法律与政策同属于社会规范。社会规范是调整人们社会关系的行为规则，是人们社会行为的规矩、社会活动的规则。它是人类为了社会共同生活的需要，在社会互动过程中衍生出来，约定俗成，或者由人们共同制定并明确施行的。任何主体的社会行为对社会生活及社会秩序都有着直接的影响，因而需要有一定的社会规范加以规定。20世纪以来，法律与社会的联系愈发密切，并向社会各个方面渗透。社会生活的各个领域都开始通过法律来调节，新兴的法律部门不断涌现。可以说，现代国家的发展，正是在法律的规范和促进下得以实现的。政策作为执政党在一定历史时期，为调整特定的社会关系和实现特定的任务而规定的路线、方针、规范和措施等，也是现代国家推动社会进步、协调社会发展的一种重要形式，与法律关系密切，相辅相成。在40年中国教育改革与发展的过程中，特别是在教育立法从无到有、从粗陋到初步体系化的过程中，教育政策无疑起到了极其重要的作用。
教育是人类社会的一种极其重要的、广泛存在的社会实践活动，它与国家和社会的经济发展、人才培养密切关联。18世纪以来的社会现代化进程给予教育的最大影响就在于孕育和产生了普及的、社会化的、与现代工业相结合的现代教育，它区别于以往任何一种教育的一个特征就是教育教学活动的日益复杂化。而任何国家要对教育进行有序的、科学的管理，就必须把教育管理置于科学的法律与政策之下，实现国家教育管理的有序化。教育法律与政策在组织和调控教育发展方面的作用，表现在它规定了国家机关在组织和调控教育方面的职权和职责，使教育事业做到有序发展。现代各国都充分认识到教育活动的复杂性及教育的重要意义，无一例外地通过国家强制力来推行普及和发展教育的法律与政策。
法律、政策之前冠之以“教育”，就意味着教育法律与政策作为社会规范的一种，是专门调整教育领域的主体关系的。这就要求教育法律与政策契合教育规律，反映教育活动的基本价值诉求，最大限度地贴近教育领域的各个层次、各个方面，准确地反映教育关系的各种要素，真切体现来自教育的各种价值需求，并根据客观条件的可能性加以协调。在当前我国社会变革与发展的关键阶段，通过法律与政策解决改革过程中教育领域出现的一系列矛盾和问题，保障每一个人都能够得到适合自己的教育，积极引导和推进教育发展，必定成为摆在我们面前的一项极其重要的工作。认识教育的基本特性，确立教育法律、政策的特有内生价值，关乎教育法律与政策实践的基本立场和目标确定，不但影响教育法治的进程，而且影响教育改革的质量与教育发展的步伐。只有深入理解教育活动的基本价值诉求，准确把握教育改革的复杂性，才能提升教育法律与政策的伦理质量，最终提高教育改革的道德水准进而协调好不同群体之间的利益关系，真正促进教育的良性发展。
公共性是现代教育的基本属性，教育的公益性、平等性、民主性、科学性等特点均源于此。现代教育是指由政府向社会成员提供，可以为每个社会成员消费的最基本的教育服务的总称。它是从多种观点出发，有目的、有计划地加以组织和运筹的，目的是实现广大国民的教育福利。[1]从这个意义上讲，现代教育具有显著的公共性。“教育的公共性是指教育涉及公共经费、社会资源的使用，影响社会公众共同的必要利益，其消费和利用的可能性属于全体社会成员，其结果为社会公众共享的性质。”[2]维护教育的公共性，是社会发展的必然要求，是社会诉求在教育上的反映。
“教育机会平等一直被当作教育体系的组织原则。”[3]在我国计划经济体制下，单位和个人的主体性、积极性都受到“计划”和“平均”的抑制和约束，理念上强**育机会的“绝对”平等。教育在计划经济体制下运作，是纯“公共物品”和由政府包办的消费性公益事业，但这一模式并不能适应中国现代化建设的客观需要。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，原有相对单一的公办教育，逐渐演变成为“公共物品”“准公共物品”及“私人物品”。市场背景下，教育公共性理念的制度形态层面在由谁来举办教育、由谁来支付教育费用、由谁来控制教育发展等方面都发生了变化。教育的有偿化、可选择性和消费者权利保护、受教育者个性自由发展等观念的普及，使得教育平等观发生动摇，保持何种程度的教育平等成为一个需要重新考虑的问题。改革过程中出现的教育市场化导向和行为，将经济效益作为衡量办学绩效的重要标准，由此造成办学过程中出现大量带有浓厚实用主义色彩的短期行为、“近视”行为，出现教育不公、质量下降、社会服务弱化问题，教育的公共性面临危机。
“以良法促进发展、保障善治”是党的十九大报告有关推进全面依法治国、深化依法治国实践的新提法、新要求，但“全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强”。公共性要求以社会每个人为本位，广泛提供教育福利，在实现人的发展的基础上实现社会的发展，这需要通过特殊的、有效的手段积极促成。传统法律部门基于其调整理念、调整对象和调整手段而固有的属性，难以担当维护教育公共性的重任。这就必然要求产生新的法律部门，通过一种理性的手段，回应教育公共性凸显所反映的社会要求，协调好不同主体之间的利益关系，真正促进教育的良性发展。教育法就是现代社会各国维护教育公共性、促进教育发展的一个理性选择。作为教育的本质属性，公共性为教育法律与政策确立了价值目标和规范原则。然而，何谓教育的公共性，为何、如何维护教育的公共性，并非自明的。这使得教育管理与研究的重点常常是实现教育目标，而体现教育根本特征的公共性却不被重视。教育法律成为管理的工具而非教育的最高准则[4]，教育政策注重管理价值而非政治价值、法律价值[5]。
教育法律与政策研究作为一门学科起步较晚。40年来，教育改革与发展取得巨大成就，学界对教育法律与政策的关注及相关研究也迅速升温，但教育法律与政策的研究还有待深化，理论体系还有待构建，学科建设还有待加强。教育是一个极其复杂的系统，与其密切关联的教育法律与政策的制定和实施同样也较为复杂。所以，在教育法律与政策的研究中，基于怎样的事实与视角就显得尤为重要。2003年，党的十六届三中全会提出了科学发展观，并把基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，坚持“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求。科学发展，对教育发展提出了新要求，同时对教育法律与政策的科学、理性提出了更高要求。
探寻教育发展规律，建立适合我国国情的现代化教育治理体系，是当前深化教育领域综合改革的重要内容。为此，我们不仅需要总结既往教育管理体制，更要对教育治理未来发展路径进行展望。本书从国家与政府、学校、教师、学生等教育法律与政策的重要主体，以及教育公平、终身学习等重要主题出发，以教育的公共性为分析基础，总结改革开放40年来我国教育法律与政策的变迁与发展，客观呈现教育法律与政策在促进教育发展方面产生的积极作用和面临的挑战，探讨未来教育改革的目标，为未来教育立法与政策制定提供借鉴。限于时间和能力，其中有些观点可能还有待于进一步探讨，我们期待读者的批评指正。
本书的整体框架由我和蔡海龙设计提出，各章撰写的具体分工如下。
第一章：北京师范大学教育学部余雅风；第二章：首都师范大学教育学院蔡海龙；第三章：首都师范大学教育学院何颖、北京师范大学教育学部刘水云；第四章：首都师范大学教育学院陈正华、北京师范大学教育学部吴会会；第五章：首都师范大学教育学院罗爽；第六章：安徽省委党校安阳；第七章：教育部政策法规司杨志刚、北京师范大学教育学部张颖；第八章：浙江师范大学科学研究院姜国平、北京师范大学教育学部王祈然。最后由我和蔡海龙统稿。
余雅风
2018年9月
[1] [日]筑波大学教育学研究会：《现代教育学基础》，214页，上海，上海教育出版社，2003。
[2] 余雅风：《公共性：学校制度变革的基本价值》，载《教育研究》，2005（4）。
[3] [日]藤田英典：《走出教育改革的误区》，208页，北京，人民教育出版社，2001。
[4] 余雅风：《教育立法必须以教育的公共性为基本价值》，载《北京师范大学学报（社会科学版）》，2005（1）。
[5] 叶杰、包国宪：《我国教育政策的管理、政治和法律价值——基于1987—2013年教育部“工作要点”的文本分析》，载《复旦教育论坛》，2015（2）。