教师是促进教育发展的重要人力资源，由于教师资源配置不均衡引起的教育不均衡问题日渐引起重视。教师交流政策可以说是义务教育均衡发展政策的产物，加上受到国外教师定期交流制度的影响，通过教师交流轮岗促进义务教育的均衡发展成为我国较长时期内的政策议题。
（一）教师交流政策的历史演进与“县管校聘”的提出
运用何种规则对教师资源进行配置，本质上属于教师人事制度问题。在计划经济时代，教师人事制度具有单位所有制与地区所有制的特点，呈现出相对稳定、固定且封闭的特征，同时沉淀出了教师职业极其稳定的心理。随着城乡二元经济社会结构导致的城乡教育差距逐渐凸显，我国城乡教育的差距越来越大，尤其体现为城乡教师的整体素质差距显著。教师交流政策出台的目的就是改变师资分配的城乡不均衡状态，实现城乡教育一体化。
1.城乡教师交流政策
1996—2006年的教师交流政策主要体现为促进城市与乡村之间的师资流动。1996年，国家教育委员会印发的《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》提出：“要积极进行教师定期交流，打破在教师使用方面的单位所有制和地区所有制，促进中小学教师在学校和地区之间的交流。要建立教师流动的有效机制，采取切实的政策措施，鼓励教师从城市到农村，从强校到薄弱学校任教。通过实行教师定期交流，促进教育系统内部人力资源的合理配置，加强薄弱学校的建设与发展，缓解农村边远地区中小学对教师的需求。”2001年，《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》提出“鼓励大中城市骨干教师到基础薄弱学校任教或兼职，中小城市（镇）学校教师以各种方式到农村缺编学校任教”。同年，教育部印发《中小学教师队伍建设“十五”计划》，提出建立教师转任交流制度，鼓励和组织城镇教师到农村学校或薄弱学校任教，有条件的地区可先行先试，以逐步实现教师交流定期化、制度化。2003年，国务院《关于进一步加强农村教育工作的决定》提出完善教育对口支援制度，要求建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度，建立地（市）、县区域内城乡“校对校”教师定期交流制度。2005年，教育部《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》提出建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等多项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动。2006年，教育部《关于大力推进城镇教师支援农村教育工作的意见》进一步提出重点推进城镇教师支援农村教育工作，鼓励通过城乡教师流动，不断优化和提高农村教师队伍的结构和素质。
2.县域教师交流政策
2006年修订的《义务教育法》为县域内的教师交流提供了直接的法律依据。法律规定指出“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设”。2010年，《教育规划纲要》进一步提出要推进义务教育均衡发展，实行县（区）域内教师、校长交流制度。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“实行公办学校校长教师交流轮岗”进行了再次重申。
3.“县管校聘”的提出
无论是城乡之间的教师交流，还是县域内教师交流政策的提出，均面临着教师是“学校人”的制度性障碍。即人事部门对教师编制的管理以学校为单位，教师的人事、档案、日常任用与管理均由所在的学校负责。因此，在未突破“学校人”制度瓶颈的情况下，教师的轮岗交流必然牵涉人事、档案等关系的变动。源于教师人事档案、编制管理的权限属性与层次较低，要破解教师交流的困境，必然要提高教师人事档案、编制管理的层级。
基于教师交流面临的体制机制障碍，依据《义务教育法》第三十二条“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动”之授权，“县管校聘”作为一项新的制度选择和制度创新，成为教师人事管理体制的一项重大变革。“县管校聘”相对于“校管校聘”而提出，“县管”是指县级教育行政部门按照职能分工，依法履行对中小学教师的公开招聘、职务评聘、培养培训、调配交流和考核等管理职能；“校聘”则要求学校依法与教师签订聘用合同，负责教师的使用和日常管理。[27]在此制度之下，义务教育学校教师、校长由县级政府统一管理，实现了校长和教师由过去的“学校人”转变为教育系统的“系统人”。“县管校聘”在教师交流政策动态演进的背景下提出，有利于推进教师交流走向深入。“县管校聘”在2014年8月13日颁发的《关于推进县（区）域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》中首次出现，具有法律层面和政策层面的双重依据。以此为据，全国各省份也先后出台配套政策，对“县管校聘”制度的贯彻落实予以细化。
（二）“县管校聘”的制度设计仍需进一步细化
根据义务教育学校校长教师交流轮岗这一专项性政策的规定，县级教育行政部门会同有关部门制定本县（区）域内教师岗位结构比例标准、公开招聘和聘用管理办法、培养培训计划、业绩考核和工资待遇方案，规范人事档案管理和退休管理服务。学校依法与教师签订聘用合同，负责教师的使用和日常管理。教师交流轮岗经历纳入其人事档案管理。国家层面将推动义务教育教师队伍“县管校聘”示范区建设，总结推广各地成功经验，全面推进“县管校聘”管理改革，为教师交流轮岗工作提供制度保障。
“县管校聘”改革作为我国义务教育均衡发展的制度创新毋庸置疑。但由于此改革涉及不同学校、不同教师群体的核心利益，利益相关者的政策认同不统一必然会加剧政策实施的复杂性。随着“县管校聘”制度在各地的广泛实施，其存在的行政协调困难、经费投入不足以及对教师惯有工作生态的破坏等潜在的制度风险为广大学者与行政官员所担忧，政策实施面临诸多困境。要破解“县管校聘”的实施困局，至少应在政策关怀上照顾到有困难的特殊群体，允许其按照相关的程序申请调整交流时间或者地域。同时，与教师交流制度配套的安居房建设、宽带安装、饮水卫生等生活条件改善的工作也应及时提上日程。未来，我们应在实施“县管校聘”教师流动政策中更加尊重教师的自主选择权，在交流期限上实行累加激励，辅以实施梯度教师交流模式，保障教师交流的实效。
（三）新时代背景下教师交流的政策走向
2018年1月印发的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》对实行义务教育教师“县管校聘”进行了重申与强调。要求推进县域内义务教育教师交流走向深入，实行教师聘期制，推动城镇优秀教师向乡村学校、薄弱学校流动。值得一提的是，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》进一步提出实行学区（乡镇）内走教制度，要求地方政府基于实际给予补贴。作为新时代教师专项性政策对教师交流制度做出的全新部署，为了减少教师交流存在的政策阻力，增进政策对象对政策实施的理解，“县管校聘”的深入推进必须遵守正当程序原则的基本要求，亦即符合“最低限度的程序保障”。具体而言，应保障“县管校聘”政策的实施以不侵犯交流教师的合法权益为合理界限。
新时代教师交流政策的科学化实施与推进，亟须加强政策主体、政策客体与政策环境的有机融合，精准对接教师资源配置的现实需求；同时完善城乡之间、地区之间、学校之间政策执行的协同度，推动以“县管校聘”为特征的教师交流政策有效实施。应当说，在当前的经济、社会及教育发展大环境下，以“县管校聘”为制度突破口，敏感识别并积极排除教师交流存在的障碍性因素，虽非治本之策，却是缓解教师资源配置不均衡的刚性之需。