领导学校，首先是教育思想上的领导，其次才是行政上的领导。
——苏霍姆林斯基
校长是一个学校的灵魂，要想评论一个学校，先评论他的校长。
——陶行知
社会在巨变，高等教育也在快速发展，要求大学要适应这种生存环境。从根本上讲，大学还是社会需求的产物，没有了社会的需求，也就被社会所淘汰。但并不是说所有的社会需求都是正确合理的，因为社会是现实的，更加关注的是现实利益而非长远利益。而大学是一种理想与现实结合的特殊的学术组织，更加关注带有规律性的、人类普遍关注的长远利益。由于价值取向上的偏差，大学往往被冠以传统、保守的帽子，这也正是大学独特性、价值所在，才有了特殊的美誉“社会之灯塔”。这也正是大学面对社会现实的种种需要，要采取谨慎的态度，要采取有选择的“适度的适应”。
大学和社会的关系非常微妙也相当复杂：无数历史经验表明，大学不主动适应社会的发展需要，就会犯“理想化”错误，从而停滞不前并被社会所抛弃。相反，大学一味地强调适应社会，无条件地满足社会的发展需要，就会犯“世俗化”的错误，从而失去大学的独特性、精神与魅力。如何把握好这对关系，与其说是科学，不如说是艺术。笔者认为应把握好两点，首先要“适应”，但这种适应是有条件的，即“适度的适应”；其次要保持自己的“独特性”，保持自己的“特色”与存在的“价值”，这可谓“有大学的理想但不能理想化”。下面分别讨论“适应性”和“独特性”这两个问题。
一、大学的“适应性”问题
大学是“遗传”与“环境”作用的产物。“环境”在剧烈变革，其要求大学要适应这种生存环境的变化。当今的社会背景是知识经济、创新型社会、全球一体化、信息化时代；高等教育也步入了大众化教育的时代，强调素质教育、通识教育、创新教育、个性化教育；重视高等教育的多元化、特色化、国际化等。
20世纪中叶之前，世界上许多国家的大学是以规模小、人数少、实施精英教育为主要特征的。特别是在18世纪之前，大学远离社会，成为少数“有闲阶层”研读经典、修身养性的“象牙塔”，以至于在像英国工业革命、法国大革命、美国独立战争这样一些重大的历史事件中，我们很难看到大学的身影。大学作为一个机构尚难以引起社会的广泛关注（因为那时的大学与社会的大多数人是没有关系的），大学内的“教育质量”就只能是大学内部所关心的问题了。[1]
第二次世界大战结束至20世纪70年代中期，世界经济发展逐步由战后恢复过渡到快速增长，高等教育的发展也因此进入了“黄金时期”。例如，到20世纪70年代初期，一些发达国家的高等教育入学率已经接近或超过15%（如瑞典1971年为24%，英国1973年为13%，日本1970年达到23.6%），进入了马丁·特罗所言的高等教育大众化阶段，而美国1967年高等学校在校生人数占18～21岁人口的比例已经高达46.6%。此后高等教育规模的增长速度虽然因“石油危机”、“紧缩政策”等在短时间内有所放缓，但规模扩大的趋向始终保持不变，如今许多发达国家的高等教育已经进入了普及化阶段。据统计，高等教育在学率（全日制与非全日制高等学校在学人数除以18或19～21或22岁的人口总数），美国已达到89.5%（2004年），日本达到66.1%（2007年），英国达到83.2%（2005年），法国达到57.2%（2005年），德国达到52.1%（2005年）。[2]高等教育规模的如此扩大彻底改变了高等教育原有的“精英性质”，使得高等教育与社会大众发生了密切的关系，接受高等教育已不再是少数人的特权，而成为人们普遍拥有的一种权利。由此高等教育质量的好坏高低就变成与社会大众紧密相关的问题，尤其是当人们为接受高等教育而付出了必要的费用之后。
（一）高校治理结构的变化
中国高等教育也已从精英阶段进入大众化阶段。按照高等教育发展的一般规律，在高校治理的过程中将有更多的社会因素参与。1999年，政府作出大幅度扩大高等教育招生规模的重大决策，2002年毛入学率达到15%，迈入了国际公认的高等教育大众化阶段。经过过去几年的发展，2007年年底中国高等教育毛入学率达23%，高等教育总规模已超过2700万人，2009年年底中国高等教育毛入学率达24.2%，高等教育总规模已超过2979万人（其中研究生140万），2010年年底中国高等教育毛入学率达26.5%，高等教育总规模已超过3105万人（其中研究生153.8万）；2011年年底中国高等教育毛入学率达26.9%，在绝对数上已成为世界高等教育大国。根据美国学者马丁·特罗对高等教育发展不同阶段特征的分析，从精英教育到大众化阶段，不仅仅是毛入学率数量指标的变化，更意味着高等教育在若干方面所发生的质的变化。其中，高等学校与社会的关系也将发生根本性的变化。[3]
中国公立高校治理机制形成于计划经济时代，行政主导是其主要特征，而社会参与较少。主要表现为高校不仅在宏观层面上直接受教育行政机构的领导、管理，而且在学校内部事务以及学校发展与改革方面受到行政力量的主导。但从世界规律来看，从精英教育进入大众化教育、乃至普及阶段，大学的治理结构要求与之发生变化——多元治理结构。对此，刘承波进行了深入研究，针对精英、大众、普及三个阶段的教育观、高等教育的功能、大学与社会的关系、领导与决策、学校管理形式等内容进行了比较，通过表6.1对高等教育社会参与程度进行了比较，可见，高等教育从精英到大众、乃至普及阶段，社会参与度是依次增强的。
表6.1 高等教育发展不同阶段中的社会参与程度比较
续表
来源：中国公立高校治理中的社会参与，刘承波（国家教育发展研究中心），大学教育科学，2008-05
（二）教育质量观的变化
1.高等教育质量的内涵
随着我国高等教育大众化进程的加快，高等教育质量问题日益引起社会各方面的关注，高等教育质量是什么、用什么标准来衡量、如何提高质量等成为人们关注的重点。
教育质量观是人们在特定的社会条件下的教育价值选择。教育作为一种以促进社会发展与人的发展为目的的活动，它的价值要求必须建立在这两个目的之上，因此，教育质量是教育满足上述两种发展的充分条件。根据这样的教育质量观，可以得出“高等教育质量”是指高等教育系统所提供的服务满足社会和个人需要的程度。不同的时期，有着不同的质量观，评价人才的标准也有所不同。在精英教育时代，习惯用知识质量观来评价质量，认为掌握的知识越多，就表明质量越高。20世纪90年代，教育界开始倡导加强能力的培养，这时的质量观，要求学生既要有知识，又要有能力。现在，流行全面素质观，要求学生不仅要学会学习、学会做事，还要学会做人；既要具备人文素质，又要具备科学素质。
确立大众化教育时代的质量标准，首先要肯定大众化阶段大学类型的多样性，树立以多样化的质量标准衡量多样化大学的新的教育质量观。著名教育家潘懋元认为：“高等教育大众化的前提是多样化，多样化的高等教育应该有各自的培养目标和规格、各自的特点和社会适应面，从而也应当有各自的教育质量标准。”也就是说，要摈弃以学术性为单一价值取向的精英教育质量观，以多样化的质量观取而代之。1998年在巴黎召开的首届世界高等教育会议通过的《21世纪高等教育展望和行动宣言》中也特别指出，要“考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量高等教育质量”。也就是说，大学有着理、工、农、医、综合，有研究型、教学型、教学研究型，有国办、民办、国民合办等形式，一所学校中还包含研究生、本专科层次等，这就要求我们建立比现在更加多元的教学质量评价体系，以推动多种类型学校对社会做出多样性的贡献。[4]
2.传统教育质量观与现代教育质量观的变迁
随着我国高等教育的快速发展，高等教育质量标准也发生了巨大变化。概括来讲，传统教育质量观与现代教育质量观的根本变化是：实现了从“合格产品”到“用户满意”的转变。在精英高等教育时代，质量是指符合人才培养指标的程度。由于高等教育处于卖方市场，只要符合了“技术指标”的毕业生，就一定能有社会接受单位；而在大众化高等教育时代，高等教育处于买方市场，社会和个人对高等教育的需求决定了高等教育的生存和发展，满足其需要的程度就必然成为高等教育质量的新标准。高等教育质量标准从精英教育时代向大众化教育时代转变的过程中，实现了从“合指标性”向“合需要性”的转变。（这时，传统意义上的合格产品就不一定全能成为商品，有的甚至成为无人问津的“合格的废品”，质量的最终标准是“用户满意”。）质量标准变化的具体内涵有以下几个方面：[5]
（1）从学术性质量向应用性质量转变
过去，在计划经济条件下，高等教育内部强调学科、专业的学术标准，只要学生达到了既定的学科专业标准，这个学生就被认为是合格的学生，而对“满足社会和个人发展需要的因素”关注不够。因此，如果20世纪高等教育的质量主要指学生掌握知识的程度，那么21世纪高等教育将更加注重高等教育所提供的服务满足社会需要的程度。当然，大众教育质量中不排斥精英教育质量。在大众化时代，高等教育质量是分层次的，学术标准是高等教育质量中重要的一条，但绝不是唯一的。既有传统大学的学术性质量，也有一般院校的应用性质量。对于大众化高等教育来说，是否适应社会发展的需要，是否切合受教育者身心发展及其就职就业的需要，是教育质量中最重要的方面。
（2）从绝对质量观向相对质量观转变
在计划经济体制下的高等教育服从于一种绝对的、以给定的知识的传授和记忆为内涵的质量观；国家是按计划培养少数精英人才的，主要培养掌握一定数量的现成的专业知识的“螺丝钉式”的“对口人才”，给定的岗位职业与给定的知识结构的契合，要求无个性差别的课程体系、培养年限和考核标准，要求一种与就业挂钩的“对口式”的应试培养模式。而信息化时代的高等教育不再是就业的手段，而是社会活动主体素质提高的必要途径，因此，它并不受限于某一固定的或绝对的知识水准，而是着眼于每一个人在原有的基础上知识结构、文化价值观、理解和解决问题的能力的提高，而这种提高本身就是一种质量。
（3）从一元质量观向多元质量观转变
从绝对质量观向相对质量观的转变实际上蕴含着从一元质量观向多元质量观的转变。多元质量观有两方面含义：第一，承认个体的差异性；第二，承认学校间的差异性。每一个个体在先天的潜能、性格、爱好、才能、适应能力等方面存在着很大的差异。计划经济体制下的一元质量观是以固定的和绝对的标准来“剪裁”和“扼杀”这些差异，使学生的个性服从于固定的教学体系，甚至以绝对的和一元的固定标准“剥夺”许多人的受教育权。而现代市场经济体制下的多元质量观则要求用一种开放式的、灵活的教育教学体系保护和发展学生的差异和个性。例如，对不同水平的学生，我们不能要求他们都达到同一个质量标准，关键的问题是每一个学生都应当在原有基础上取得进步和提高。此外，对于学生的不同能力，如理论研究能力、科学推理能力、语言表达能力、写作能力、社会组织能力、实践能力等，应当给予同样的重视，允许学生在某些能力上有特殊的发展。只有这样，才能使理论型的、学术型的、应用型的、管理型的等各类学生都充分发挥自己的天性，成为具有特色、特长的创造型人才。在这种意义上，大众化高等教育的多元质量观的核心是个性化原则。
另外，我们应该承认高校办学条件的差异性，每一所高校的办学传统、教育观念、校园文化、师资力量、教学条件都是不一样。正是由于高等教育系统的多样性，高等教育的质量标准也应该是多样的，不存在统一的对所有类型高校都通用的质量标准，更不能用传统的学术性标准作为衡量大众化时代教育质量的唯一标准。
（4）由“即时”教育观向“延展”教育观转变
过去的高等教育，比较多地注意受教育者在校期间的学习质量，而对他们走向社会后的继续发展关注较少。可以预料，今后社会、经济、科技都将以20世纪无可比拟的速度高速发展。受教育者仅仅依靠在校期间学习和掌握的知识与技能将远不够用。他们将面临比20世纪更加广泛的多元文化、智慧化的经济以及综合化的科技的全面挑战，他们必须“继续受教育”，必须“再学习”。今后的高等教育显然不能停留在“在校教育”的概念中，必须为受教育者提供继续发展的基础及空间。也就是说，今后的高等教育将是一个“可持续发展教育”。
3.高等教育质量的内在实质
通过上述对高等教育质量的内涵的分析和对传统教育质量观与现代教育质量观的比较研究，从“合格产品”到“用户满意”的转变，只是高等教育大众化阶段质量评价标准的外在表现、外部标准。其内在表现应当是学生质量，什么样的学生质量既能让“用户满意”又能满足社会和个人发展需要？笔者认为，社会更关注毕业生的“能力”，特别是实践能力和创新能力。因为只有这种“内在能力”才会给企业、给社会带来更大的价值和效益。个人发展更应该关注一个人的综合素质和特长，因为只有这种内在综合素质和特长才和毕业生未来事业的“发展潜力、发展空间、发展机遇”有机地联系在一起。因此，我们得出以下结论：现代教育质量观应以“全面提高学生综合素质为主要目的，以发展学生个性为主要途径，以提高学生实践能力和创新精神为重要内涵的”教育质量观。
（三）大学行政地位的凸显
在精英教育时代，由于学校规模较小，大学和社会关系不紧密，其治理结构可以是教授治校、元老教授垄断管理等。但随着大众化、普及化教育时代的来临，大学规模迅速扩大，成为了巨型组织、超级大学，大学内部的组织运行更加专业化、复杂化；大学和社会的联系更加紧密，大学已经步入人们生产、生活的中心，社会、各阶层的人们更加关注大学；大学对社会经济、文化、科技、军事的影响也越来越大，各国政府也通过各种形式加强了对大学的实际控制。在此剧变形势下，教授治校、元老教授垄断管理的时代一去不复返了。与之相适应的是，大学行政作用越来越凸显，主要由专业管理人员承担大学的日常运行、管理服务工作；大学的治理结构越来越多元，由教授一统天下的经典运行模式已经渐渐逝去。在此种变化下，大学的行政地位也不断加强，行政作为政府控制大学、提高大学的办学效益、增强大学管理专业化水平、提高服务质量的重要手段，大学的行政地位也不断提升。
二、大学的独特性问题
大学的“适应性”是首要的，但这种“适应”是有条件的，不能一味地强调“适应”，要“适度地适应”；要保持大学自己的“独特性”，保持自己的“特色”与存在的“价值”，这可谓“有大学的理想但不能理想化”。
本部分重点探讨两个问题：第一，大学为什么要保持自己的独特性？第二，大学如何保持自己的独特性？
（一）大学为什么要保持自己的独特性
为什么要保持大学的独特性？需要我们从高等教育本质、教育质量的高度去理解。我们认为，大学的独特性是大学组织存在的前提，是大学组织存在唯一性、不可替代性的前提，它既不是培训机构，也不是研究机构，更不是服务公司。但它既要满足社会的发展需要，也要满足大学的发展需要，更需要满足人的发展需要。它的独特性反映了高等教育的本质，也反映了高等教育的质量。李国强撰写的文章《认同、冲突与融合：高等教育质量观的哲学反思》，对我们思考大学为什么需要保持自己的独特性有一定的参考价值[6]。他认为，对高等教育质量的理解与对高等教育本质的理解是一脉相承的，因此，对高等教育质量观的哲学反思实质上也就是对高等教育存在本质的哲学审视。高等教育质量在高等教育哲学认同、冲突的发展过程中，在实践理性的反思中得到了融合：“人是目的”既是高等教育质量观的哲学基石，也是大学保持自己的独特性的理论根基。
1.知识为本位与认识论的独树一帜
在高等教育史上，从中世纪大学的建立到工业革命开始之前，认识论的高等教育哲学一直在大学占统治地位。由于大学在中世纪产生时，就定位于探索学问和追求真理。中世纪以后的教育家大都接受了大学的“学者社团”性质。教授、学者们认为，高等学校首先是作为学术机构而存在的，高等教育是学术界按照自身规律开展科学研究的过程，同时在这一过程中也自然训练了接班人。大学教师在他们的高等教育哲学中趋向于把以“闲逸的好奇”精神追求知识作为目的。大学的学者在追求真理的过程中，一方面强调知识的客观性，对高深学问的探究忠实于真理，并竭力排除学者个人价值观的影响；另一方面，大学努力跟教会和世俗政权保持一定的距离，保护学术自由。从这一时期一直到工业革命的兴起，可以说是大学发展的第一个阶段。这一阶段，大学作为一个相对独立的自治机构，享有充分的学术自由，大学成为自由探讨学问和追求真理的场所。它的目的是为社会培养有教养、有趣味的绅士。可见，以知识为本位的认识论哲学在这一时期是占绝对主导地位的。
基于知识本位的认识论哲学思想的质量观，在评价高等教育的标准上更多地强调学术性，模式上强调精英教育，在价值观上将有利于知识、学问发展的价值置于首位，认为高等教育的基本价值在于知识创新，学术探究，促进学问的发展。雅斯贝尔斯在其《大学的理念》的前言中也开宗明义地指出：“大学是一个由学者和学生共同组成的追求真理的社团”。19世纪初期影响德国大学改革的思想家们在他们的大学论说中渗透了这种高等教育价值观。例如，施莱尔马赫在他的《德国意义上的大学随想》一书中认为，培养学生“察见事物本质的认识能力、科学精神”是大学的使命。大学的主要任务是“在已经掌握了大量知识的优秀青年的思想里激活科学的理念”，使他们在科学的立场上觉察到事物与事物之间的紧密联系，通过自己的思考自觉地学习科学的根本法则，从而发展各自的研究能力、发现能力与表现能力，“这就是被称作大学的机构之意义所在”。洪堡认为：“与传授和学习既成知识的中学不同，大学的特征在于常常将学问看作是没有解决的问题不断地进行研究。因此在大学中教师与学生的关系完全不同于中学，即大学教师并不是因为学生而存在，教师和学生都为学问而存在。”这种以知识本位为主的教育价值观在大学教育活动中的主要体现是，一方面通过研究进行教学；一方面使教学成为促进研究的一种手段。
尽管如今的大学除了保存、传授和发展高深学问的传统职能外，又担负起为社会服务的职能，高等教育逐渐从社会的边缘走向社会的中心。但是大学保存、传授和发展高深学问的传统职能依旧深入人心。
2.社会本位与适应论的崛起
随着工业革命不断加速往前推进，“知识产业”的出现，特别是“威斯康星思想”的产生，“大学作为知识的生产者、批发商和零售商，是摆脱不了服务职能的”，因此也必然会遇到如何确定目标和如何行使权力来实现这些目标的争论。这些具有政治性的争论，导致高等教育的政治论哲学应运而生，并在高深学问的“价值”问题上与认识论产生冲突。
政治论哲学的强势使得高等教育价值观强调以社会本位为主，将高等教育利于社会、国家发展的价值置于首位，认为高等教育的主要价值在于为社会培养人才，以此促进国家政治、经济和社会的发展。随着高等教育在社会发展中的作用及价值的日益彰显，以社会本位为主的高等教育价值观愈来愈在许多国家政府的高等教育政策中得到比较明显的体现，高等教育质量观呈现出多元化的特点。
我国是采取集权高等教育管理体制的典型国家，这种特点尤为明显。在社会本位为主的高等教育价值观的指导下，人们对高等教育质量的基本认识是高等学校必须培养出国家建设需要的、符合规格要求的专门人才。政府和教育学界把高等教育质量看作是高等教育所提供产品和服务符合国家规定的教育方针的程度。
随着经济社会的日益发展，适应经济的发展就成为更加明显的一个主题。高等教育的目的就是满足经济社会的发展，“高等教育质量是指高等教育满足经济社会发展需要的程度。”同时，在这种基础上，还引进了“顾客”概念，认为高等教育应该注重将人才培养“适销对路”作为衡量其质量高下的一个重要标准。因此，高等教育质量观其实质是一个历史的、具体的概念，既有现实性，又有针对性。人们对质量内涵、质量标准的认识始终处在一个动态的发展变化过程之中。或者说，高等教育质量观具有很强的时代特征，是一种与时俱进的发展性质量观。随着高等教育的多样化等趋势日益明显，高等教育质量观和质量标准也就具有了多样性和特色性的特征。此外，还有高等教育服务质量观、高等教育发展质量观、高等教育适应质量观、高等教育多样质量观、高等教育整体质量观等不同的提法。目前，随着高等教育大众化趋势的加速，投资主体的多元化、办学主体的多元化、教育对象的大众化、学习需求的多样化等日益明显，联合国教科文组织在《关于高等教育的变革与发展的政策性文件》中指出：“各国政府和高等院校本身已经或者正在对高等院校的结构与形式以及教学、训练和学习的方法等进行深刻的改革。这样做的直接结果就是，几乎世界各地的高等教育都趋向多样化。”可见，高等教育质量是一个多维、多层和变化的概念，高等教育质量观多元化的特征更加明显。应当说，这是对以往关于高等教育质量界定的一个重要突破与发展。
但是，在社会本位高等教育价值观下，高等教育质量观存在的问题也是日益明显。即本质上追求功利化的现代高等教育，执着于人的感性追求，忽视人的理性生命，教育因而背离了人，人成了工具理性的牺牲品。“高等教育被彻底地经济化了，被彻底地社会化了，就像20多年前被彻底地政治化了那样。然而它们都是教育的‘社会本位论’或‘社会决定论’的不同版本。”此外，知识的整体性联系被割裂。系科被划分得过于狭窄，过分强调职业教育，人人只满足于个人需要而缺少共同的责任。“今日的大学主要对学生进行专业教育，职业培训的色彩越来越浓，在物质技术发达但精神萎缩的情况下，大学甚至被扭曲为‘职业训练场’……大学常被‘社会适应论’所陶醉、所束缚，而其与生俱来的追求真、善、美的精神不知不觉中被过分的功利追求和短期效应所冲淡甚至悄然失落。”过分专业化造成人的新的片面发展，使人成为“单向度的人”、“经济人”或“政治人”……张楚廷在其《高等教育哲学》中说：“目前中国的高等教育学虽有进步，但大体上仍限于一个适应论的大框架内：高等教育的本性就在于它的适应性，其目的就是去适应，其任务就是培养社会适应的人才，其方法亦围绕适应去设计。”由此看来，高等教育质量观仍有探讨的必要性。
3.发展本位与“人是目的”
“教育是培养人的实践活动。”教育的起点是人，“人是目的”，人的目的是“做人”。“人是目的”是评价高等教育质量的基点。人的目的也决定了教育的目的，即“教人做人”。高等教育所培养的人不仅是传统意义上的“经济人”、“政治人”，还应该是“伦理人”和“生态人”，而这四个方面合在一起才是“完整的人”。
对于大学而言，教育价值是本体的和内在的，社会价值是外在的，人的价值是终极的，教育的一切目标最终只能通过促进人的素质全面和谐发展得以实现。“培养是教育的根本职能，是教育的本质所在”，“在人、教育、社会的三维关系中，人处于最基本的地位，人的发展是社会发展的最终决定力量，而且人也是教育与社会发生联系的中介。因此，人是人、教育、社会三维关系中的核心，也是世界的最高价值。”高等教育作为教育体系中的一个阶段，理应高扬“人是教育的最高价值”这一主题。赫钦斯就旗帜鲜明地指出：“教育的目的，不在‘制造’基督徒、民主党员、共产党员、工人、公民或者是商人，而在培养人类的智慧，由此而发扬仁性，其目的是人格，而非人力。”[7]
（二）大学如何保持自己的独特性
大学如何保持自己的独特性？本质上就是如何处理好大学与政府、大学与社会的关系问题，也是人们常说的“校长治校”问题。这个问题在国内比较突出，因此也成为当前人们关注的焦点问题。如何处理好这个问题，国外有比较成熟的经验，他们的成功模式可以借鉴。但问题的关键是国外的经验如何与我们的运行体制、历史发展水平等现实情况有机结合起来，这需要深入的探索和实践，在此仅谈谈治理思路问题。从宏观的方面上讲，治理思路还是比较清晰，就是大学要与社会保持适度的“距离”；大学与政府之间要有“保护层、隔离层”，要有“中介组织”作为大学与政府之间的“缓冲器”。
1.建设现代大学治理结构
高校办学自主权是学术自治和学术自由的根本保障。赫钦斯曾经说过，失去了自治的高等教育就失去了精华。[8]为了保障高校办学自主权，在政府和高校之间需建立中介组织，中介组织作为政府和高校之间的“第三地带”。既可以约束政府过强的行政导向而忽视办学规律的行为，又可以约束高校只强调学术发展而忽视现实社会需要的行为。有利于政府行政导向和高校学术权威的有机结合。美国学者伯顿·克拉克把它称为“学术协调模式”。在我国，可以建立中介组织，从以下三个方面来反映其与高校之间的协调关系：第一，它可以阻止政府或教育行政部门的权利过分扩张，避免对高校过多的行政干预，以此拉大政府与高校的直接距离；第二，作为政府的代理人，对高校的发展提出要求，以实现高校的社会职能；第三，作为高校的代理人，向政府提供信息，反映高校的现实需求。具体而言，有学者建议：[9]
首先，要打破高校与政府的行政隶属关系，建立法治框架中的高校和政府的委托代理关系。需要制定有关立法，确定国立大学体制改革的思路、目标。从取消高等学校的行政级别开始，通过建立大学拨款委员会、实行校长遴选制度等现代大学制度建设，使高校成为首先落实自主权、自主办学的高等学校。
其次，成立专门的国家教育拨款委员会，负责按照全国人大批准的预算，向各学校拨付法定的政府财政性教育经费。国家教育部、财政部、发改委、科技部等部门，不再掌握财政性教育经费拨款权，而是通过一些专项，以政府购买的方式，在高校中推进政府部门需要的教育与学术研究活动。国家教育拨款委员会，保障了政府对学校的基本教育投入，而政府部门的立项，则体现了各校办学的差异性，促使各校展开平等竞争。
最后，公立高校应成立大学理事会，负责学校重大事项，包括战略发展方向、校长遴选、预算审批等决策。大学理事会组成成员包括：人大代表、政府官员、大学教授、知名校友、学生代表、社会贤达。人大代表与政府官员可在大学理事会决策中，体现举办者对学校办学方向的把握。
现代高等教育的发展，要求大学校长必须拥有现代的教育理念，丰富的管理经验，较强的社会活动能力，这就要求高校的校长必须朝职业化方向转变。为此，有必要建立新型校长遴选机制，在大学理事会的领导下，组织专门的校长遴选委员会，按照校长任用要求选拔、任用校长。对于我国高校来说，要取得发展，防止行政化、衙门化进一步侵蚀大学的教育与学术，取消行政级别，是必由之路。
2.他山之石——国外的经验
（1）董事会制度
美国的“董事会制度”和“评议会制度”对保证大学办学的自主权和平衡学术权力和行政权力的关系等方面起着重要作用。
在美国，外行管理机构成为政府与大学间的中介组织，起到了“缓冲器”的作用。董事会等外行管理机构对大学治理的关键性政策决定有最后的发言权。[10]
众所周知，美国大学校长的权力较大，但校长却很少出现“家长式”的专断管理以及权力无限扩张的现象。大学中也不易出现由校长个人主观决断的失误而造成全局损失的局面。原因之一在于美国大学中存在着相对完善的权力制衡制度。虽然校长是大学的权力中心，但校长一要对董事会负责，接受董事会的质询、任命与罢免；二要遵从评议会的程序化的制衡，即关于教学和学术的重要决策，应有评议会的决议。
董事会是美国大学的最高决策和最高权力机构，董事会成员很多由校外非教育、非学术人员担任。董事会主要决定学校的大政方针、对外关系和学校的财政、资产等，而对学术事务甚少介入。董事会有权聘任和解聘校长、校长受制于董事会的领导，这是董事会权力能有效制衡校长权力的基础和前提。
●董事会权力对校长权力的制约
董事会的权力和责任来自各州法律或法院判决、修正案或者创办者的授权。董事会下设若干委员会和常设委员会，如设备委员会、投资委员会、发展委员会、学术事务委员会、学生委员会等。一般行政管理常设委员会在董事会停会期间代理董事会的职能，但无权任免董事会成员及大学校长。在多数情况下董事会的许多权力下放给校长执行，与此同时保留其余权力和最终的法律控制权。董事会除了要挑选和聘任校长以外，还要审批大学校长提交的长期规划，决定大学发展的各项基本政策，批准大学的收支预算和基建额度，监督校长使用资金的基本情况，并保证大学的财政公平和透明等。董事会还要监督校长的各项工作绩效。而校长的责任是让董事会清楚地了解他正在执行董事会的政策并在执行董事会授予他的权力，告知董事会他所预料到的将来可能影响大学发展的困难和问题，向董事会提供观察他们工作效果的机会，同时他也有义务倾听董事会的意见，从而使他的工作更好地满足大学的要求。
如果校长要实施办学理念，制定改革和发展大学的各项具体决策和措施，必须得到董事会的批准和认可，并获得董事会的支持。否则，大学校长的工作无法进行下去。比如，筹集资金是大学校长各项任务中的重中之重，如果没有董事会的支持和良好的校园秩序，这个毫无止境的筹集资金的任务是不可能成功完成的。当然，董事会的每一个成员都需要了解大学的科研项目、教授终身制和学术自由的基本标准，并参与制定投资政策。当然，董事会充当大学咨询者和政策制定者的角色，而不能直接参与大学的微观管理。如果董事成员过分地参与大学的日常事务，那么就会削弱大学校长的权力。
由上可以看出，董事会领导下的校长负责制可以限制大学校长权力的扩张，有效遏制校长擅自运用权力做出不利于大学发展的决策。一方面，由于董事会成员的构成较为多样化，代表着各利益群体的利益，因此对各项决策有一个博弈的过程，决策制定时会权衡各方面的利弊；另一方面，由于董事会有权聘任校长和解聘校长，校长向董事会负责，校长除了董事会授予他的权力之外没有任何权力。这种关系本身就说明校长的权力是一种受限制的权力。霍尔（Houle）指出，“董事会对大学有最根本的责任，而校长在董事会的意志（愿望）中实施对大学的管理”。
●董事会对校长的支持
董事会权力与校长权力虽有很大的不同，但其根本利益是一致的，因此它们之间虽有制约关系，但在更多的情况下则表现为一种合作关系。大学校长为董事会工作并直接向董事会负责，大学校长的最基本责任就是建立与董事成员的最强有力的关系。马丁·迈克尔森（Martin Michaelson）认为：“校长和董事会之间的鲜明而生动的合作关系是大学高级治理的核心。”他指出：“‘伟大的校长和董事会的关系’需要双方都具有‘专门的知识、洞察力、判断力、义务与责任’。”并指出了大学校长和董事会之间合作关系的成功取决于“相互让与特权（primacy）”。
董事成员对校长决策的支持对于校长的成功以及任职期限来说都是很重要的。考夫曼（Kauffman）指出：“对于任何大学的利益相关者来说，驱逐一个对大学的董事会完满信心的校长是非常困难的。同时，当董事会已经对校长失去信任时，各利益相关者维持对校长的支持也是非常困难的。”当校长在筹集资金、达到入学率目标、平衡预算、制止危机、提高大学的质量和声誉等方面取得成功时，或者获得了主要的利益相关者的支持时，董事会就更愿意支持校长。董事会成员不喜欢矛盾，在与校长就某些问题出现不一致时，他们对校长的支持就会减弱。当然，董事会与校长之间的矛盾是不可避免的，这时他们需要寻找根源、查出原因，并意识到相反意见的重要性。例如，当大学出现了科研项目减少、规模缩小、预算重新分配等问题时，董事会成员可能会有一些消极反应，但只要董事会提前了解了这些问题及其存在的原因，董事会成员就愿意甘做校长的后盾。
总之，董事会与校长对大学负有不同的责任，董事会的责任是做出决策（decision-making），校长的责任是执行决策。正如哈佛大学一位前任董事所说的，“在我看来，一个像哈佛大学法人董事会那样的外行董事的工作内容可以浓缩为：尽你所能保证组织健全、人员得到优化配置以及组织良性运行，但不要试图插手它的日常运转”。尽管在实践中很难划出两者之间的准确界限，但这种区分对于保持他们之间的权力制衡是十分必要的，并且其也是判断董事会或校长行为是否恰当的重要标准。
（2）契约管理与目标管理
●特许状制度
契约管理最早可以追溯到大学早期的特许状制度。[11]特许状是由统治者颁发的办学执照，大学是最早的特许法人之一。借鉴中世纪的行会组织，巴黎大学的教师经过艰苦斗争逐渐获得了当时行会所能有的特许权，也审时度势地创造了他们所需要的自治机构。按照传统，大学特许状一般由教皇或国王颁发，赋予大学开设课程、招收学生、聘请教师、制定学术标准的权利。英国牛津、剑桥、格拉斯哥等古老大学都首先经由教皇颁发特许状而成立，其后很多英国大学据皇家特许状而建立。发源于殖民地时期学院的美国大学，其最初的合法性也是源自特许状，如1636年成立的哈佛学院于1650年获得马萨诸塞议会为其颁发的特许状，威廉玛丽学院于1693年得到英国皇家特许状而成立。
特许状是大学实现自治的保障。大学经由特许状而获得独立于出资人和举办人的独立法人地位，享有学术自由和独立的财产权和独立于股东或发起人的永久存续权。学术自由、大学自治是当时社会、文化形态中客观存在的一种制度成分，更是知识分子的一种生活方式。大学特许状所赋予大学的权利甚至是超世俗的，享有独立的司法权，凌驾于地方法律。如学生不受所在地法律约束等。英国1209年牛津的“罢教”和“东迁”，作为地方妥协的结果，1214年部分迁徙的师生重新回到牛津，牛津市长被要求发誓尊重大学的自由和习惯。
特许状具有契约性质，该性质限制了政府任意改变大学的权利、义务范围和性质的能力。特许状是政府介入大学治理的一个机制。特许状或大学章程既是大学自治的一个保证，也是政府参与大学治理的一个机制。它们既规定了大学的权利，也相应地规定了大学应承担的公共责任。大学成立以来，就一直是政教双方竞相争取的力量，并因特许而获得自治权利。但是，大学自诞生以来就没有实现过完全的自治，“在其作为一个学术机构出现之后，就一直处于不同社会势力和力量的作用之下，最初是教会、皇帝、国王和城市的交互影响，之后是政府、市场和科学的相互作用。”自治是一个程度和范围的概念。
●现代大学与政府的契约关系
第二次世界大战之后特别是20世纪六七十年代以后，世界高等教育发生了很大的变化。学生规模急速膨胀，社会需求日趋多样，教育成本持续上扬，办学经费出现短缺。大学从“象牙之塔”步入世俗社会的“轴心”，外界开始审视高等教育的质量、效率和社会适应性，高等学校也开始关注自身的特色、水平和经费使用效益。政府与高校的关系在不断调整。
●政府与高校建立新型契约关系的理论依据
市场经济社会是契约型社会，契约关系是现代社会的一种基本关系。在契约理论的框架下，政府需要依据社会发展目标向高校购买教育等学术服务。现代高等教育成为社会经济发展的重要组成部分，学术成为资本，大学制度的基础由学术自由主义转向学术资本主义。
市场经济社会的主要运行模式是：委托代理、契约管理、目标管理、评估问责为主要特征。委托代理其实也是一种契约关系，即委托人聘用代理人来行使某种职责。但是，由于在双方间存在着信息不对称性及代理人活动的外部性，有可能产生代理人偏离目标而损害委托人利益的委托代理问题，因此需要建立相应的激励约束机制。根据委托代理理论，政府要向高校提出目标要求，要有激励手段促使高校完成目标任务。要给予相应的办学自主权，同时也要通过评估手段等建立起约束机制。
大学属于社会公共组织，大学管理也属于公共管理。新公共管理模式的基本含义是，政府给予一个组织一定的目标并向其提供相应的资金支持，然后由它独立承担起组织责任，政府进行问责。新公共管理模式下的高校，虽然从政府那里获得了一定的资金，但需要接受政府的评估，保证政府目标的实现。
●政府与高校间契约管理、目标管理的实现
契约管理实质上也是一种目标管理，日本的国立大学法人化改革和法国对大学的合同管理是这种管理模式的直接例证。目标管理既是政府由直接向间接管理的一种转变，也是政府由放任到介入高校管理的一种方式。德国高等教育一直有着受政府直接控制的传统，近年来开展了建立“基金会大学”的实验，以扩大大学的办学自主权。基金会大学的管辖权由政府转到基金会，基金会在接管大学时需与政府签订目标计划。董事会为学校的最高权力机构，但政府的财政拨款并未减少，仍是学校办学经费的主要来源。英国专门成立高等教育拨款委员会以作为政府与大学间的缓冲机构，但其质量评估是财政科研拨款的基础。为了判断科研质量，高等教育拨款机构每隔几年进行一次科研评估，最后成果质量等级的划分转化为拨款权重。在美国，越来越多的州政府将拨款与高校绩效评估挂钩，在拨款公式中加入了政府倡导的绩效指标，政府与高校签订的资助协议也往往附加限定条件和要求。[12]
（3）大学自治与问责制度
大学自治的存在是出现高等教育问责的根本原因。美国的成功经验是自治与问责的平衡[13]。大学自治在美国高等教育界中拥有着光辉的传统，但是由于大学作为社会组织本身所固有的属性，大学必须与外界环境进行资源的交换，因此大学自治不可能是绝对的自治，而只能是有限度的自治。而且，大学作为目标模糊的组织，其自治的程度也必然受限。同时，正是由于大学需要与外界社会经济、政治、文化环境进行交流，因此大学必须考虑到社会经济、政治团体和公众的需要。这些团体必然会对大学所提供的服务和产品进行鉴定，对大学进行问责也成为了必然。
自治是大学最悠久的传统之一。从欧洲中世纪大学开始，其行会性质所具有的高度自治特征为大学在当时能够独立于教会权力和世俗权力之外顺利发展提供了保障。自治的原则也随着中世纪大学的发展和影响而成为大学的本质特征之一。1636年，完全模仿英国大学模式的哈佛大学在美国建立，成为美国高等教育的开端。然而，大学自治的观念并非被所有人接受。尤其是第二次世界大战以后，美国的世界霸主地位逐渐受到苏联的挑战。20世纪60年代左右，美国高等教育领域也开始出现了极不稳定的波动，大学校园里的骚乱开始吸引了人们的注意力，因此人们对大学校长问责的呼声越来越高。
美国学者戴维·威尔森（David A.Wilson）认为大学自治和问责之间的矛盾并不是20世纪下半叶才出现的，他把问责看成是大学自治的“孪生兄弟”。他认为自大学一开始产生就已经在为抵御外界的干涉、保持大学活动的自治进行着顽强的抵抗。例如，欧洲中世纪大学时期，教皇权力、世俗权力就妄图干涉大学的运行。从根本上来看，这两种权力正是为了满足各自的利益和要求在相互争斗，只不过没有具体明确各自的需求而已。
[1] 胡建华.高等教育质量内部管理与外部监控的关系分析[J].高等教育研究，2008（5）.
[2] 胡建华.高等教育质量内部管理与外部监控的关系分析[J].高等教育研究，2008（5）.
[3] 刘承波.中国公立高校治理中的社会参与[J].大学教育科学，2008（5）.
[4] 杨桂华.大学教育质量的学术标准和社会标准[J].中国大学教学，2008（1）.
[5] 佟庆伟.高校传统课程设置特征与现代课程设置理念[J].高等理科教育，2007（5）.
[6] 李国强.认同、冲突与融合：高等教育质量观的哲学反思[J].高等教育研究，2009（5）.
[7] 高校教学评估理论与实践课题组.论高校教学评估与大学自由精神[J].清华大学教育研究，2008（1）.
[8] 陈浩.政府宏观管理下高校办学自主权的发展[J].中国电力教育，2010（1）.
[9] 成立大学理事会，破“大学行政化”[N].新京报，2009-3-10.
[10] 李巧针.探析美国大学校长的权力制衡制度[J].中国教育科研参考，2008-6-18.
[11] 马陆亭.政府与高校间的契约型管理模式探讨[J].中国高等教育，2008（21）.
[12] 马陆亭.政府与高校间的契约型管理模式探讨[J].中国高等教育，2008（21）.
[13] 张少华.大学自治与问责：美国的经验[J].大学教育科学，2007（4）.