印度人民的革命斗争加速了英国政府向印度移交政权的进程。英国政府派出内阁使团，制定《内阁使团方案》，并在此基础上成立印度临时政府。由于国大党和穆斯林联盟矛盾重重，临时政府无法运转，制宪会议也形成虚设。蒙巴顿临危受命，出任印度最后一任总督，为打破僵局，他快刀斩乱麻，制定了以印度与巴基斯坦分治为基础的政权移交方案，即《蒙巴顿方案》。
一、内阁使团及其建议
内阁使团
1946年3月23日，由印度事务大臣劳伦斯、贸易大臣克里浦斯和海军大臣亚历山大3位要员组成的内阁使团抵达新德里。他们在印度待了3个月，同印度领袖们一起努力寻求印度宪政问题的解决办法。他们首先同印度总督商量未来的纲领，同各省省督和总督行政会议官员讨论印度的形势，然后会见印度党派领袖、土邦王公和著名人士，主要是与国大党和穆斯林联盟举行谈判。
具体来说，“从3月23日到6月29日，内阁使团在印度的工作大致分为3个阶段。第一个阶段是3月23日至4月17日，广泛与印度各界交谈；第二阶段是4月17日至5月16日，重点与国大党和穆斯林联盟领袖就重点问题交换意见，草拟宪法改革方案；第三阶段是5月17日至6月29日，进一步协调国大党和穆斯林联盟之间的关系，希望帮助他们达成协议，但最终未能取得成功”[8]。
内阁使团在协调国大党和穆斯林联盟之间的分歧时，遇到了不可逾越的障碍。在移交政权问题上，国大党领袖们主张，英国人先撤出印度，把问题留给印度自己去解决，主张建立统一的临时政府，召开统一的制宪会议制定未来印度宪法。而穆斯林联盟则主张英国必须安排好分治事宜后撤出，分治后再由两国各自的制宪会议为各自国家制定宪法。在建立国家问题上，国大党主张，独立后的印度是一个统一的联邦国家，中央权力限制在一定范围内，赋予各宪政单位以充分自治权。穆斯林联盟则坚决主张建立两个独立国家，而且主张巴基斯坦的范围应包括孟加拉、旁遮普、阿萨姆、信德、西北边境省和俾路支斯坦。
内阁使团为了让双方自己协调他们的分歧，特意暂时回避，到克什米尔度假。当他们回来后，发现双方的僵局仍然没有打破。于是，5月5日内阁使团和总督召开由各党派领导人参加的第二次西姆拉会议，讨论解决方案。5日至12日，一共举行了7次正式会谈。内阁使团提出一个建议，即在一个松散的联邦里，各省享有充分的自治权。中央政府负责国防、外交和交通，各省分别联合成为不同的教区，一种是以印度教徒占多数的省组成，一种是以穆斯林占多数的省组成。参加会议的各党派代表在内阁使团建议的基础上，对未来印度前途问题进行了认真的探讨。但是，国大党接受教区省的建议，是以建立一个强大的中央政权为条件的，而穆斯林联盟接受的中央政府，是以建立一个松散的中央政权为条件的。双方各持己见，互不相让。5月12日，第二次西姆拉会议像第一次一样不欢而散。
第二次西姆拉会议破裂后，国大党和穆斯林联盟最后和解的可能性已不复存在，这就为英国政府单方面进行裁决准备了条件。5月16日，英国首相艾德礼根据内阁使团的建议，发表了关于印度政府问题的“白皮书”，即《内阁使团方案》。主要内容有以下几点：
（1）英属印度和土邦组成印度联邦，获得自治领地位。中央政府负责国防、外交和交通，并拥有筹措上述事务所需要经费的权力。除此以外，其他一切权力应由省和土邦政府行使。
（2）英属印度各省联合成3大省教区，即印度教徒区，由印度教徒占多数的马德拉斯、孟买、联合省、比哈尔、中央省和奥里萨6个省组成；西北伊斯兰教区，由穆斯林占多数的旁遮普、西北边境省、信德3个省组成；东北伊斯兰教区，由穆斯林占多数的孟加拉和阿萨姆2个省组成。
（3）中央立宪会议共389名议员。英属印度分教区，由各省立法会议议员按每300万居民1名比例，选出296名，土邦代表93名由王公指定。选举产生的中央立宪会议分为3部分，每部分相当于大教区，可制定所代表的各省宪法，并有权决定是否制定大教区宪法。3部分制宪议员和土邦代表共同制定联邦宪法，宪法的每一条必须得到立宪会议绝大多数议员和各大教区多数代表投票赞成才能生效。
（4）在宪法制定前的过渡时期，英属印度成立受各主要党派拥护的临时政府，由总督在改组总督行政会议的基础上组成。
内阁使团宣布，一旦这个方案实现，根据宪法建立印度政府后，英国对土邦的最高权力即告停止，所有英国与土邦的政治安排失效，在任何情况下，英国都不会把对土邦的最高权力移交给印度政府。
国大党对这个方案的反应是赞成和批评兼而有之。甘地认为，不应该从一个小地区的角度而要从整个国家的角度看待《内阁使团方案》，“它包含有将这个悲伤的国家变为没有悲伤和痛苦的国家的种子”[9]。国大党工作委员会批评该方案具有按照教派来划分印度的一切缺点，但还是宣布接受这个方案，准备参加制宪会议，以便能制定一个自由、统一和民主的印度的宪法。穆斯林联盟因该方案没有答应建立巴基斯坦而感到不快，但因该方案含有建立巴基斯坦的基础而最终同意该方案，并同意参加制宪会议。
《内阁使团方案》发布当天，总督魏菲尔在广播演说中就建立临时政府的席位分配提出了建议，即印度教徒和穆斯林代表各占40%（各占5席），分别由国大党和穆斯林联盟提名，其余20%的席位留给少数教派（锡克教徒和基督教徒各占1席），并且决定如果某一政党不参加政府，就成立没有该党参加的政府。《内阁使团方案》公布后，接着举行了组织临时政府的谈判。国大党认为，总督的建议把国大党视作印度教徒组织，因而拒绝接受。内阁使团和总督对方案作了修改，于6月16日宣布了新方案。
新方案规定，临时政府由14人组成，国大党6人（包括1名“不可接触者”），穆斯林联盟5人，锡克教徒、基督教徒和祆教徒各1人。内阁使团和总督宣布，如有任何政党不同意接受，就授权同意接受的政党组成政府。国大党要求在自己的名额中提出一位穆斯林候选人，遭到穆斯林联盟的反对，总督也不同意。因此，国大党6月26日宣布拒绝参加临时政府，只参加制宪会议。6月29日，内阁使团离开印度回国。行前发表声明，对临时政府组成上发生故障表示遗憾。
二、临时政府组建与纷争
1946年6月，国大党和穆斯林联盟参加了立宪会议选举。选举结果表明，穆斯林联盟的力量与国大党相比，悬殊甚远，国大党获得192席，穆斯林联盟获得70席位。因此，在国大党拒绝参加临时政府的时候，魏菲尔总督拒绝穆斯林联盟按原规定单独组织没有国大党参加的临时政府，决定暂不成立临时政府。穆斯林联盟对此极为不满，认为总督自食其言是对穆斯林联盟的蓄意侮辱和蔑视。
7月6日，国大党在孟买召开年会。在甘地的提议下，贾·尼赫鲁当选为国大党主席。贾·尼赫鲁声明反对任何分割印度的计划，《内阁使团方案》不是最后计划，国大党可自由修改。之后，魏菲尔总督以书面形式建议国大党主席贾·尼赫鲁组织临时政府，预定由总督任临时政府总理，贾·尼赫鲁任副总理，放弃教派对等原则，国大党成员与穆斯林联盟成员在临时政府中的比例为6∶5。贾·尼赫鲁和国大党同意组织临时政府。
穆斯林联盟针锋相对，于7月29日在孟买召开会议，并通过决议，撤销接受《内阁使团方案》的决议，不但不参加临时政府，而且不参加制宪会议；此外，决定采取直接行动，争取建立巴基斯坦。决议获得通过后，真纳作了总结报告：我们已经作出最具有历史意义的决定，穆斯林联盟自诞生以来从来没有做过除宪政方式和宪政谈判以外的事情，但现在我们被迫处于这种地位，不得不与宪政手段告别了。穆斯林联盟工作委员会授权真纳为达到目的可以采取任何行动，并确定8月16日为“直接行动日”。
“直接行动日”那天，印度许多大城市爆发了大规模的印伊教派流血冲突。加尔各答市在3天的冲突中，至少有5000穆斯林和印度教徒丧生，2万人受伤，15万人无家可归。冲突很快从加尔各答蔓延到孟加拉、比哈尔、孟买、阿迈达巴德和拉哈尔。
在孟加拉的诺阿哈利区，冲突最严重，受害者主要是从事手工业的印度教徒。在比哈尔，冲突十分激烈，死者大半是伊斯兰教徒。在孟买许多人被杀，其中包括妇女和小孩。在比哈尔北部，许多印度教徒突然向住在该地区的少数穆斯林发起进攻，结果导致七八千人丧生。在联合省，也出现了类似的情况。
印度教徒和穆斯林的仇杀已经发展到无法控制和无理性的地步，并且以内战的规模在迅速扩大。到1946年末，印度许多城市街道上堆积着的尸体，导致交通阻塞。甘地坚决反对仇杀，赞成成立工人自卫队（所谓“和平军”）。他到骚乱地区，号召居民停止自相残杀的战争。他指出，印度教徒和穆斯林彼此不是仇敌，希望他们彼此仇视的是第三种力量（即英国人）。
就是在这种背景下，8月17日，贾·尼赫鲁会见总督，提交了推荐给临时政府的国大党成员名单。总督请求穆斯林联盟参加临时政府，并放弃直接行动政策，真纳予以拒绝。8月24日，总督宣布，总督行政会议全体成员已经向英王辞职，英王已经批准成立印度临时政府，即成立以贾·尼赫鲁为首的没有穆斯林联盟参加的临时政府。9月2日，临时政府成员宣誓就职，总督魏菲尔出任总理，贾·尼赫鲁出任副总理；12名政府成员中，有8名属于国大党。贾·尼赫鲁庄严声明：长期以来，我们一直是事态发展的消极旁观者，是别人的玩具，主动权现在到了我们的人民手里，我们将创造我们选择的历史。甘地认为，临时政府应该做4件事：取消盐税；致力于教派和睦；解放贱民；倡导用土布。
穆斯林联盟号召穆斯林将9月2日作为“黑色日”来抵制，穆斯林纷纷打出黑旗对政府进行抵制。孟买、加尔各答、阿迈达巴德、卡拉奇等地发生了严重的教派骚乱，生命和财产遭到了严重损失。孟买有200多人丧生，加尔各答在冲突中死去的印度教徒有162人、穆斯林有158人。甘地评论说：“我们虽然未处于内战之中，但是我们已到了内战的边缘。”[10]教派狂热从穆斯林联盟蔓延到国大党队伍，在11月的国大党米鲁特会议上，帕特尔在欢呼声中鼓吹对穆斯林“以剑还剑”。
真纳不久认识到，穆斯林联盟抵制临时政府就可能使国大党长期垄断中央政权，从而不利于巴基斯坦目标的实现，于是改变策略，同意参与政府，从内部瓦解这个政府，用以证明建立巴基斯坦是摆脱困境的唯一出路。10月15日，临时政府改组，穆斯林联盟参加临时政府，5名穆斯林联盟成员分别担任财政部长、商业部长、交通部长、卫生部长、法律部长。甘地希望这将巩固印穆团结。
临时政府成立后所面临的首要任务是缓和教派关系，维护和平与秩序，然后在局势相对平静的情况下，召开制宪会议，制定新的宪法，以迎接印度的独立。然而，在临时政府中，穆斯林联盟仍以实现巴基斯坦为目标，几乎在一切问题上穆斯林联盟成员都与国大党成员意见相左，甚至尖锐对立。国大党和穆斯林联盟的合作，不仅“神离”，而且也“貌不合”。结果，临时政府分裂成了两大敌对集团，在一切重大问题上的表决，14名成员根据各自党派利益，投票结果总是9∶5，使政府工作完全陷于瘫痪。贾·尼赫鲁沮丧地说：我们的耐心很快达到顶点，很难说临时政府能够持续多长时间。
在这种情况下，英国政府为实现内阁使团计划作最后一次努力。12月初英国首相艾德礼在伦敦召开联席会议，参会者有印度总督魏菲尔、印度事务大臣克里浦斯、贾·尼赫鲁、真纳等。会议经过4天争论，毫无成果；12月6日不欢而散。贾·尼赫鲁乘飞机抵达印度，在群众大会发表讲话指出：现在，我们对伦敦已经完全失去希望。真纳拒绝参加12月9日召开的制宪会议，警告教派内战的可能性。
12月9日，贾·尼赫鲁主持召开制宪会议，穆斯林联盟和土邦采取抵制政策。贾·尼赫鲁宣布印度为主权共和国，并提出历史性的《目标决议》，规定人民的民主权利。他声明他自己主张社会主义，希望印度将主张社会主义，走向社会主义国家宪法，全世界必将走这条路。但是，他在决议中未提到社会主义国家，他解释说：“根据我的愿望，如果我提出我们想要建立一个社会主义国家，那么我们就是提出了可能与许多人一致，而与一些人不一致的东西，我们不想使决议就此问题发生争议。”[11]
内阁使团方案表面上似乎在实施上有了进展，然而实际上进展是假象，对抗在发展，临时政府近乎瘫痪，制宪会议残缺不全。这表明《内阁使团方案》事实上已告夭折。
三、《蒙巴顿方案》
1947年初，印度国内政治危机四伏。
在下面，蓬勃发展的工农运动和日益扩大的教派冲突，已经汇成一股巨大的洪流，猛烈冲击着英国殖民统治的基础。教派冲突接二连三，流血冲突伤亡甚众，而且还在酝酿着更大的冲突。工农斗争在各地发展，不仅范围扩大，斗争方式也日趋激烈。当时，局势的严重性正如殖民当局给英国政府的报告中所说，局势正在不可收拾，国家有分裂的危险。
在上面，国大党和穆斯林联盟矛盾重重，临时政府无法工作，制宪会议形同虚设。2月15日，国大党要求英国政府强迫穆斯林联盟参加制宪会议，否则就从临时政府撤出去。而穆斯林联盟则声明，他们有像国大党一样多的权利留在临时政府里。双方在关于政府代表去留问题上，也争执不休。国大党声言，如果英国政府不采取行动，他们就集体辞职。
英国政府在印度面临下面沸腾、上面僵持的困境中，已经感到印度有爆发自下而上的内战和革命的危险。为了使自己能在这场政治动乱与危机中全身而退，英国统治集团一致要求加快从印度撤出的速度。2月20日，英国首相艾德礼在下院发表对印度政策声明，指出印度的混乱局势不能无止境地继续下去，英国政府将采取措施于1948年6月以前把政权移交给负责任的印度人手里，如果到那时印度还没有成立中央政府，那么就把政权移交给各地现存的省政府。为了加速政权移交进程，艾德礼召回了战时内阁任命的温文尔雅、少言寡语的魏菲尔总督，由果断干练、雷厉风行的二战期间战功卓著的东南亚战区盟军总司令蒙巴顿勋爵接任。从工党政府解决印度问题作出的这一姿态，可以看出英国急于摆脱印度困境的心情。
1947年3月22日，新任印度总督蒙巴顿抵达德里。他看到形势比人们在伦敦所想象的更为危险和具有爆炸性，认为要避免危机演变为两大教派的内战，要避免人民斗争的兴起和英国权威的崩溃，就要用最快的速度解决问题。他在给艾德礼的第一份报告中写到，这里的局势十分不妙，通过谈判解决印度问题希望渺茫，如果不迅速采取行动，一场内战即将爆发。既然目标是尽快移交政权，不管是统一还是分治，只要国大党和穆斯林联盟双方愿意接受就可以。在与各党派领导人的磋商中，他也曾提出保持印度统一的希望，但发现要穆斯林联盟接受是完全不可能的。于是，他撇开内阁使团的建议，采取快刀斩乱麻的办法，用承认穆斯林建立巴基斯坦的权利，打破印度政治僵局，转而说服国大党接受分治。
穆斯林联盟主席真纳以执着的信念和百折不挠的精神，为建立巴基斯坦而努力。在同蒙巴顿的会谈中，他强调了印度穆斯林遭受屠杀的情况，谴责国大党用各种办法阻止建立巴基斯坦。他认为，即使有一个被虫蛀蚀得残缺不全的巴基斯坦，总比没有巴基斯坦好。真纳建立巴基斯坦的态度非常坚决，毫不妥协。
甘地坚决反对分治印度，认为这是对印度的“活体解剖”。他在与蒙巴顿谈判时，批评英国人的“分而治之”政策，一再重申印度只有一个民族，应成立一个国家，并强调：“重要的是请你拒绝分割印度，即使这一拒绝招致一场血流成河的战争。”他甚至建议，只要能避免分裂印度，宁可将印度主权交给真纳和穆斯林：“你可以把整个印度送给穆斯林，但千万不要分裂印度。请你将3亿印度教徒置于穆斯林统治之下，委托真纳及其同伙组成政府，把印度的主权移交给他们。”[12]
贾·尼赫鲁最初也反对分割印度，但是在临时政府中与穆斯林联盟共事的经历以及穆斯林联盟“直接行动”造成的大规模的教派流血冲突，使贾·尼赫鲁得出了痛苦的结论，分治不可避免，拖延分治只会意味着加剧已经存在的严重的内战状态，进行外科手术比让印度不断流血要好，砍掉脑袋能够摆脱头痛。在蒙巴顿的极力说服下，贾·尼赫鲁和工作委员会违背甘地的立场，讨论了旁遮普和孟加拉的分治问题，最终接受了印巴分治的主张。4月20日，贾·尼赫鲁公开声明，如果穆斯林联盟执意坚持，在不把拒绝参加该国的地区并入的条件下，可以建立巴基斯坦。贾·尼赫鲁同意分治后，国大党其他领导人也纷纷表示赞同。6月3日，蒙巴顿发表了印度和巴基斯坦分治方案，即《蒙巴顿方案》，亦称《六三方案》，并将权力移交的日期提前到1947年8月15日。
在分治问题上，甘地众叛亲离。他凄楚地悲叹到，人民和掌权者现在都不要他，他的唯一夙愿是为国捐躯，但他仍然坚持他的立场。6月4日，甘地准备与国大党领导人断绝关系，在晚祷会上谴责分治方案。蒙巴顿急忙会见甘地，说服甘地避免发表反对分治方案的宣战书，以免发生灾难性事件。甘地在原则上反对分治，但在蒙巴顿的坚持和说服下，在严酷的事实面前，他不得不接受了分治。最后，甘地在晚祷会上宣布：英国政府对分治没有责任，总督没有插手，实际上总督像国大党一样反对分治，但是印度教徒和穆斯林在任何事情上都不能形成一致意见，那么，总督除此之外，没有别的办法。
甘地在分治问题上众叛亲离，根本原因也许在于他尚未找到在群众基础上解决印度教徒和穆斯林问题的途径。在教派仇杀和印度分治的洪流面前，他显得无能为力，他的呼吁犹如孤鸿哀鸣，无人回应。甘地也认识到了这一点。因此，虽然他对贾·尼赫鲁和工作委员会在同英国政府谈判的最后阶段将他撇在一边，似乎始终耿耿于怀，然而，在国大党工作委员会和全国委员会的关键性会议上，他仍给予他们以强有力的支持。虽然他在原则上一直到最后都反对分治，但在严酷的事实面前，他不得不忍受了使他痛苦的“活体解剖”，并没有像西方人士曾担心的那样以绝食制止分治，而是明智地接受了这一事实。
《蒙巴顿方案》主要内容有4点：（1）印度分为印度教徒的印度斯坦和伊斯兰教徒的巴基斯坦，两国都获得自治领地位。（2）在印巴分治前，解决旁遮普和孟加拉的划界问题，由两省立法会议投票表决。立法会议分为印度教徒占多数地区的议员组和穆斯林占多数地区的议员组，两组投票，有一组赞成分治就有效。（3）印度制宪会议也一分为二，归属各自国家。（4）授予土邦自由选择加入两个自治领中任何一个的权利，如果不愿加入，可以保持与英国的原有关系，但得不到建立自治领的权利。
蒙巴顿在全印广播电台发表讲话，贾·尼赫鲁、真纳等在场。按照事先安排，贾·尼赫鲁和真纳也接着分别作了广播讲话。英国即将移交政权和实行印巴分治的消息使印度全国人民惊喜交集，人们为民族独立的理想即将实现而欢欣鼓舞，同时，想到独立伴随分治，又不禁黯然神伤。虽然如此，印度各主要党派和人民最终接受了《蒙巴顿方案》。
7月4日，《蒙巴顿方案》在英国议会获得通过，7月18日，作为《印度独立法案》正式公布。虽然英国撤出印度的步伐十分仓促，但英国统治集团内部并没有产生太大的政见分歧，就连素以保守顽固著称的殖民主义卫士丘吉尔也一反常态地对《蒙巴顿方案》表示拥护。《曼彻斯特卫报》评论说：“自有议会以来，丘吉尔和艾德礼两人的立场从没有这样一致过。”[13]这说明印巴分而独立已势在必行，而且条件业已成熟。