新中国成立以来，我国不断探索高等学校微观管理体制，先后实行过校（院）长负责制、党委领导下的校（院）务委员会负责制、党委领导下的以校（院）长为首的校务委员会负责制、党的一元化领导下的革命委员会制、党委领导下的校（院）长分工负责制、校长负责制的试点、党委领导下的校长负责制。中共十一届三中全会以来，我国高等学校微观管理体制也在不断调整，其中的经验教训值得认真反思。
（一）高等学校微观管理体制改革的核心主题与成就
几十年来我国高等学校微观管理体制改革主要涉及四个方面：一是高等学校内部与外部的关系；二是高等学校内部政治权力与行政权力的关系；三是高等学校内部政治权力、行政权力与学术权力的关系；四是高等学校与内部院系的关系。
英国比较教育学家萨德勒曾经说过：“学校以外的事情甚至比学校内部的事情更重要，并且校外的事可以支配和说明校内的事。”[44]这句话可以用来解释我国高等学校微观管理体制形成与发展的外部关系。新中国成立以来，我国一直对高等教育实行高度集中的宏观管理体制，即使曾经出现过几次“权力下放”和“权力集中”的反复，也都是相对的、暂时性的。高等教育高度集中的宏观管理体制决定了影响和制约高等学校微观管理体制变动的主要因素，往往来自外在的政治体制和行政体制以及不同时期有关政策的变化，而与高等学校自身的因素和需要关系不大，甚至几乎不存在直接的关系。也就是说，高等学校微观管理体制在何时变化、发生什么变化及如何进行改变，主要不是由高等学校根据自身需要自发或主动开展的行为，而是由教育行政部门（甚至是中央政府）根据不同时期的政治形势和政治需要决定的。[45]由于高校在政府的直接领导和控制下办学，高校的办学自主权有限，高校成了政府的附庸，高等学校微观管理体制的变化自然成为我国政治形势变化的晴雨表。
我国高等学校微观管理体制历次演变的核心问题就是如何处理内部政治权力与行政权力的关系，这与上一个问题密切相关。新中国成立以来，除了最初短暂的校务委员会制和特殊时期的革命委员会制外，我国高等学校微观管理体制实际上是在不同类型的校（院）长负责制和党委领导下的校长负责制之间转换。由于我国强调中国共产党对高等教育事业的领导，高等学校内部一直存在着党政并存的二元体制，存在着党委和行政、书记和校长两种主体之间的权力分配与平衡。比较而言，校（院）长负责制更多地强调了校长作为高等学校行政首长和学术首脑的权力，突出了行政权力在高等学校中的地位；而党委领导下的校长负责制则更重视高等学校中政治权力的作用。在不同时期，我国高等学校微观管理体制或强调政治权力或突出行政权力，与中央政府对不同时期的政治形势和政治需要的判断有密切的关系，而高等学校微观管理体制的变化又直接影响内部两种权力的兴衰。
内部政治权力与行政权力是高等学校内部客观存在的两种力量，但在与学术权力的博弈中，它们又是作为一种力量出现的，这种力量可以称为广义的行政权力。在新中国成立后的很长一段时间，作为知识分子的高校教师是被教育和改造的对象，不属于领导阶级的组成部分，没有政治地位，在政府部门为高等学校安排的管理体制中自然不会被赋予权力，更没有权力的制度平台。他们参与高等学校管理的平台一直是起咨询和审议作用的学术委员会和校务委员会。1956年5月颁发试行的《中华人民共和国高等学校章程草案》曾规定学术委员会的职权为讨论学校工作中的重大问题和学衔授予问题。改革开放以后，我国确立了“尊重知识，尊重人才”的政策，知识分子成为“工人阶级的一部分”，高校教师逐渐有了较多的参与管理的权力。1978年10月，教育部颁发的《全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）》规定取消校务委员会，设立学术委员会，负责对学校教育事业发展规划、科学研究工作和研究生培养工作中的重大问题提出建议等。1984年12月，《教育部党组关于高等学校试行设立校务委员会的通知》规定，成立咨询机构性质的校务委员会，校务委员会的成员应以对教育工作有见解、在学术上造诣较深的学者或富有经验的老教育工作者为主体，也要有在教学、科研和管理等方面做出贡献的优秀中青年代表参加。1998年8月通过的《高等教育法》取消了作为咨询机构的校务委员会，并在第四十二条对学术委员会的职权做了规定：“高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项。”[46]虽然教师在高等学校微观管理体制中所代表的学术权力依然薄弱，但与改革开放之前相比，有增强的趋势。
高等学校与内部院系的关系是管理体制改革中的一个重要关系。新中国成立前，我国高等学校仿照欧美大学的管理体制，在大学设置学院，在学院下设置学系。20世纪50年代初，我国高等教育的发展放弃欧美模式，转而效法苏联，对全国的高等院校进行调整，撤销了学院的建制，改变了以往学院下只设系科、不设专业的做法，在大学下直接设系科，在系科下设置了口径较小的专业，在管理组织上设置了教研室（教研组），形成了权力高度集中的“校—系—专业（教研室）”管理体制。20世纪80年代初，随着高等学校职能的拓展，我国高等学校开始自发地恢复学院制。特别是随着经济体制的转型，市场经济呼吁管理重心下移，学院制改革蓬勃开展。除了一些高等学校维持传统的“校—系—专业（教研室）”管理体制外，我国普通高等学校还出现了“校—系—研究所（室）”“校—系/研究所—研究室”“校—院—系”“校—院—系/所—专业教研室/研究室”“校—院/系/所—研究室/专业教研室”“校—院—系/所”等管理模式。1993年2月8日，国家教委颁布《关于普通高等学校内部管理体制改革的意见》，要求“逐步理顺校、院、系（所）几级关系，分清职责，实现治事用人相结合，责权利相统一”，但并没有提出明确的意见。虽然学院制改革仍然存在不少问题，但它推动了我国高等学校的学科整合，而且推动了高等学校的权力下移，提高了管理效率。
（二）现行高等学校微观管理体制存在的问题
新中国成立以来，特别是在改革开放之前的二十几年中，与高等教育宏观管理体制相类似，我国高等学校微观管理体制变化频繁，有的管理体制只实行三五年就会变化，长的话也只实行十几年，这在世界各国高等学校管理体制中可以说是绝无仅有的。改革开放以后，我国一方面学习国外的通行做法，探索高等学校微观管理体制的改革；另一方面维护中国共产党对高等学校的绝对领导地位，选择了党委领导下的校长负责制作为高等学校微观管理制度，在现行的体制框架内较好地解决了党政这对主要矛盾，并且推动了其他方面的改革，取得了一些成就和进展。
但是，我们也应该看到，现行的高等学校微观管理体制仍然存在不少矛盾和问题，必须在实践中予以解决。
1.政治权力与行政权力边界模糊
现行的高等学校微观管理体制明显带有革命时期军队和政府管理体制的痕迹，既维护中国共产党的领导，又要行使行政职能。这种体制在实施过程中逐渐暴露出一些问题：①党政两支队伍共同行使一套领导管理职能，彼此分工模糊，出现问题谁都有责任而又无责可负，致使管理效率低下；同时，由于党政职能分界不清，容易导致党政纷争。②在党政共管、两支专职管理队伍并存的情况下，行政队伍承担主要管理任务，党的专职队伍只承担管干部和一些辅助性工作，这往往会给人一种假象，即把党的这支专职管理队伍所承担的职能当作党在高校所起的全部作用，而将以党员为主体的行政管理队伍所承担的工作排除在党的作用之外，这种假象有损党在学校的地位、形象和威信。③由于党委的职能以“务虚”为主，不直接从事教学、科研、后勤等的实际管理，这样容易使党委贯彻党的路线、方针、政策的工作停留在念文件、传达上级指示精神的表层，思想政治工作的权威性和针对性较差。④党委介入行政管理，势必会影响党自身的建设和思想政治工作。总之，实行党委领导下的校长负责制的目的是要加强党在高等学校的领导地位，而目前高等学校微观管理体制的运行情况并不一定能有效地实现这一目的。
2.行政权力与学术权力失衡
在高等学校内部，管理权力有行政权力与学术权力之分。虽然在行政权力与学术权力的关系上并没有通行的模式，但行政权力与学术权力各司其职、协调运作，是各国高等学校内部管理权力配置中普遍遵循的原则。由于受计划经济体制、高度集权的管理体制和官本位文化的影响，我国高等学校内部行政权力与学术权力严重失衡，主要表现在行政权力与学术权力界定不明，定位不清；行政权力泛化，学术权力淡化，甚至出现学术管理行政化的倾向。无论是在高等学校一级还是在学院一级，权力仍然过于集中在党政领导手中，学术权力孱弱。2015年修正的《高等教育法》虽然加强了学术委员会的职能，但其权力依然有限。一方面，权力有限，仅限于“审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案”，“评定教学、科学研究成果”，“调查、处理学术纠纷”，“调查、认定学术不端行为”，“按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项”，没有实际决策权；另一方面，高等学校许多学术事务的决策并不通过学术委员会，在许多情况下，学术委员会成了一个“橡皮图章”和摆设。
3.校、院、系三级的责权利关系不顺，权力高度集中在学校一级，院、系的权力过小
由于行政权力对学术权力的侵蚀，强调学术权力和权力下移的学院制有名无实。学院的权力并没有伴随着高等学校权力的下移而扩大，学院的权力与原来的系的权力并没有什么不同，甚至由于学院规模的扩大而减少了教授参与决策的权力。根据廖世平对原国家教委直属高校实行学院制的情况的问卷调查，全面推行学院制，最迫切需要解决的问题就是理顺学校和院系的责权利关系，以及赋予学院较大的权力。“不少学校认为，权力过多地集中在学校一级，影响着学院的管理功效和办学积极性，学院的责权利是分离的。学院的工作范围扩大了，事务性工作增多了，任务加重了，但在科研、教学、人事、办学等方面没有太多的自主权和决定权，比如，职称评聘、人员调配、经费使用等诸多权力都集中在学校及其职能部门，学院只是被动执行的一级机构。如此带来的后果必然是校领导管得过细，职能部门管得太死，学院一级穷于应付，整个学校的运转就显得忙乱。”[47]虽然调查已经过去20年，但这种情况仍然没有太大的改观。
（三）高等学校微观管理体制改革的政策建议
2014年，中共中央办公厅印发了《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，指出党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善。因此，我们必须在坚持党委领导下的校长负责制的前提下，改革和完善高等学校微观管理体制。
1.坚持和完善党委领导下的校长负责制，发挥党委的领导核心作用
党委领导下的校长负责制的核心是党委统一领导学校工作。高等学校党的委员会是学校的领导核心，履行党章等规定的各项职责，把握学校的发展方向，决定学校的重大问题，监督重大决议的执行，支持校长依法独立负责地行使职权，保证以人才培养为中心的各项任务完成。校长是学校的法定代表人，在学校党委的领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委的有关决议，行使《高等教育法》等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。高等学校要结合实际，健全党委与行政议事决策制度，制定全委会、常委会、校长办公会议（校务会议）的会议制度和议事规则。党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体，必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。要合理确定领导班子成员分工，明确工作职责。领导班子成员要认真执行集体决定，按照分工，积极主动开展工作。
2.正确处理行政权力与学术权力的关系，强化学术权力
我国高等学校内部的权力配置模式是一种以行政权力为主导的模式，行政权力泛化，实行严格的科层等级管理，权力的重心偏上，各种学术组织基本上听命于行政机构，学术权力较弱。这种模式是在集权的普通行政管理体制和计划经济体制的影响下形成的，可以说是我国普通行政管理模式在高等学校管理中的应用。这种模式虽然有一定的优点，如有利于统一指挥、提高决策效率等，但其局限性也很明显，如学术权力受到侵蚀、对学术发展的规律尊重不够、不利于调动基层组织的积极性等。因此，必须改革和完善我国高等学校内部的权力配置模式。首先，要厘清行政性事务与学术性事务。一般而言，有关教学、科研等的学术工作属于学术性事务，有关人、财、物等的行政工作属于行政性事务。其次，加强学术组织建设，健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，合理确定学术组织人员的构成，制定学术组织章程，保障学术组织依照章程行使职权，充分发挥其在学科建设、学术评价、学术发展和学风建设等方面的重要作用，积极探索教授治学的有效途径。
3.尊重高等学校“松散联合系统”的组织特性，扩大院系的自主权
作为以知识或学术发展为根本任务的学术性组织，高等学校的重心在基层，而且知识的高度专业化使得各院系之间的联系趋于松散，形成相对独立性，使得高等学校呈现出一种“有组织的无序状态”，成为一种“松散联合系统”。根据高等学校的这种组织特性，高等学校微观管理体制和权力配置的改革应该遵循以下几个思路：第一，明确划分学校和院系的权限，将管理权力的重心放在学院，赋予院系在学校的领导下统筹本单位教学、科研、开发、师资队伍建设和学科建设工作，统一管理本单位的人事、财务、资产、学生培养教育和思想政治工作的权力，同时提高学校一级的管理水平。第二，建立分权的微观管理体制。在高等学校一级，可以建立强有力的统一的决策机构、执行机构、咨询机构和反馈机构，行政权力与学术权力并重，但分而治之；但在院系一级应该充分放权，以充分发挥学术权力的作用为主，淡化行政权力，强化学术管理，充分发挥院系学术委员会、学位委员会、教学指导委员会等组织的作用；对基层组织的教学科研人员，应该保证其教学自由、研究自由，调动其积极性和独创性。第三，建立适当分散的权力配置模式。高等学校组织的“松散联合系统”特征，要求改变权力集中在各级组织负责人一人身上的局面，适度分散权力，使校长、行政管理人员、院长和系主任、教学科研人员、学生、社区代表等都有一定的决策权。
4.加强民主管理，建立党务公开和校务公开制度
坚持并完善党委领导下的校长负责制，不仅要充分发挥党委在学校工作中的统一领导，校长在学校党委领导下组织实施学校党委有关决议，而且要充分发挥教职工代表大会在民主管理、民主监督和维护教职工合法权益等方面的重要作用；坚持和完善学生代表大会制度，充分发挥其作为学校与学生之间的桥梁纽带作用；探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制；实行党务公开和校务公开，及时向师生员工、群众团体、民主党派、离退休老同志等通报学校重大决策及实施情况。
[1] [美]卡扎米亚斯、马西亚拉斯：《教育的传统与变革》，福建师范大学教育系等译，231～232页，北京，文化教育出版社，1981。
[2] 《各大行政区高等学校管理暂行办法》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，14页，海口，海南出版社，1998。
[3] 《政务院关于高等学校领导关系问题的决定》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，44页，海口，海南出版社，1998。
[4] 新中国成立后，教育部和高等教育部曾几分几合：1949年11月1日，教育部成立；1952年11月15日，高等教育部成立；1958年2月11日，高等教育部和教育部合并为教育部；1963年12月16日，教育部又设为高等教育部和教育部；1966年7月23日，又将高教部和教育部合并为教育部；1985年6月18日，国家撤销教育部，设立国家教育委员会；1998年3月10日，国家教育委员会更名为教育部。
[5] 《政务院关于修订高等学校领导关系的决定》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，212页，海口，海南出版社，1998。
[6] 杨秀峰：《当前高等教育工作中的几个主要问题》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，642页，海口，海南出版社，1998。
[7] 《中共中央关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，812页，海口，海南出版社，1998。
[8] 《中共中央、国务院关于教育事业管理权力下放问题的规定》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，850页，海口，海南出版社，1998。
[9] 《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，861页，海口，海南出版社，1998。
[10] 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1061页，海口，海南出版社，1998。
[11] 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1061页，海口，海南出版社，1998。
[12] 《中共中央、国务院对高等学校领导、管理问题两个文件的批示》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1183页，海口，海南出版社，1998。
[13] 《邓小平文选》第2卷，52页，北京，人民出版社，1994。
[14] 《高等教育管理职责暂行规定》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，2392～2394页，海口，海南出版社，1998。
[15] 《国家教委关于加快改革和积极发展普通高等教育的意见》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1991—1997）》，3451页，海口，海南出版社，1998。
[16] 《中国教育改革和发展纲要》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1991—1997）》，3469～3470页，海口，海南出版社，1998。
[17] 《国家教委关于深化高等教育体制改革的若干意见》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1991—1997）》，3852页，海口，海南出版社，1998。
[18] 邓晓春：《中国高等教育体制改革的回顾与展望》，载《辽宁高等教育研究》，1998（1）。
[19] 严燕：《世纪之交的回眸与前瞻：全国高等教育管理体制改革经验交流会述要》，载《扬州大学学报（高教研究版）》，1998（1）。
[20] 本法于2015年进行了修正，行文中的部分条款内容有变动。
[21] 李岚清：《继续深入贯彻实施科教兴国战略，进一步推动高等教育全面改革与发展》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1998—2002）》，1205页，海口，海南出版社，2003。
[22] 《国家教委关于转变职能，加强宏观管理，扩大直属高校办学自主权的若干意见》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1991—1997）》，4138～4139页，海口，海南出版社，1998。
[23] 此段中的《高等教育法》的条款内容均为1998年版，2015年进行了修正。
[24] 《高等学校暂行规程》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，45页，海口，海南出版社，1998。
[25] 转引自张应法、刘宝存：《现代高等教育原理》，164页，济南，山东大学出版社，1996。
[26] 《中国共产党章程》，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/18da/2012-08/29/content_15715159.htm，2008-08-02。
[27] 《中共中央、国务院关于教育工作的指示》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，859页，海口，海南出版社，1998。
[28] 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1065页，海口，海南出版社，1998。
[29] 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1065页，海口，海南出版社，1998。
[30] 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1065页，海口，海南出版社，1998。
[31] 《中华人民共和国教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1066页，海口，海南出版社，1998。
[32] 《全国教育工作会议纪要》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1949—1975）》，1480页，海口，海南出版社，1998。
[33] 《教育部关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）的通知》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，1646页，海口，海南出版社，1998。
[34] 《教育部关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）的通知》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，1646页，海口，海南出版社，1998。
[35] 《教育部关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）的通知》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，1646页，海口，海南出版社，1998。
[36] 《教育部关于讨论和试行全国重点高等学校暂行工作条例（试行草案）的通知》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，1646页，海口，海南出版社，1998。
[37] 《教育部党组关于高等学校试行设立校务委员会的通知》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，2249页，海口，海南出版社，1998。
[38] 《教育部党组关于高等学校试行设立校务委员会的通知》，见何东昌：《中华人民共和国重要教育文献（1976—1990）》，2249页，海口，海南出版社，1998。
[39] 刘英杰：《中国教育大事典（1949—1990）》，下册，1096页，杭州，浙江教育出版社，1993。
[40] 刘英杰：《中国教育大事典（1949—1990）》，下册，1096页，杭州，浙江教育出版社，1993。
[41] 刘英杰：《中国教育大事典（1949—1990）》，下册，1096页，杭州，浙江教育出版社，1993。
[42] 刘英杰：《中国教育大事典（1949—1990）》，下册，1096页，杭州，浙江教育出版社，1993。
[43] 本法于2015年进行了修正，此段的条款内容指1998年的内容。
[44] 转引自王英杰：《比较教育》，42页，广州，广东高等教育出版社，1999。
[45] 张斌贤：《我国高等学校内部管理体制的变迁》，载《教育学报》，2005（1）。
[46] 该条在2015年修正时有变动。
[47] 廖世平：《部分重点高校实行学院制的调查分析》，载《高等教育研究》，1998（6）。