民办学前教育早在2004年就已撑起了中国学前教育事业的半壁江山，而且2012年民办园在园幼儿数超过全国在园幼儿总数的一半。在由弱到强的发展过程中，民办学前教育面临的困难和存在的问题始终没有得到完全解决，师资队伍素质偏低且流失率高、收费贵、收费乱、“小学化”倾向较严重等问题长期存在，影响了民办学前教育公益属性的体现和儿童的权益与发展。因而，政府必须明晰、履行其在民办学前教育发展中的职责，同时要“有所为且有所不为”，以继续调动社会力量办园的积极性。这一问题属于教育政府治理的范畴，关于政府治理的探讨主要聚焦于两个关键问题，即治理什么和如何治理，也就是要明确政府职能范围的大小、政府行为的目标以及政府治理工具的选择。[31]下面主要从政府角色、治理范围、治理工具来进行分析，并对公私合作模式治理民办学前教育进行探讨。
（一）政府在民办学前教育治理中的角色
联合国全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球伙伴关系》中指出：治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在学前教育服务供给中，政府失灵和市场失灵同时存在[32]，所以通过政府、市场、社会多主体共同治理具有积极的现实意义。民办学前教育的健康发展也需要政府、市场、社会多方的共同行动、共同治理，这既与政府能力有限有关，也是政府职能转变与改革、政府“瘦身”的应然要求。
首先，政府应“掌舵”。政府、市场、社会三者在民办学前教育治理中并非三足鼎立，政府应该是“平等中的首席”，即发挥掌舵、主导作用。这是因为治理理论高估了市场与社会的作用，在现实的应用和实践中市场与社会治理的效果并不理想。因此英国政治理论家杰索普等提出了“元治理”（metagovernance）理论，特别强调政府在公共治理中的作用，认为政府在国家、市场、社会三方主体中是负有协调责任的最主要主体，拥有权力和责任；强调政府在公共治理中为“同辈中的长者”，有特殊权力和主导地位，认为政府在公共治理体系中承担制度设计、远景提出和任务规划的主导者角色。[33]我国民办学前教育市场并非完全竞争市场，市场失灵现象突出，同时，公民社会发育迟缓、力量薄弱，因而政府应主导、治理民办学前教育。具体来说，政府应着力于制定政策制度和发展规划、进行行业监管、推动师资队伍建设等。这是从民办学前教育自身发展的角度来看政府治理应承担的角色的。
其次，政府应“划桨”。这是从整个学前教育事业健康发展的角度来谈政府应承担的角色的，即通过政府建设更多优质、普惠的公办幼儿园，以在学前教育市场中形成对民办园的竞争优势，进而促使民办园错位发展、优质发展，最终形成对民办学前教育的良治之势。许多国家的实践证明，能够体现公平公正的合理教育模式是教育产品可以由私人经营，但政府必须提供同等的教育服务，民间教育和公办教育形成良好的竞争关系。
（二）政府治理民办学前教育的范围
政府治理民办学前教育时首先应“掌舵”，目的是“保基本、促提升”[34]，即在保障民办园基本的办学条件与教育质量的基础上，不断提升其办学质量。政府治理的重点有以下几方面。
第一，制定政策制度。提供法律基础、制定公共政策是现代政府的核心使命之一。我国经济社会发展正处于转型期，改革不到位造成的市场缺陷广泛存在，所以政府不是一般地去校正“市场失效”，而是应加强有效制度的供给，构建市场运行的规则和制度框架。[35]另外，从民办学前教育发展的经验和教训来看，有效、公平的政策制度是民办教育健康发展的根本保障。有学者分析了中国民办教育发展的影响因素，发现国家宏观政策和地方适宜的民办教育政策制度非常重要。[36]有学者通过个案研究发现社会网络和社会资本的存在，明晰、公平的制度环境的缺失让师资素质、教学质量缺少客观保障，制定、完善政策制度的必要性由此凸显。[37]具体而言，中央和地方政府应承担制定、完善民办学前教育相关政策法规的职责，包括民办园管理制度、经费制度、教师制度、质量认证制度、审批和废止制度等[38]，尤其要对产权进行清晰界定[39]，还要将民办学前教育发展纳入经济社会发展和城镇、新农村建设规划并合理布局。
第二，支持民办学前教育机构发展。政府支持民办学前教育发展是由民办学前教育公益属性决定的，也是国家法律制度、相关政策的规定。一方面，政府通过财政手段支持民办园发展。财政资助是政府责任体系的关键。[40]可通过奖励补助、生均拨款、项目补助等方式对民办学前教育进行直接资助；[41]也可通过免税或减税及金融优惠等予以间接的财政资助。另一方面，政府还可通过多种优惠政策等支持民办学前教育发展，如通过土地划拨、税费减免、明确投资回报等。此外，政府还可为民办园提供支持性信息资源和技术性支持，如教育理念、管理理念、师资培训、课程开发等。[42]
第三，监管民办学前教育机构。为保证民办学前教育公益性与盈利性的统一，政府要监督、管理民办园。具体来说，监管的内容应包括市场进入和退出、日常运行、收费、办学质量等；[43]监管方式通常有行政监督、财政监督、财务和审计监督。[44]但对于民办教育机构的监管主体和监管内容，也有研究者提出了不同的观点，如余雅风认为政府应注意保持适度的民办教育审批权，否则会增加权力寻租行为，增加民办学校运行成本；[45]张瑞反对将民办学校教育质量评定权交给政府，主张由利益中立的中介组织或专门的教育评估机构承担；[46]郑磊、王婷认为应将监管功能从政府的一般职能中分离出来，包括组织上的分离，应越来越多地求助于专业化的、独立的监管机构。[47]还有研究认为，在中国公民社会、中介组织发育不成熟的状况下，政府应保持适度的宏观管理职责，应严管民办学前教育机构的准入和退出环节；不同地区，尤其是偏远落后地区，民办园的准入标准应因地制宜，具备一定弹性；政府应加强对民办园的办学行为及质量的过程性指导与服务；对于收费问题则应重点审核其标准的适宜性，而非严格限价。[48]
第四，教师队伍建设。教师是保障学前教育质量的核心与关键，政府应当通过制定教师政策等推动教师队伍建设。[49]当前民办园教师的社会地位低、工作压力大、待遇差，造成教师流动频繁、素质普遍偏低，不利于民办园的健康发展。研究者认为政府应保障民办园教师权益，使民办园教师具有与公办教师相同的社会地位和待遇；教育主管部门应通过多种形式提升民办园教师业务素质，稳定民办园教师队伍。[50]
（三）政府治理民办学前教育的工具
政府治理的核心在于设计和选择有效的治理工具。何谓政府治理工具？学者莱斯特·M.萨拉蒙将政府治理工具定义为一种明确的方法，通过此方法，集体行动得以组织，公共问题得以解决。国内学者陈振明则将之界定为人们为解决某一社会问题或达成一定的政府治理目标而采取的具体手段。[51]政府治理工具有哪些？围绕民办学前教育治理的根本目的——保证质量，政府该如何选择治理工具？以下将重点探讨这两个问题。
第一个问题，政府治理民办学前教育的工具的类型。研究者将政府治理工具分为四类：权威工具、激励工具、能力建设工具和系统变革工具。权威工具是公共机构或政策制定者执行任务的法定权力。它主要体现为各种形式的政府规制，具体为法律法规、许可、命令及处罚等。激励工具是指政府通过提供某些刺激以激发个人或组织的动机，从而改变其行为，实现预期的政府治理目标。它表现为税收、补贴、教育券等形式。能力建设工具是指通过向有能力的个体、群体或组织提供信息、培训、教育以及资源，以帮助其决策或开展活动。它表现为培训、咨询、信息服务等。系统变革工具是指政府权威在个体和机构之间的转换。它强调的不仅仅是某一方面的变革，而是整个机制和制度的改变，是对权责关系的一种重新配置。[52]
第二个问题，政府在民办学前教育质量治理中的工具选择。如何选择治理工具？有研究者认为政府必须考虑如下因素：治理目标、以公共利益为出发点、治理工具的特性及优缺点、多元理性、治理工具的组合使用等。[53]政府治理民办学前教育的根本目的是保障其供给有质量的学前教育服务，以实现学前教育的公益性。有研究者认为当前政府治理民办学前教育质量的工具在选择上存在以下问题：理想化、行政化、单一化；治理工具运用异化，包括权威工具“一刀切”、激励工具力度不够、能力建设工具缺乏针对性、系统变革工具碎片化等。有研究者从条件质量、过程质量、结果质量三个层面具体探讨了政府治理工具的选择。条件质量保障中，物质条件的保障要运用权威工具、激励工具；人员条件的保障要运用权威工具、能力建设工具、系统变革工具；经费投入的保障要运用权威工具、激励工具、系统变革工具。过程质量的保障，从教师教育教学到家长参与，都要使用权威工具、激励工具、能力建设工具，还要通过系统变革工具的使用来影响教师教育教学。结果质量的保障要运用权威工具和能力建设工具。[54]
（四）政府治理民办学前教育的新模式——公私合作模式（PPP）
研究者通过对我国民办学前教育政策与实践的梳理发现，近10多年来，政府在治理民办学前教育的过程中涌现出一种新模式——公私合作模式（PPP）。其基本思路是通过激励以实现对民办学前教育治理的目标，同时也注重发挥社会组织等多元主体在民办园治理中的作用。当前，公私合作治理已覆盖民办学前教育机构的建立、运营、管理、评价各环节，同时，一些专项项目（如园长教师培训）中也存在公私合作，并形成了特许经营、补助、购买学位、购买教师服务、委托管理、购买评估、购买培训等合作治理模式。
民办学前教育机构建立环节的公私合作模式主要包括特许经营模式和补助模式。特许经营模式主要是政府把土地、建筑物免费或低收费提供给私营部门来建立幼儿园。如上海市浦东新区张江镇教育部门为解决农民工子女入园难问题及存在大量未经审批的办学点的突出问题，通过“零租金”提供园舍的特许经营模式，指导举办者合理配置资源，降低收费，还利于民。补助既包括园所新建补助，也包括改扩建补助。
民办学前教育机构运营环节的公私合作模式主要包括购买学位、购买教师服务、多种补助、国有民营[55]等。购买学位是指政府主要以生均公用经费补贴的形式向幼儿园购买符合一定条件的幼儿的学位。例如上海市浦东新区、浙江各地以当地同类公办幼儿园生均公用经费标准为参考购买普惠性民办园的服务。[56]购买教师服务主要指政府向民办园派驻一定数额或比例的事业编制教师或园长，或者支付一定数额非事业编制教师的工资，即政府运用财政性经费购买教师或园长的教育教学服务。补助包括考核评估奖励、教师工资和社保补助等。国有民营模式是政府将公办园的经营权、收益权让渡给私营部门，政府仅保留对幼儿园的所有权，以前往往是运用于在企事业单位改革中形成的转制园[57]，目前主要运用于学前教育行动计划实施后新建的城市小区配套幼儿园、新农村社区幼儿园和乡镇中心园等[58]。
另外，民办学前教育机构管理环节的公私合作模式主要是委托管理，基本为政府部门向私营部门购买管理。如上海浦东新区教育局委托新区学前教育协会管理全区民办园。民办学前教育机构评价环节的公私合作模式主要是购买评估，往往是政府向中介机构购买评估，内容包括准入评估、依法办学评估、年检评价、办学质量认定与评估、公私合作模式运行及效果评估等。[59]