总董自行选拔，并“俾各地方自筹经费”，自行举办本地教育。[134]对此，吉林劝学宣讲所明白宣称：“劝学所原为州县地方自治之一端。”[135]后来广东提学司也称：“劝学所原章劝学员职务多自治范围之事，而总董权限又以兼充县视学而有行政性质。”[136]可见初期劝学所具有办理自治学务的职能。
清末劝学所是借鉴日本经验设立的。当时日本已逐步形成官办和自治两个层次的办学体制，町村为自治单位，办理包括小学校在内的公共事业，经费来自町村协议费，由町村会议决；府县县立学校经费则来自府县地方税。[137]清末劝学所创办之时，地方自治尚未开始。对此，学部后来解释说，光绪三十二年（1906年）颁布《劝学所章程》时，《地方自治章程》和《地方学务章程》尚未颁行，“所有地方教育事宜均归办理，在当日固可收统筹兼顾之功”[138]。以劝学所办理自治学务，在当时的历史条件下当属自然之事。
而清末劝学所则是以官督绅办的机构办理自治学务，故而在运行中出现官治与自治混杂不清的问题，核心则是劝学所到底应为官治机构还是自治机构。对此，社会中亦有不同见解。河南教育总会正副会长曾咨请提学使，要求划清地方官与劝学所权限，即“以强迫立学责之州县，以调查学科责之总董，学务办法得由总董条上于州县，不肯为，得以上达于学司权衡其是非”[139]。企图通过明确划分各自责任以定权限，以劝学所为专门管理学务的官治机构。湖南谘议局在整顿教育议案中则主张专委教育之责于劝学所，采用学官之制，将总董作为学务专官；县之公产公款由劝学所统一理财全权。[140]也主张将劝学所作为官治机构，以使之有权有责。广东谘议局则提出“选举劝学所总董案”，明确要求“变官选为公选”，以便“对于自治机关更觉联络”，即更偏向于将劝学所定为自治机构。[141]
当时也有人看出了劝学所权限功能的不够清晰之处，撰文指出，劝学所应为“地方自治所设之一机关，其职权自以教育行政为限”，而教育经费应为自治经费之一部分，即应由议事会遵章筹集，非劝学所所得过问。[142]劝学所应是自治学务的执行机关。
与此同时，随着地方自治的逐步开展，集筹款、办学、管理诸种职权于一身的劝学所与自治团体之间也必然会产生矛盾。天津县是县自治举办最早的地方，光绪三十四年（1908年）天津县议事会申提学使，依据城镇乡地方自治章程和总督袁世凯的批示，认为“普及教育除中学堂以上应由官管辖外，其余各男女小学堂及宣讲所均由该会（议事会）筹议推行”，提出议董两会与劝学所划清权限办法四条：“官立公立私立各男女小学堂统由劝学所经理”；“议事会对地方学务有议决事件，照章移知董事会请由会长交劝学所施行”；“办学公款归董事会经理”；劝学所经费须做出预算数目报告董事会，并交由议事会核准后方照章支领报销。[143]也就是说，劝学所执行对学校的管理之权，议事会为地方学务的议决机关，董事会为劝学所经费的管理机关。天津县议事会拟订的这个办法把办学议决权与执行权、办学经费的管理与使用权分开，劝学所成为自治学务的执行机构。
本来部定章程规定劝学所总董负有筹款之责，劝学所对全境学款有查核、管理之责，所以在天津县劝学所看来，议事会议定办法与部章有不合之处。双方经过讨论，对办法略加增改，形成正式文本提交提学使。修改的办法中，将议事会关于学务议决事件由原来“由董事会移知劝学所”改为“移知本县知县请由知县交劝学所施行”；在“办学公款归董事会经理”一条中，强调“以后学务逐渐扩充，须由董事会担任筹款之责”[144]。
天津县是清末第一个自治县，其议事会和董事会的权限与后来清政府颁布的《府厅州县地方自治章程》不同，拥有较大的自治权（详见本书第六章）。上述划分权限的办法是符合地方自治和自治学务的原则的，但由于当时地方自治尚在筹办之中，所以只是个案而不具普遍性，但也反映了当时州县基础教育管理体制改革的方向。
此时，随着地方自治的推进，客观上需要对“自治学务”做出明晰的划分。宣统二年十一月（1910年12月）资政院、学部会奏的《地方学务章程》是一个关于自治学务的章程。其第一条规定：“地方学务，由府州县及城镇乡自治职按照地方自治章程及关于学务之法令办理。府厅州县自治职对于地方学务应有之职权，在府厅州县自治职成立以前，由各府厅州县劝学所行之。”
这个自治学务章程有四个值得注意的地方：一是明确府厅州县和城镇乡自治职的办学职责，即各级议事会、参事会、董事会、乡董为地方学务的责任者，府厅州县自治职办理府州县中学堂、高等小学堂、初等小学堂、中等初等实业学堂在内的“公用学堂”；城镇乡分学区或结成乡学连合会举办包括初等小学堂、简易识字学堂、蒙养院等在内的“公用学堂”。
二是城镇乡依据人口和就学儿童之数划分学区，地处偏僻或财力薄弱的乡则组成乡学连合会。在地域上，它连合二乡以上全部或一部设立。在组织上，它由各乡之议员组成协议会。在职能上，它协议本会经费之筹集处理，教育基本财产、积存款项的设置及增加，初等小学堂及其他教育事业之设置及废止，代办他处委托教育事件，本会学区之分合。乡学连合会下亦可划分若干分区。
三是设置学务专员。学务专员称学务员长或区学员，即府厅州县及城镇乡之分三学区以上者、乡学连合会连合二乡以上者，得设学务员长；学区下有分区者，设区学员。学务专员由府厅州县或城镇乡议事会公推曾办学务具有经验者担任。在府厅州县者，由地方官委任；在城镇乡者，由董事会或乡董申请地方官委任。府厅州县学务专员执行议事会或参事会议决的教育事件，执行各公立学堂及其他教育事业的设置及设备、地方学务之经费、学龄儿童和各项图表的调查编制。城镇乡乡学连合会学务专员执行城镇乡议事会议决之教育事件，以及包括本地方学区划分、学童调查、入学、劝导、学务经费、小学堂的学额学级授课分配等事。学务专员在议事会开会时，得到会陈述意见，但不得列议决之数；任期三年。
四是明确地方学务的经费来自两个方面：一方面，捐助学务经费、公费、学费、盈余及岁入酌增之款等，此为府厅州县城镇乡和乡学连合会的“基本财产或积存款项”；另一方面，由本区域内义务人承担城镇乡、乡学连合会地方公用学堂设立及维持经费。“义务人”即在本区域内居住和流寓者、有不动产者、营业者。其负担的款目定率及征收办法由议事会议决，呈请地方长官及监督官府核准施行。总之，自治学务的设立及维持之经费，“以在本区域内之义务人负担之”[145]。
这个章程正式确定了自治学务的范围和施行办法。在自治学务中，议事会、府厅州县的参事会是地方学务的议决机关，学务专员是执行者。然而地方学务章程公布之时，地方自治正在展开，所以很难判断究竟在多大层面上开始施行。但在经济和教育发展比较好的江苏宝山县，一位劝学所视学兼总董留下了如下宝贵的记载：
及城镇乡地方自治章程既发布，始以本城镇乡学务首列于自治范围。宣统二年八月，本省咨议局又有实行初等教育方法案之议决，以城镇乡自治公所负设置初等小学之义务，而余亦适以是时被举接任所事。而吾邑各城镇乡自治亦渐于辛亥春夏间一律成立。尝谓自兹以往，劝学所之责任渐轻，各城镇乡之义务渐重，教育之推广庶几其近矣。顾自治萌芽，百端待理，各公所犹或未遑专引学务为己任，且劝学所固仍处督促进行之地位，故余与内部办事之暇，仍以视学为兢兢……一年之间，各学堂视察凡四次。[146]
一方面，随着城镇乡地方自治的开展，自治公所承担了设置初等小学的义务，劝学所的办学职责有变轻之势；另一方面，由于自治初建，自治公所还没有专以地方学务为己任，劝学所仍然需要督促学务之进行。这正是地方自治兴起而导致劝学所功能转变的写照。
在自治学务确定的同时，劝学所的定位问题又凸显出来。1911年1月学部奏《改订劝学所章程》，认为将所有地方教育事宜均归劝学所有所不当，“在当日固可收统筹兼顾之功，在今日转致有权限不清之虑”。经通盘筹划，定“劝学所为府厅州县官教育行政辅助机关，除佐理官办学务之外，在自治职未成立地方，对于自治学务有代其执行之责；其在自治职已成立地方，对于自治学务有赞助监督之权”。在这个前提下，章程大大强化了劝学所的官治色彩，规定劝学所“佐府厅州县长官办理学务”，“劝学所设劝学员长一人，禀承该管长官办理劝学所一切事务”，“劝学所应办事务，须经该管长官核定，所有文件以长官名义行之”。劝学员长和劝学员由地方官任命，即“劝学员长及劝学员由该管长官就本籍合格士绅保选若干员，开具履历清单，申请提学使派充，并报部立案”。同时，将职衔范围扩大到劝学员，即劝学员长及劝学员原无官职者，均得分别给予七、八品职衔，且任期以三年为满。[147]
在经费方面，明确规定“劝学所经费，由该管长官筹定，申请藩学两司公核，报部立案”；“府厅州县办理学务一切经费，得由该管长官委任劝学所经理”，即一方面，作为官治机构，劝学所经费由州县筹定；另一方面，办理学务一切经费仍由劝学所经理。这样，劝学所以官款办官办学校，没有了筹款之责。
面对原来劝学所官治和自治学务互相纠葛的问题，这个章程正式将学务分为自治学务与官办学务两个部分。劝学所是辅佐地方长官办理官办学务的机构，具体而言就是负责“官立学堂及其他教育事业之设置及稽核”、官办学务经费之核算及有关事项。而地方自治学务，则由府厅州县及城镇乡自治职承担。[148]
在实践中，一些自治发展较快的地方，纷纷依据部章划分两者权限。如宣统三年（1911年），湖北江陵改劝学所总董为劝学所长（劝学员长），“其所办事务，须由该县长官核定”。这时劝学所的职权包括：（1）官立学堂及其他教育事业之设置及稽核；（2）官办学务经费之核算；（3）本地学龄儿童之稽核；（4）对学龄儿童之父兄为应受义务教育之劝导；（5）官立学堂学额、学级、授课时间之分配；（6）官立学堂教员之进退；（7）官立学堂之建筑及设备；（8）关于学堂管理、教授指导改良事件；（9）关于学堂考试、学务图标及统计之编制；（10）私立学堂及私塾改良之认定等。[149]也就是将其经费核算、教员进退、学堂管理等职权限定在“官办学务”的范围内，并对自治学务兼有赞助监督权。浙江提学司也通饬各属将劝学所总董一律改为劝学所所长，仍兼县视学，并责成各地方官延访公正勤慎明晓学务之合格人员详请提学使派委，不再举行地方公举。[150]
经过这一改制，府州县和城镇乡学务分成了官办学务与自治学务两个层次，与此相适应，劝学所的官治色彩得以强化。这时的劝学所不仅接受地方官的监督，而且必须秉承长官委任办理事务，正式被纳入州县行政体系之中。但是由于大多数省地方自治尚未完全成立，所以仍然由劝学所代行自治学务职权。
劝学所出现以后，州县旧有教职仍然存在了一段时间。[151]其重要原因是1906年起虽然停止科举考试，但是各种旧有科举人员仍大量存在。清政府为了解决他们的出路问题，又制定章程，允许生员考职[152]，致使新制初建，而旧制难以一举消除。另外，由于科举停废，州县原有教职权力缩小，在一些地方出现教职虚设的情况。宣统二年（1910年），吉林巡抚上折称，吉林教职向用直隶人铨选，由于官闲地僻，额缺久悬，几同虚设，要求将全省府州县教授、教谕、训导缺出一律停止铨选。吏部复议时认为，“生员考职孝廉方正一切甄别保送事宜，皆系教官专责，若全行裁撤办理尚多窒碍”，只同意吉林量予变通，而他省裁撤教职应暂从缓议。[153]
与此同时，由于劝学所是教育行政机关，而各种文牍皆达于州县官，新政繁兴，州县官常有顾此失彼之虞。鉴于此，安徽提学使请仿照新颁官制章程设立州县学务佐治官，居住州县署中，遇有学务事与州县官共同商量。[154]浙江提学使鉴于“地方官平日于学务既少经验，所用幕友胥吏更少谙习学务之人”，禀请委派各府学务佐治员，作为省教育行政机关之分寄，并帮同地方官办理学务文牍。[155]
总之，清末州县劝学所既要承学部、提学使之命担负教育行政之责，又要接受州县行政的监督与管理；而旧有教职的继续存在，又使新旧职能并存；加之一些地方学务佐治员的陆续设立，又出现架构重叠的情况。曾任浙江象山知县的程龢抱怨道：“中国每举一事，不察收效如何，必先增设多官，厚其廪饩。即以学界论，如已设劝学所、教育会矣，又有县视学，又有省视学，近更有部视学，更有所谓学务佐治员。学界之官相望相逾，非虚靡廪禄，即滋扰地方，何尝有禆学务毫末哉！”[156]