新中国成立以来，特别是中共十一届三中全会以来，我国高等教育宏观管理体制不断调整改革，既有成功的经验，也有失败的教训，值得认真反思。
（一）高等教育宏观管理体制改革的核心主题与成就
几十年来，我国高等教育宏观管理体制的改革主要涉及四个方面的内容：一是解决中央和地方的关系问题；二是解决部门办学的体制问题；三是解决政府和学校的关系问题；四是解决社会和学校的关系问题。
新中国成立以来，中央和地方的关系问题一直是我国高等教育管理体制改革的焦点。从新中国成立初期到1957年，我国对高等学校采取集中统一管理，强调中央的管理权限，而当集中统一管理影响了地方办学的积极性时，从1958年到1962年又实行权力下放、分级管理的管理体制，强调地方的管理权限，结果中央的宏观管理遭到削弱，于是从1963年到1965年调整为统一领导、分级管理的体制，但好景不长，“**”的爆发使整个高等教育处于失控状态。改革开放以后，我国恢复了统一领导、分级管理的体制，并通过30多年的改革，权力过于集中在中央和教育部的现象不断改善，省级人民政府在学校和专业设置、招生计划制订方面的权力不断加大，基本完成了高等教育管理体制和布局结构的调整，形成了中央和省级人民政府两级管理、以省级人民政府管理为主的新体制，提高了教育质量和办学效益。
部门办学的体制问题也是我国高等教育体制改革的核心问题。新中国成立后，我国学习苏联的高等教育管理体制，不但将高等学校分为中央部门直接管理的学校和委托学校所在地的大行政区或省级政府管理的学校，而且在中央部门和省级政府管理高等学校的内部又分为教育行政部门直接管理的高等学校和委托其他有关业务部门管理的高等学校。几十年来，部门办学现象时强时弱，到1996年，部门办学达到最高峰，有62个中央部门办了366所普通高校。这些学校大都是某一个行业的龙头学校，为特定行业的发展做出了重要的贡献，但是随着经济体制的转型和机构改革的推进，部门办学体制已经难以适应形势的需要。1998年出台的《国务院关于调整撤并部门所属学校管理体制的决定》和1999年出台的《国务院关于进一步调整国务院部门（单位）所属学校管理体制和布局结构的决定》按照“共建、调整、合作、合并”的方针，解决部门办学问题。除教育部、外交部、国防科工委、国家民委、公安部、安全部、海关总署、民航总局、体育总局、侨办、中科院、地震局等部门和单位继续管理其所属学校外，国务院部门和单位不再直接管理学校，部门办学、“条块分割”的问题基本得到解决。
在新中国成立后的很长一段时间，政府是把学校当作行政机构的附庸来处理政府和学校的关系的，高等学校只是执行机构，在办学的重大问题上没有决策权。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，要求改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划指导下，在加强国家对教育的宏观管理的原则下，扩大高等学校的办学自主权；1986年国务院发布的《高等教育管理职责暂行规定》，对扩大高等学校的管理权限做出了明确规定，标志着政府和学校关系模式的转变。政府和学校关系性质的转变是在1992年经济体制转型之后。1993年2月，中共中央、国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》要求逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的新体制，通过立法明确高等学校的权利和义务，使高等学校真正成为面向社会自主办学的法人实体。1998年8月通过的《高等教育法》，更是以法律的形式规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”
长期以来，在高等学校的管理上，我国政府不但包办学校，而且有着包办社会的倾向，因此，社会和学校的关系问题一直受到忽视。把社会因素纳入高等教育管理体制，始于1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》。该文件鼓励各民主党派、人民团体、社会组织、离休退休干部和知识分子、集体经济单位和个人，遵照党和政府的方针政策，采取多种形式和办法，积极、自愿地为发展教育贡献力量。1994年颁布的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》则更加明确地指出：为保证政府职能的转变，使重大决策经过科学的研究和论证，要建立健全社会中介组织，包括教育决策咨询研究机构、高等学校设置和学位评议与咨询机构、教育评估机构、教育考试机构、资格证书机构等，发挥社会各界参与教育决策和管理的作用。1995年颁布的《国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见》则鼓励企业、企业集团、科学研究单位积极参与高等学校的办学和管理，加强学校与企业、科研单位的联系。1997年1月颁布的《国家教委关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》则规定：“进一步改进管理决策体系，加强社会参与，是国家教委转变职能，加强对学校宏观管理的重要内容之一。国家教委要逐步建立健全教育改革与发展的决策咨询研究机构、高等学校设置审议机构、学位授予资格审议机构、教育教学评估机构、考试与资格证书机构以及教委直属高等学校咨询委员会等机构，并充分发挥其作用，使它们真正做到为国家教委提供政策建议，促使决策民主化、科学化。学校可根据需要，成立有社会各界参与的，对学校发展规划、教育教学改革、运行管理等方面提供咨询、进行审议的机构。”[22]2010年颁布的《教育规划纲要》再次要求落实和扩大学校办学自主权，建立促进高等学校与社会紧密联系的新机制。
（二）现行高等教育宏观管理体制存在的问题
虽然从政策到实践，我国高等教育宏观管理体制在改革开放以来取得了很大的成绩，而且高等教育管理体制的调整也基本上告一段落，但高等教育管理体制仍然存在一些问题。
1.政府管理职能不清，高等教育管理存在明显的“越位”和“缺位”现象
我国虽然确立了统一领导、分级管理的高等教育体制，但只对中央和地方的管理权限做了笼统的划分，许多地方缺乏明确、具体的规定，导致高等教育管理往往会出现权限范围内和权限范围外的角色偏离、主要角色与次要角色偏离等问题，也就是教育行政管理中的“越位”和“缺位”现象。所谓“越位”，多指教育行政管理部门超越了其职责的权限范围，通俗地说，就是“管了不该管的事”，主要表现在教育行政部门做了许多社会中介机构、学校甚至教师应该做的事情，如高等学校教学工作水平评估、研究生招生专业课统一考试、国家学位颁发等；所谓“缺位”，则恰恰相反，是指教育行政管理部门没有尽其应尽的职责，或实施得不到位，也就是说，“该管的没管好”，主要表现在教育规划、教育预测不够，规章制度不完善，教育宏观监控不力。“越位”和“缺位”现象造成政府精力分散，负担过重，不可避免地影响政府工作的效率，甚至误导政府决策，同时也抑制了学校办学和社会办学的积极性和活力，阻碍了教育中介组织的发育和成长。
2.管理观念落后，政府对高等学校的管理方式僵硬
由于长期以来行政机构是把高等学校作为自己的附庸而施加管理的，并没有注意到高等学校作为文化教育机构的特殊性，因此在管理方式上主要采用行政指令、计划等方式。最典型的管理手段就是行政性审批，计划体制和集权管理的色彩明显，而通过协商、法律、拨款、评估、信息服务等手段引导和管理高等学校发展的手段不多。近年来出台的一些“工程”“项目”“计划”，虽然为高等学校的发展提供了经费支持，强化了国家急需的学科领域，但同样也强化了高等教育管理体制的集权倾向，以及政府对高等学校的控制，甚至出现了“权力寻租”现象。
3.高等学校缺乏办学自主权，难以真正面向社会自主办学
如前文所述，1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出要扩大高等学校办学自主权，并对高等学校办学自主权的范围做了规定。国务院1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确了高等教育改革要逐步建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制。1998年《高等教育法》的颁布，以法律的形式对高等学校的办学自主权做了明确的规定。[23]第十一条规定：“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。”第三十条第一款规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。”第三十三条规定：“高等学校依法自主设置和调整学科、专业。”第三十四条规定：“高等学校根据教学需要，自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动。”从法律上讲，高等学校的自主权扩大了，而且有明确的规定，与以前单纯依靠政策指导工作相比，是一个很大的进步。但是，法律规定的这些办学自主权并没有真正落实，高等学校离作为独立法人面向社会自主办学还有很长的路要走。
4.教育中介组织发展不完善，社会力量难以发挥应有的作用
在西方国家，中介组织是政府与高等学校之间的“缓冲组织”或“减压阀”，充当着缓和政府与高校之间的矛盾，架起双方沟通的桥梁和媒介的作用。我国高等教育中介组织产生于20世纪90年代初，在1994年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》出台后有了较大的发展，包括学会、协会、研究会、教育基金会、大学校友会、研究中心、信息中心、评估中心等，在开展教育研究、受委托开展教育评估、提供政策咨询等方面发挥了一定的作用。但是，由于一些有影响的高等教育中介组织无论是在机构设置、人员安排、项目来源还是在经费保障等方面都存在着明显的政府依赖性，在教育部的领导下开展工作，实际上是代替政府行使职能，具有官方或者半官方性质，并不是真正意义上的中介机构，而没有政府背景的中介机构很难发展起来和发挥作用，严重影响了教育中介组织的权威性、公正性和社会声望，所谓“社会力量”也就难以代表社会。
（三）高等教育宏观管理体制改革的政策建议
随着我国创新型国家建设和人才强国建设目标的确立，高等教育在社会经济发展中的地位和作用日益突出，同时社会对高等教育的期待和要求不断提高。要促进高等教育的健康发展，提高高等教育的质量和效益，充分发挥高等教育在社会经济发展中的作用，必须解决高等教育宏观管理体制中存在的种种问题。
1.正确认识教育与政治、经济之间的关系，适度保持高等教育管理体制与政治体制、经济体制间的张力
新中国成立以来，特别是在改革开放之前和改革开放初期，我国高等教育管理体制在很大程度上是政治体制、经济体制在教育上的翻版。政治体制、经济体制的变革方向就是高等教育体制的变革方向。毋庸置疑，高等教育的发展与政治、经济的发展有着密切的关系，必须反映政治、经济发展的需要，政治体制和经济体制变革引发高等教育体制的变革是必然的。但是，高等教育作为一种有别于政治、经济的活动，有着自己的独特性和发展规律，不能为了适应政治、经济发展的需要而使高等教育政治化或经济化，不能违背高等教育的基本规律。高等教育体制改革必须与政治体制、经济体制间保持适度的张力。
2.进一步加大省级教育部门对区域内高等教育的统筹，完善以省级政府为主管理高等教育的体制
《教育规划纲要》不但要求简政放权，明确各级政府责任，而且要求进一步加大省级教育部门对区域内高等教育的统筹，完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量。依法审批设立实施专科学历教育的高等学校，审批省级政府管理本科院校学士学位授予单位和已确定为硕士学位授予单位的学位授予点。2013年，中共十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。2015年，为了进一步健全中国特色教育管理制度、现代学校制度和教育评价制度，加快推进教育治理体系和治理能力现代化，《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》出台。2015年修正的《高等教育法》赋予了地方更大的权限，如第二十九条第一款规定：“设立实施本科及以上教育的高等学校，由国务院教育行政部门审批；设立实施专科教育的高等学校，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院教育行政部门备案；设立其他高等教育机构，由省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门审批。审批设立高等学校和其他高等教育机构应当遵守国家有关规定。”教育治理体系和治理能力现代化，意味着必须实现由集权控制向分权治理转变，进一步加大省级教育部门对区域内高等教育的统筹，充分发挥中央和地方的积极性，坚持顶层设计和基层探索相结合，整体推进和先行先试相促进。
3.进一步明确政府职能，落实和扩大高等学校的办学自主权
国内外的政府管理实践都表明，无所不在、无所不管、无所不包的“全能型”政府不是最好的政府，我们有必要摒弃“全能主义”的政府观，重新定位教育行政机构的职能，落实并扩大高等学校的办学自主权。《高等教育法》曾赋予高等学校独立法人地位，赋予高等学校七项权利：高等学校根据社会需求、办学条件和国家核定的办学规模，制定招生方案，自主调节系科招生比例；高等学校依法自主设置和调整学科、专业；高等学校根据教学需要，自主制订教学计划、选编教材、组织实施教学活动；高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务；高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；高等学校根据实际需要和精简、效能的原则，自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备；高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。在未来高等教育管理体制的改革中，我们首先应该真正落实这些自主权。
4.转变政府对高等学校的管理模式，实现管理手段的多样化
在当代，公共管理的主流模式已经从“统治”走向“治理”（governance）。治理理论运用到对高等学校的管理上，要求政府以一种新型管理模式来管理高等学校。也就是说，要求政府与高等学校之间建立一种合作伙伴关系，政府将不再以“统治者”的姿态来管理高等学校，而应以合作者的身份来治理高等学校。这样，政府对高等学校的管理模式将实现从控制到服务、从规制到协调的转变。由于文化传统、政治体制等方面的差异，我国不大可能完全照搬国外的治理理论，但应该吸收其优点，改造我国的高等教育管理模式，实现管理手段的多样化。在我国，传统的行政指令、计划等管理方式依然是有效的管理手段，但法律、拨款、评估等手段应该加强，同时强化政府的服务意识，通过协商、沟通、信息与咨询服务提高管理效益。《教育部关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》明确提出推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间新型关系；推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制；推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。这是我国推进教育治理体系和治理能力现代化的具体体现，预示着政府对高等学校的管理模式的变化。
5.发展教育中介机构，强化高等教育管理的社会参与
在欧美发达国家，无论是中央还是地方，都有发达的中介机构和组织，通过研究、咨询、信息、拨款、评估、考试、督导等手段，沟通高校与政府、高校与社会之间的联系，起到重要的缓冲和润滑作用。我国政府文件虽然鼓励和支持中介机构参与高等教育管理，但由于中介机构偏少而且大都具有明显的官方背景，从而减弱了这一制度安排的功能。为了真正维护人民群众在高等教育中的利益，真正体现民主和公平，我国必须吸收与高等教育相关的社会各个阶层、团体和个人参与到高等教育管理中来。我国应打破那种与行政区域、行政级别对应设置教育中介组织的单一思路，建立跨区域、跨部门、性质多样的综合或专业教育中介组织，打破中介机构的“官办”或“半官办”的性质，保证中介机构的独立性、公正性、权威性，增强中介机构的社会参与度和社会代表性，规范中介组织的运作，充分发挥中介机构在高等教育管理中的作用。