国家治理现代化的内涵，学术界尚无一致的界定。要弄清楚这个问题，必须弄清楚治理、国家治理、国家治理体系、国家治理能力、国家治理体系现代化和国家治理能力现代化的科学内涵。
1.治理与国家治理
治理，古已有之。儒家讲的“修身齐家治国平天下”，就涉及治理问题。从国家层面说，治理就是“治国理政”。从古到今，治理经历了四个阶段。
第一阶段：原始治理。在原始社会，人们共同劳动，共同生活，共同治理，体现了平等、公正、民主和大众参与。但这种治理是非常原始、非常落后的。
第二阶段：国家统治。人类进入阶级社会后出现国家，原始治理变成国家统治。与原始治理相比，统治的本质是人治、专制、强权和暴力，其背后反映的是统治阶段的意志。
第三阶段：国家管理。近代以来，人治、专制不受人欢迎，民众不满，效率低下。于是，国家统治变成国家管理。国家管理追求高效率、低成本、重绩效。与“统治”相比，国家管理有如下特点：管理更注重社会和公众要求，更重视政府行为的质量和效果，更重视目标和控制要求，更注重让社会、公众参与。
第四阶段：国家治理。由于在国家管理之下，社会、市场、民众出现了缺位，于是人们开始注重国家治理。
与统治和管理相比，治理有如下特点：一是治理主体不同。管理的主体只是政府，而治理的主体是多元的，政党、政府、企业、政治团体、社会组织、公民个人都是治理的主体。党的十八大以来，中央多次强调要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，实际上已经体现了多元共治的理念。二是权力来源不同。政府的管理权来自于权力机关的授权。尽管权力机关授权从根本上说是人民授权，但人民授权毕竟是间接的。而治理权当中的相当一部分由人民直接行使，这便是所谓的自治、共治。三是运作方式不同。管理的运作模式是单向的、强制的、刚性的，因而管理行为的合法性常受质疑，其有效性常难保证。治理的运作模式是复合的、合作的、包容的，治理行为的合理性受到更多重视，其有效性大大增加。
2.国家治理体系和治理能力
国家治理包括国家制度安排和制度执行两个方面，前者关注的是国家权力结构框架和制度体系，后者关注的是国家治理的效果。治理国家，制度带有根本性、全局性、长远性，因此治理体系主要反映的是国家制度体系，重点在“制度”。但没有有效的治理能力，再好的制度也难以发挥作用，因此治理能力重点反映的是执行制度的人的能力。正是在这个意义上，习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[2]
何谓国家治理体系，学者们认识的视角颇为不同。有的学者从系统的角度分析，认为“国家治理体系是一个以目标体系为追求、以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构功能体系”[3]；有的学者从权利、责任以及利益相统一的角度分析，认为国家治理体系是由社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相联系，从而构成的一个有机体系[4]；有的学者从治理主体的构成要素进行分析，认为国家治理体系就是政党、政府、企业、政治团体、社会组织、公民多方面有机主体构成的联系系统。总之，国家治理体系本身是一个复杂的系统，不仅是国家机关对社会的管理，还包括正确处理国家机关之间、国家与公民之间以及公民与公民之间的关系，是全面有效协调社会关系的概念，涉及如何进行科学有效的权力配置、提高政府自身行政管理水平等方面。习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[5]
国家治理能力主要是制度执行能力，它着力要解决的是如何发挥国家治理体系的效能问题。有的学者将国家治理能力分为政治权力的国家治理能力，包括党的执政能力、领导能力、决策能力、执行能力、监督能力，以及公民权利主体的治理能力，包括参政党的参政议政能力、社会组织参与治理能力以及公民有序参与能力。[6]也有论者从治理能力本身出发，把国家治理能力分为制度构建的能力、科学发展的能力以及改革创新的能力。[7]习近平总书记指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[8]
3.国家治理体系现代化和治理能力现代化
什么是国家治理体系的现代化？主要是指国家治理的制度化、规范化和程序化。习近平总书记指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。”[9]国家治理体系现代化意味着：国家治理的基本制度是既符合本国国情又符合时代潮流的；国家治理组织架构是符合现代理念的，能够及时有效地解决面临的种种复杂问题和矛盾；国家治理的成本相对较低，而效能比较高。从世界上已经实现现代化的国家来看，国家治理体系现代化主要有三个标志：一是实现国家治理的制度化、法治化、规则化与规范化；二是实现以多主体协同共治为特征的善治[10]；三是中央与各级地方政府事权与财权相适应，形成了稳定的国家权力结构。
什么是国家治理能力的现代化？主要是指国家治理的水平现代化。习近平总书记指出，实现国家治理能力的现代化，就是“要更加注重治理能力建设，增强按制度办事、依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，把各方面制度优势转化为管理国家的效能，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。”[11]
国家治理能力现代化意味着：第一，各个治理主体到位不越位，有为不乱为；市场主体竞争有序，调控主体主动有度，社会主体积极有位，个人主体创业有利，整个社会充满活力。第二，提高国家治理能力要求在政府内部科学设置机构和有效配置职权，建立健全决策、执行、监督既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，实现决策相对集中、执行专业高效、监督有力到位。