一、社会科学的公共政策取向
作为理智运动的社会科学研究，依赖于日益自由的公开讨论，极大地促进了思想的传播，使公众更易于接触社会信息，从而推动了对数据所代表的社会现实及数据背后深层原因的关注。另一方面，国家的工业化发展使社会活动更为复杂化，生产能力和传播能力也在不断扩大，国家需要了解更多的信息为行政管理提供支持，也需要借助学术的力量论证社会制度是否正确合理。事实上，早在社会科学建制化之前的几个世纪，国家统治者就开始将统计作为工具，对社会信息进行搜集和整理，从而服务于公共政策。16世纪和17世纪欧洲国家就已开始进行初级的社会统计以做管理之用。此后，随着现代社会的发展，社会科学对管理决策的影响呈现加速趋势。20世纪以来，许多重大的经济社会改革都体现了社会科学在公共领域的广泛应用。比如，美国能摆脱20世纪30年代世界性的资本主义经济危机，与约翰·凯恩斯（John Keynes）的宏观经济理论的影响不无关系；而西蒙·库兹涅茨（Simon Kuznets）国民收入会计法和罗斯福新政的巧妙结合，则为美国的经济带来了新的魔力；正是由于适时确立“技术立国”的重要战略，才使得日本在战后经济受到重创的情况下迅速崛起，这些都是社会科学参与公共政策的结果。具体来说，社会科学体现于公共政策取向方面的重要特征，主要表现为。
1.社会科学的研究范畴：人类社会及其发展规律
社会科学的研究范畴与自然科学不同。自然科学以自然界为研究对象，研究结果具有普遍必然性，不以人的意志为转移，是人类对自然现象的解释体系。社会科学的研究对象是人类社会及其发展规律，其意义在于通过对人类社会现象及背后原因的揭示，指导人们更好地管理社会、改造社会和推动社会发展。作为公共权力、公共职能、公共责任的伴生物，公共政策一直伴随着人类社会，它是一种与人类社会的生存和发展相联系的悠久的历史现象，是最古老的人类社会现象之一。因此，公共政策的制定需要建立在了解人类社会相关知识的基础上，其目的也是为了管理和促进社会进步。由此，就这一点而言，社会科学研究能够较好地符合公共政策的需求。
2.社会科学的研究内涵：独特的价值标准
社会科学研究面对的是人类社会，人类社会是由有意识、有目的的行为人组成的，而且社会的各种组织、团体也都是由人根据一定目的建构的，人类社会赋有深刻的人类意识烙印。因此，社会科学不仅要研究人类社会的现象和规律，还要探索作为主体之人的情感和意志，这方面的研究脱离了物质层面，属于精神范畴。正如公共政策学科的创始人之一的哈罗德·拉斯维尔（H.Lasswell）和亚伯拉罕·卡普兰（A.Kaplan）指出的：“公共政策是一项含有目标、价值与策略的大型计划。”[3]人类社会的发展无疑离不开科学技术这一重要的推动力，然而公共管理者却需要用价值标准去把握社会发展的方向。显然，在这方面，社会科学的作用更为直接。
3.社会科学的研究特性：针对性强的目的性研究
公共政策制定者需要掌握不同背景下的社会研究成果，来应对复杂多变的人类社会，如不同的时间、地域、历史、文化、社会阶层等诸方面。在自然科学领域内，研究对象是既定的，研究成果是普遍必然的。相反，人类社会却是复杂多变的，社会科学研究根据不同的研究维度，很有可能得到截然不同的结果，如不同的文化、地域、时间、政治因素等。随着人们思维方式、思想观念、价值观、信仰信念、目的意志的变化，不同的民族也会根据自己特有的文化背景构建起不同的社会管理体制。因此，公共政策制定者需要更为细化、更具有针对性的社会科学研究成果作为其理论指导。
4.社会科学的研究方法：普遍运用的跨学科研究
根据人类社会复杂多变的特性，我们知道，只着眼于某一领域内部进行深入研究，并不能够恰当地解读人类社会及其发展规律。社会科学研究领域的跨学科研究是一种甚为普遍的研究方法，这种研究方法使得社会科学的研究基础较为宽泛，研究成果兼顾面较广。基于这种研究特点，社会科学最重要的贡献就在于能够为政策制定者提供整体的、联系的观点，使之在决策过程中受到启发和影响。而公共政策的制定正是需要具有全局性、战略性、前瞻性的研究作为理论依据的，就这一点来看，自然科学的研究方法在很多情况下不能满足这样的需求。
5.社会科学的研究应用：公众影响力
社会科学具有较高的公众影响力。首先，社会科学的研究对象是人类社会，与人们的生活息息相关，因此容易获得较大程度的社会关注度；其次，社会科学研究成果和自然科学研究成果相比，更接近大众知识体系，这就为社会科学研究成果的广泛传播奠定了基础。比如每个人都能思考关于经济、美学、教育、哲学等这些方面的问题，而要领悟自然科学的研究成果往往需要大量的专业基础知识和专业工具来辅助。在政治实践中，无论专制还是民主的国家，都需要借助各种学术论说来论证其制度及公共政策的正确合理性，并使其成员能够理解接受。正如曼海姆（Karl Mannheim）所言：“政治能够利用它的世界观作为武器……作为政治与科学思想这样融合的结果，各类政治，至少在它表现得可以令人接受的那些形式之下，逐渐染上科学的色彩。”[4]因此，公共政策制定者需要通过社会科学研究，证明其政策的合理有效，以便在公共领域中推行和实施。
概而言之，社会科学的自身特点和独有属性，决定了其对于公共政策的特殊的辅助与支持作用，社会在公共角度和政策层面的研究与发展，无疑会引起公共政策研究、制定、维护等环节质的变化，使得公共政策的出台更加科学、合理并且可扩展、可持续。
二、公共政策研究的范式转移
公共政策研究是政治学和行政学的交叉领域，它的产生既是政府管理和解决各种社会问题的需要，同时也是政治科学和行政管理学等学科进一步发展的必然要求。简单地说，公共政策就是政府在对一个政治问题或公共问题进行回应时所做出的选择。这一选择建立在价值和规范的基础上，公共政策的目标，就是在这些价值和规范与某一特定形势之间架起一座桥梁。[5]价值和规范，涉及政府或其他相关组织做出决策和行动的目的，特定形势则通常包含政策实施的具体环境与条件。因此，公共政策的最终结果，可能是期望目标与各种约束条件之间的某种妥协。传统的公共政策研究建立在实证主义和建构论理性主义的基础上。前者提出一种基于秩序、规律和进步的社会观，支持一种所谓的“秩序范式”，强调给定的原因将会产生同样的结果。因此，通过明确公共政策实施过程中的因果链并输入原因，就可以实现特定的政策效果。后者假定个体都倾向于理性行动，个体所具有的完全的理性和道德性，能够使自上而下的社会控制得以实现。从根本上说，实证主义和建构论理性主义，都是牛顿范式应用于公共政策领域的哲学基础。虽然从18世纪开始，机械自然观和社会观一直受到批判，人类理性的局限性也日渐突显，渐进主义、有限理性和间断平衡论等决策理论，试图纠正传统公共政策研究的唯实证主义倾向。但总的来说，在很大程度上，这种机械论范式还是塑造了19世纪和20世纪的社会科学、公共政策以及对人类秩序的社会追求。[6]
与很多其他社会科学学科一样，公共政策作为一门学科，在其创立之初，就开始在政策制定、实施和评估等各个阶段效仿自然科学研究方法。这种对自然科学方法论、社会有序本质及其基本合理性的充分信任，构成了现代公共政策，甚至是社会科学研究的基础。然而，随着牛顿机械论范式及其秩序观受到各种非线性和不可逆现象的冲击，自然科学家开始尝试构建新的科学研究范式，与此同时，越来越多的政治思想家，也开始质疑牛顿机械论范式主导下的有序公共政策框架的合理性。实用主义、渐进主义、有限理性等决策理论的出现，开启了公共政策研究向后实证主义范式的转变。
1.实证主义的公共政策研究范式
从20世纪50年代到90年代初期，实证主义方法逐渐渗透到公共政策领域的各个层面，涉及第三世界发展的现代化理论，对国际关系的实在论认识、对欧洲一体化的功能主义解释，以及对“集中化公共管理”的强调等。这一传统公共政策研究方法建立在秩序范式的基础上，秩序范式包括四个核心内容：秩序、还原论、可预测性和决定论。[7]其基本思想是：人类在处理公共事务中具有充分的理性判断能力，随着人类知识的不断增长，现象将从无序转化为有序；将公共决策行为及过程分解为政策主体、政策环境等各种决策影响因素，通过对这些影响因素的局部的、还原式的理解，就可以从整体上把握公共政策的内部运行；寻找不同的政策影响因素和不同的政策结果之间的线性因果关系，就可以实现对公共政策的准确预测；随着人类掌握的知识不断增长，社会有序程度会不断提高，人类的控制能力也会逐渐增强，社会的演化由此成为一个决定论的发展过程。
传统公共政策研究在实证主义范式的指导下倾向于采用定量方法，主要是统计回归方法。把政策系统分解为若干构成部分，对这些构成要素进行量化，抽象出它们之间的简单因果关系，通过对部分之间关系的统计模拟来认识整个决策系统。这种方法建立在系统线性发展和可还原的假设基础上，本质上是对真实政策系统的过度简化，因此不能准确地反映政策主体的异质性、政策运行的内在机理、政策主体之间以及政策主体与政策环境之间的互动规则。
一方面，我们不可能穷尽某一政策所涉及的所有变量，而且在政策还原的过程中，势必会忽视某些变量之间的交互作用；另一方面，政策运行过程中“统计规律”是否存在，以及这些“统计规律”是否准确反映了政策构成要素之间的互动关系等，仍然是不确定的。因为真实的政策系统要素之间的关系，不是靠简单的因果链就可以准确描述的。另外，政策主体所具有的能动性，会自觉或不自觉地影响政策实施的过程和结果，而这是无法用数学统计方法进行量化和分析的。因此，定量和还原论方法，只适用于一些较简单的公共政策分析，如具有规则和有序结构的选举政策等。对于那些可能导致不可预测事件的公共政策，因为一些不确定性因素或脱离政策主体控制的因素的存在，定量方法的缺陷是很明显的。[8]
除了以统计回归为主的定量方法，传统的公共政策研究还包括一定的定性方法，主要有“演绎—律则模型”和“归纳—概率模型”。二者都假定了政策运行的决定论规律，忽视了政策主体的主观意向性，提前预设了政策环境的稳定性和不变性。总之，实证主义公共政策研究范式存在的主要问题是，传统研究方法不能充分解决当下公共政策研究中存在的大量复杂性和不确定性问题。
2.后实证主义的公共政策研究范式
20世纪大批思想家逐渐展开对秩序范式在公共政策领域内的主导性地位的批判。他们发现价值中立性、数据完整性、方案齐全性和准确预测性等秩序范式的一般要求，在现实的公共政策中很难实现。这包括：（1）韦伯第一个提出了描述传统管理和组织结构的科层制。但他同时也注意到，组织和制度结构可能会改变公共政策主体的潜在合理性，进而形成误导性的、不恰当的后果，即“基于规则的理性控制的‘铁器时代’”。（2）罗伯特·米歇尔（Robert Michels）在其《政治党派》一书中提出了“寡头铁律”。他认为，随着组织变得越来越庞大且复杂，它们将会变得越来越寡头化，因此，政策主体从来都不能直接代表整个社会的利益。（3）杜威使用其“实用主义”哲学方法，支持20世纪30年代美国教育政策中出现的越来越多的灵活性和适应性，他强烈赞同抛弃当时比较流行的中央决定式的教育常规。（4）渐进主义理论认为，因为现代国家不断增加的复杂性和公共政策行动在根本上的不确定性，我们应摒弃那些严格且详细的大规模计划来试图指导整个社会的发展。公共政策本质上是一个逐步演化和完善的渐进过程。[9]有限理性政策理论认为，人类理性是有条件的、相对的，在实际的决策过程中不可避免地会受到直觉、经验、价值取向等因素的影响。因此，考虑到政策主体信息处理能力所受到的约束，这一理论通过聚焦于所研究问题的本质来简化决策变量，用满意决策来代替绝对理性作为政策评估标准。
虽然这些理论在某种程度上都存在一定的缺陷，但至少在实证主义范式占据统治地位的传统公共政策研究中，开启了方法论反思的先河。实证主义公共政策研究强调工具理性和“价值中立”立场，主张采用定量统计、实验和机械还原等自然科学方法。与此相对，后实证主义公共政策研究范式，是在建构主义本体论和诠释学认识论的哲学基础上成长起来的。一方面，后实证主义方法论否认政策的绝对客观性，重视观念和话语在政策与政策主体相互建构过程中的作用；强调把公共决策理解为一个过程，[10]反对把政策的成功与简单的自上而下的控制对等起来，突出政策语境对政策实施的潜在作用；认为政策主体的认识受到时间、环境及自身价值观的限制，对政策主体及其相关互动进行量化，是对公共政策实体的片面割裂。这在一定程度上，克服了实证主义公共政策研究的缺陷；但另一方面，公共政策被视为由语言构成，论证（argument）是政策过程的各个阶段的核心，政策话语是行动者对特定社会现象的主观诠释与意义宣称，政策过程被视为一个论辩的过程。[11]虽然政策话语研究者并非完全否定物质实体的存在性，但其以“对问题的不同建构将导致不同的政策干预选择”这一假设为前提，来展开对公共政策过程的经验分析，将不可避免地导致对价值和规范的过度重视，从而招致对其走向相对主义和主观主义的批判。事实上，不论是理性主义者的有序范式，还是以建构论和诠释学为基础的后实证主义范式，在很大程度上都是片面的，因为二者都假定人类及其与自然的关系是内在有序或无序的，而事实上它们既是有序的又是无序的。对公共政策研究来说，如果接受复杂性框架，就必须放弃实证主义范式和后实证主义范式之间的机械区分。复杂性理论认为，物理实在和社会实在都是由大量相互作用的有序的、复杂的和无序的现象构成的。我们可以集中研究现象的某一方面，如有序（重力或存在的基本形式：生命/死亡）、复杂（物种演化或制度发展）或无序（随机机会或不合理性），但这并不意味着现象的其他方面就不存在。[12]理查森（Kurt Richardson）和西利亚斯（Paul Cilliers）指出，我们既需要数学方程式，也需要叙事描述。可能在一定条件下某一方法比其他方法要更恰当，但这种方法不应该被视为比其他方法更科学。[13]公共政策研究应尝试更加多元化的方法论框架，来实现其对政策实践的更好指导。