厘清民办学前教育的内涵是探讨民办学前教育发展问题的起点，而对民办学前教育性质的认识则关乎其发展路径、发展态势、政府治理等。
（一）民办学前教育的内涵
对民办学前教育的内涵主要有以下几种观点。其一，从举办主体、经费来源、服务对象三要素来界定。《民办教育促进法》中指出：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”民办园指由国家机构以外的社会组织或个人承办，主要利用非国家财政性经费，面向社会招收幼儿的教养机构。具体来讲，民办园“包括民营企业、民间团体及个人举办的幼儿园，也就是纯私立的幼儿园；也包括少数国家企事业单位、民主党派、政府机构所属的社会团体组织（如妇联、共青团、儿基会）占有少部分产权，但创办幼儿园费用一半及以上来自民间而不是国家的财政性拨款的幼儿园”。[15]其二，从经营控制主体来界定。经济合作与发展组织（OECD）认为凡是由私立部门享有控制权的均属民办教育；联合国教科文组织（UNESCO）认为由非政府组织（教会、工会或企业）控制和管理的，无论其是否受公共权力机构的资金支持，都为私立教育机构（private educational institution）。[16]美国国家教育统计中心（NCES）界定的私立学校和私立机构的条件为：由州、联邦政府或其分支机构以外的个人或机构控制；通常主要由政府公共资金以外的资金支持；其教学计划的实施、学校的运行主要取决于公共选举或任命的官员以外的人。[17]也就是说，无论投资主体是谁，凡不是由政府具体经营，而是由个人或私营部门自主办学的所有学校被统称为“民办学校”。[18]其三，从举办主体、经营主体和经费来源来界定。有学者明确指出，民办学校是指民间设立、民间提供主要经费、民间经营管理并面向社会公众的学校。[19]其四，从产权角度来界定。这种观点认为界定民办学校的准则只有一个，那就是学校的产权。[20]广义的产权是指人们围绕财产的运作而结成的一组权利关系，包括所有权、占有权、支配权、使用权和处分权。狭义的产权就是所有权。此处的产权是狭义的产权，即将举办主体对学校财产的最终占有作为划分依据。其五，从办学经费来源、办学主体以及学校的产权制度安排三个维度来界定。[21]这种观点认为凡是利用非财政性教育经费举办、学校产权归属及其安排不同于公办学校、办学主体为非政府组织或个人的教育机构为民办学校。需要指出的是，民办学校产权的界定及安排问题是民办学校区别于公办学校的重要方面。
基于当前民办学前教育资金来源以及产权的复杂性，从“办”的角度来理解民办学前教育的内涵可能更具操作性。“办”既有“举办”“创办”之义，又有“经办”“承办”之义，按照经济合作与发展组织、联合国教科文组织的观点，应从经营控制主体的角度来界定，即由政府力量之外的个人或企业、非政府/非营利组织经营控制的幼儿园均为民办园。
（二）民办学前教育的性质
对民办学前教育性质的认识不是一蹴而就的，目前学界基本认可如下观点。[22]
民办学前教育是准公共产品。对教育产品属性的界定是建立在公共产品理论基础上的。按照公共产品理论，全部社会产品可以分为三类：公共产品、私人产品、准公共产品。保罗·萨缪尔森把公共产品定义为：将该商品的效用扩展于他人的成本为零；无法排除他人参与分享。[23]私人产品是同时具有消费的竞争性和受益的排他性的产品。准公共产品则指具有消费的竞争性和受益的非排他性，或者具有消费的非竞争性和受益的排他性的产品。民办学前教育机构往往追求支出效率，而且在目前学前教育资源总体供不应求的状况下，增加一个消费者后其服务数量和质量都会受到影响，即增加一个消费者的边际成本不为零，民办学前教育具有消费的竞争性；同时，接受民办学前教育使个人受益，但又不排除其他未付费者无偿享用，因此民办学教育具有受益的非排他性。也就是说，民办学前教育是兼有私人产品和公共产品性质的准公共产品。[24]
民办学前教育具有公益性。教育的公益性是指教育能为受教育者（及其直系亲属）之外的其他社会成员带来经济和非经济收益。这种公益性主要表现在两方面：由私人收益的外部性带来的社会收益，由教育活动的社会性带来的社会收益。[25]研究者认为民办学前教育的公益性主要体现在以下两方面：一是通过为幼儿提供符合需求的教育机会，帮助幼儿获得良好的正规机构教育；二是通过创办幼儿教育机构为社会服务，具体表现在扩大教育机会，增加教育选择，减轻政府教育财政压力，扩大福利性教育，推动幼儿教育办学体制改革。[26]另外，从法律规定来看，《民办教育促进法》也指出“民办教育事业属于公益性事业”。
民办学前教育具有可盈利性。“盈利”和“营利”是两个既有区别又有联系的概念。“盈利”反映的是一种收支状态，收入大于支出就出现盈利；“营利”则是一种对经济行为的描述，“谋求利润”被称为营利。[27]改革开放后有很长一段时间国家禁止“以营利为目的”举办学校和其他教育机构，即不允许民办学校“营利”。但我国民办教育机构主要是通过非财政性经费举办并依靠学费收入来运营，为鼓励社会组织和个人办教育，2003年实施的《民办教育促进法》中指出，民办学校举办者可取得“合理回报”，即可以追求利润，认同其“可营利”。2017年新修订的《民办教育促进法》实施，规定“非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益”，但“营利性民办学校的举办者可以取得办学收益”。营利性或非营利性学前教育机构最主要的区别不在于是否盈利，而在于盈利是否分配，通俗来说则为是否“分红”。营利性学校通过合法经营“谋求利润”，非营利性学校不能以营利为目的，不能在举办成员间进行利润分配，但仍然要通过经营盈利，以促进民办教育机构健康发展。因而，所有的民办教育机构都具有“可盈利性”。
为进一步理解民办学前教育的性质，有必要明晰公益性与营利性之间的关系。有研究者认为公益性和营利性是两个不同层面的话题，前者涉及的是价值取向，后者则指向行为的结果。[28]公益性是办学之后形成的社会影响，营利性则是有关办学行为和对办学盈利处理的一种制度安排，二者既不属于同一范畴，也不存在直接的对应关系，营利性并不一定妨碍民办学校的公益性，非营利性也不一定增加学校的公益性。[29]但也有学者持相反观点，认为公益性与营利性是对立的。[30]
公益性是民办学前教育的根本属性，“准公共产品”只是在当前公共财政投入不足、学位不足的情况下民办学前教育的特性，而不论营利性幼儿园还是非营利性幼儿园，都具有“可盈利性”，关键是要取之有道、用之有度，尤其应通过切实保障教育教学投入、教师待遇等措施以提供有质量的学前教育服务，着实体现民办学前教育的公益性。