自2010年颁布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中明确提出要“积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展”以来，普惠性学前教育和普惠性民办园的研究与实践快速发展。截至2018年7月13日，在中国知网分别以“民办幼儿园”“民办园”“民办学前”为篇名关键词，检索出文献共1213条，普惠性民办园的相关研究占民办学前教育研究的12.4%。同时，普惠性民办园也是国家政治活动和政策制定关注的热点。例如，2018年全国两会中“学前教育”居教育主题词榜首，而在学前教育关注点中“学前教育资源供给”和“普惠性”排在前两位。[89]我国学前教育行动计划关注普惠性学前教育资源供给问题，例如《教育部等四部门关于实施第三期学前教育行动计划的意见》明确指出，到2020年“普惠性幼儿园覆盖率（公办幼儿园和普惠性民办幼儿园在园幼儿数占在园幼儿总数的比例）达到80%左右”。
下面将主要围绕普惠性民办园的基本问题（内涵与特点）、民办园普惠性发展的驱力与保障（扶持政策与财政投入机制）、普惠性民办园发展中的问题及破解等方面进行分析，既包括学理层面的问题，也包括政策与实践层面的热点和难题。
（一）普惠性民办园的内涵与特点
普惠性民办园是指“受政府资助或委托提供学前教育服务，不以营利为目的，面向大众、办园规范、收费合理、有质量保证的民办园”[90]，是“由国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办，由政府认定挂牌，收费可以被普通大众接受，质量有保证，政府给予较多资助与监督的幼儿园”[91]。其实质是政府通过不同的形式，向有资质的民办园购买学前教育服务。普惠性民办园应具备以下基本特点和条件：第一，办园的主体是公益性组织、企业或公民个体，园所有明确的法人；第二，办园资质合格；第三，服务对象是对学前教育有需求的普通民众（包括部分弱势人群）；第四，面向大众定价，其收费控制在大部分群众都能承受的范围之内；第五，按照我国有关政策可以获得一定的政府优惠政策或资金扶持。[92]概括起来，其突出特点是：社会公益性、质量保证性、收费适度性、政府补偿性、监管约束性[93]，其核心特性是“有质优价”。
（二）普惠性民办园的扶持政策
我国民办学前教育是在市场供需严重失衡、个人/私营部门投资办学的背景下发展起来的，让民办园自主限价、提质有一定难度，需要政府的扶持以实现“有质优价”。有研究指出，普惠性学前教育的给惠方是政府，民办幼儿园并没有供给普惠性学前教育的义务或者职责，政府以支持置换民办幼儿园所供给的学前教育服务的外部规格的支配权，这是民办园普惠化的基本思路。[94]戴维·伊斯顿认为利益是社会成员行动的原因。[95]扶持政策为政府引导民办园向普惠性方向发展提供了依据和保障。
关于对普惠性民办园进行扶持的原则和方向，王海英提出地方政府在政策执行与扶持时要有一定的顺序，对那些长期提供普惠性、有质量、低收费的学前教育服务的民办园要进行优先扶持。未来政策要考虑对“不具有办园资格”且以低收入家庭为对象的民办学前教育机构进行扶持、引导，使其成为使低收入人群获益的普惠性民办园。[96]
关于普惠性民办园扶持政策的类型，研究者根据是否有可实际操作的扶持办法、政策针对受益主体是全面设计还是有所侧重、普惠性民办园规模规划、普惠性民办园政策时效这四大标准，将普惠性民办园扶持政策分为公告型与实干型、系统设计型与重点突破型、全面铺开型与试点先行型、短期政策型与长效制度型。[97]
关于普惠性民办园扶持政策的特点，研究者通过对普惠性民办园扶持政策文本的分析发现：在政策扶持内容上，各地政府重资金奖补、轻教师发展；在扶持方式上，以强制性工具为主，混合性工具和自愿性工具为辅，即更多地对普惠性民办园的认定、监管、审核、处罚等做出强制性规定；在扶持依据上，以幼儿园外部属性为主，内部成本结构标准缺失，即尤为关注民办园的学位数、园所等级、地域因素。[98]也有研究者发现在对普惠性民办园的扶持上，多采用现金资助、教师培训、实物资助、派驻公办教师以及税费减免的方式。[99]在财政补贴方面，多执行生均或班额补贴、教师补贴和以奖代补。政策的杠杆作用也非常重要，政府运用符号资本、象征资本，利用挂牌、公示、宣传的方式吸引民办园转变为普惠园，助其获得良好的社会声誉。[100]
关于普惠性民办园扶持政策的问题与改善建议，有研究者提出，我国的普惠性民办园扶持政策存在政策设计缺乏统筹考虑和长期规划问题，政策目标、扶持措施及效果、实施过程、监督机制等缺乏科学论证，随意性较大。[101]另外，支持政策笼统，缺乏刚性和可操作性的保障政策。[102]扶持政策中的奖补政策分类定级、扶强扶优取向容易导致办园水平差距加大。[103]基于此，有研究者提出了改善建议：应该系统设计配套政策，明晰不同层级政府、不同政府部门职责；在政策中重点突破成本核算、办学结余和教师发展扶持政策；完善细化扶持内容与方式。[104]王海英对扶持普惠性民办园进行了宏观、全盘的设计：从阶段性来看，初期政府应该关注中低层收入家庭子女的入园需求，选择民办三级园或合格园作为扶持对象，后期应该通过经费投入进一步提高办园质量，提供质优价廉的学前教育服务；从区域性来看，在东部经济相对发达的地区，政府扶持民办园的路径应该是组合性、分层次的，而在中西部地区，由于经济实力的薄弱，政府可有重点地选择扶持方向，从改善办园条件、添置设备等硬件入手，再到支持教师的发展、公用经费的扶持等；总而言之，政府扶持普惠性民办园的发展模式与路径选择可以多元化，在经费没有保障、民办园特别多的情况下，政府一开始的投入可侧重“保基本”，接下来的投入可侧重“保提高”，如教师保险、培训、学历奖励等，投入项目应有一个排序。[105]
（三）普惠性民办园的财政投入机制
第一，关于财政投入的主体，多数研究者认为普惠性民办园财政投入的主体责任应由政府来承担，并应加大对普惠性民办园财政投入的支持力度。第二，关于财政投入的原则，有研究者提出，普惠性民办园与其他选择性幼儿园相比，其核心属性是“非营利性”。政府提供财政支持的前提是其具有“非营利性”。政府应将举办者的盈利控制在微利水平上，避免幼儿园成为举办者牟取暴利的场所。第三，关于财政投入的内容，总括起来主要有两方面：一是投向幼儿园的硬件建设，如幼儿园园舍的修缮；二是投向幼儿园的软件建设，如教师的在职学习与培训。其中后者是多数研究者所倡导和强调的。第四，关于财政投入的方式，多数研究者认为，应坚持多元化的投入取向，如采取财政补贴、税式支出、政府采购、派驻公办教师及管理人员等多种措施，拓展激励机制，促进非营利性民办学前教育协调发展。第五，关于财政投入的监督和管理，有研究者提出，当前我国民办园服务购买中存在投入资金多、效益监控少，直接补贴多、竞争性购买少等弊端，缺乏对资金使用的监管。教育、财政管理部门应相互协作，成立普惠性民办园财务管理中心，统一规范普惠性民办园财务管理。[106]
（四）普惠性民办园发展中的问题与破解
虽然普惠性民办园得到了政府的扶持和一定的财政投入，但其发展仍面临一些问题。其一，缺乏长远规划。多数地方政府只是出台一些文件，笼统地对普惠性民办园的建设做出说明，将之作为完成提高普惠性幼儿园覆盖率任务的权宜之计，缺少长远规划和系统性设计。这导致不少民办园的举办者无法真正了解政府的扶持政策和具体的监管措施，看不清幼儿园转型为普惠性幼儿园后的发展前景，有些甚至对转型后的收益表示担忧和怀疑。[107]其二，准入标准高，质量标准模糊。研究者指出，普惠性幼儿园的认定标准存在“门槛”高的问题，大多以省示范园的标准为准入的指标，从而将一部分民办园拒之门外[108]，无法惠及低收入群体[109]。同时，准入标准往往关注幼儿园的硬件设施、收费限制等，较少对保教质量、管理水平、教师学历结构等教育质量的核心要素进行规定。其三，财政投入数量少，竞争性和激励性不足。财政投入总体来说投入数量少、比例低。据调查，安徽省某市2012年学前教育以奖代补专项资金中，普惠性民办幼儿园得到的不到总额的1/5，平均每所幼儿园仅得到0.29万元。[110]财政投入还缺乏竞争性和激励性。符合基本条件的普惠性民办园往往可以轻而易举地获得政府补贴，补贴的多少与其教育质量、管理的规范性、师资结构关联度不大；另外，财政投入对质优价稍高的民办园和民办园教师缺乏激励性，因为政府投入主要用于补贴幼儿园以降低家长教育负担[111]，对原来收益较好的民办园和教师意义不大，长此以往将不利于整个普惠性民办幼儿园保教质量的提高。其四，存在“重建轻管”现象。多头管理，管理力量不足，管理主要关注的是普惠性民办园的物质环境、申报程序、收费标准、财政补贴与开支项目等内容，而缺乏对幼儿园服务质量等具体事项的日常监管与保教业务指导。
针对上述问题，提出以下建议。其一，长远规划、合理布局。要提升规章制度的位阶和持续性，与民办园共同制定合作目标及合作标准。[112]合理规划布局公办园与普惠性民办园，尽量避免公办园挤占普惠性民办园生存发展空间的情况。其二，关注准入质量标准和教师队伍建设。制定普惠性民办园准入质量细则，对其结构质量、过程质量和结果质量进行明确规定。还要加大对教师专业发展的支持力度，应通过对普惠性民办园的审批与批管政策来保障教师待遇，规范教师聘任，打破教师队伍的“身份制”管理，保障教师的各项权益。要加大对师资的财政投入，通过补助教师工资、社保、培训等方式直接支持普惠性民办园教师队伍建设。[113]其三，加大财政投入的力度、竞争性和激励性。首先要按照政府与家长合理分担成本的原则，科学测算普惠性民办园生均成本，在测算当地中低收入家庭承受能力的基础上，确定分担比例，制定财政补助标准和收费标准，并将政府投入常态化、制度化、经常化。[114]还要加大财政投入的激励性和竞争性，让符合收费和质量标准的幼儿园进来，不合格的幼儿园出去。要确保民办园转型为普惠园后获利不减，如南京某区实施全额补贴民办园保教费降低的部分，即“差额补全”。[115]其四，加强质量、资金和收费管理。可通过政府机构或第三方对普惠性民办园的保教质量进行动态监管，同时由监督部门和专业人员对幼儿园的资金使用进行监督，确保其按规定合理支出。[116]建立政府、第三方、家庭共同监督普惠性民办园收费的机制，确保其按政府指导价或相应额度执行收费。最好在与幼儿园签订普惠性发展协议时约定收费动态调整办法，如根据国家政策变动、物价指数进行调整，可以3年为一个周期，按居民消费价格指数的增长率对收费标准做出适当调整，幅度在10%～15%。[117]