为适应全面建设小康社会的新要求、人民群众对教育的新期待、国际竞争的新形势,党中央、国务院决定研究制定《教育规划纲要》。2008年8月,这一工作正式启动。在经过长期深入调查、广泛征求意见和反复论证修改之后,2010年6月21日,中共中央政治局召开会议,审议并通过了《教育规划纲要》。这是进入21世纪后我国第一个教育规划纲要,也是指导此后10年教育改革发展的纲领性文件。《教育规划纲要》确定了到2020年我国教育改革的战略目标,提出了学前教育、义务教育、高等教育、职业教育等不同阶段类型教育的发展任务,要求从办学体制、管理体制、经费投入体制等诸方面进一步改革和完善公共教育的管理体制。
(一)改革办学体制
在办学体制上,《教育规划纲要》提出了进一步深化办学体制的改革目标。强调在公益性原则指导下,健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制,形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。为实现这一目标,《教育规划纲要》提出了公办学校与民办学校并举的发展思路,并且将支持与发展民办教育作为改革的重点内容。《教育规划纲要》认为,民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量,各级政府要把发展民办教育作为重要工作职责,鼓励出资、捐资办学,促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育。为了支持和促进民办教育的发展,《教育规划纲要》提出应对原有的政策与制度进行必要的改革,主要内容包括:其一,依法落实民办学校、学生、教师与公办学校、学生、教师平等的法律地位,保障民办学校办学自主权。其二,健全公共财政对民办教育的扶持政策,支持县级以上人民政府根据本行政区域的具体情况设立专项资金,用于资助民办学校。其三,在探索营利性和非营利性民办学校分类管理的基础上,规范民办学校的法人登记,完善民办学校的法人治理结构,逐步建立政府依法管理民办学校的法律机制。上述这些改革措施的出台,勾画了我国办学体制的基本轮廓,明确了政府在支持和促进民办教育发展方面的权力和责任。
(二)改革管理体制
在管理体制上,《教育规划纲要》提出了“健全统筹有力、权责明确的教育管理体制”的改革目标,要求以转变政府职能和简政放权为重点,通过明确各级政府责任,规范学校办学行为,促进管办评分离,形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。在这一体制中,中央政府统一领导和管理国家教育事业,制定发展规划、方针政策和基本标准,优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验,统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策,开展教育改革试验,根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。
在促进区域教育均衡发展和实现教育公平的大背景下,《教育规划纲要》还提出了强化省级政府教育统筹的改革主张,要求省级政府全面履行统筹行政区域内各级各类教育发展的责任。这些责任的具体内容包括:统筹管理义务教育的责任,推进城乡义务教育均衡发展,依法落实发展义务教育的财政责任;促进普通高中和中等职业学校合理分布,加快普及高中阶段教育,重点扶持困难地区高中阶段教育发展;促进省域内职业教育协调发展和资源共享,支持行业、企业发展职业教育;合理设置和调整高等学校及学科、专业布局,提高管理水平和办学质量;等等。
为实现政府教育管理职能的转变,《教育规划纲要》还对政府的管理职责和管理方式提出了新的要求。《教育规划纲要》认为,在管理职责上,政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责,建立健全公共教育服务体系,逐步实现基本公共教育服务均等化,维护教育公平和教育秩序。在管理方式上,必须改变直接管理学校的单一方式,综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施,减少不必要的行政干预。此外,《教育规划纲要》还提出了增强政府决策的科学性和管理的有效性,以及培育教育中介组织推进教育公共治理的要求。
(三)改革经费投入体制
在经费投入体制上,《教育规划纲要》从教育支撑国家长远发展的角度出发,明确了教育投入是公共财政的重要职能,要求健全政府投入为主、多渠道筹措教育经费的体制,大幅增加教育投入。为了保障教育经费的来源,《教育规划纲要》对原有的投入体制进行了必要的改革和完善,采取了优化政府投入、增加社会投入、完善个人分担、鼓励公益捐赠四条途径齐头并进的改革措施。这些措施的主要内容包括:优化政府的财政支出结构,优先保障教育财政支出,落实教育经费逐年增长的要求;完善财政、税收、金融和土地等优惠政策,鼓励和引导社会力量捐资、出资办学,多渠道增加教育投入;完善非义务教育培养成本分担机制,根据经济发展状况、培养成本和群众承受能力,调整学费标准;完善捐赠教育激励机制,落实个人教育公益性捐赠支出在所得税税前扣除规定;等等。此外,《教育规划纲要》还对不同阶段的教育投入机制进行了改革。在义务教育阶段,将义务教育全面纳入财政保障范围,实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的投入体制。进一步完善中央财政和地方财政分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,提高保障水平。对于非义务教育,实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制。具体来说,学前教育建立政府投入、社会举办者投入、家庭合理负担的投入机制;普通高中实行以财政投入为主,其他渠道筹措经费为辅的机制;中等职业教育实行政府、行业、企业及其他社会力量依法筹集经费的机制;高等教育实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。为保障弱势群体的受教育权利,《教育规划纲要》对农村、边远贫困地区、民族地区教育投入机制和国家资助政策体系进行了改革。
《教育规划纲要》的制定和实施,在公共教育管理体制改革的过程中发挥了承上启下的重要作用。一方面,它延续了20世纪90年代以来教育体制改革的基本思路,并且根据变化了的形势,对公共教育的办学体制、管理体制、经费投入体制进行了改革,进一步完善了公共教育管理体制;另一方面,从发展的眼光来看,它所提出的改革目标和思路,以及采取的改革措施,如转变政府职能、全面推进依法行政、建立现代学校制度、培育教育中介组织等,已经包含和体现了教育公共治理的原则和要求,为实现由教育管理向教育治理的变革做出了不可或缺的铺垫。