发达资本主义国家的原始积累很大程度上在于对农民土地的剥夺。正如马克思所言：“对农业生产者即农民的土地的剥夺，形成全部过程的基础。”[2]城市扩张中最迫切的就是对城市周边土地的需求。随着城市化的不断深入，对土地的需求日益高涨，农村土地的城市流转成为城市化进程中不可逆转的现象。土地大面积的城市流转是世界各国发展城市化过程中无法绕开的课题。由此引发的土地问题也成为各国在城市化进程中必须正视的问题。
近代西方工业化的发展，促进了传统社会和生活结构的巨变，以农村和农业为主的社会结构发生了一个大的转变。祖祖辈辈以农业为生的农民，随着城市的建设和发展逐渐向工业城市迁徙。不管是自发还是被动，农民的城市迁移在满足城市劳动力需求的同时，也带来了困扰各国的种种问题。为避免城市化发展中产生的种种困境阻滞城市化的发展，各国采取了积极的应对措施予以化解。本节将细述各发达国家在城市化过程中遭遇的典型的土地问题和农民问题及其应对措施。
3.2.1 英国——土地集中与立法干预
英国是世界城市化起步较早的国家。借助工业革命的力量，加之两次大规模的“圈地运动”，英国发展资本主义经济的条件得以创造。在这个基础上，英国率先开始了其城市化道路。虽然从严格意义上讲，圈地运动并不是英国城市化发展的最直接原因，但是圈地运动客观上加速了城市化进程。在这个过程中，英国的农村、农民以及城市都受到了影响。
3.2.1.1 土地高度集中与农民生活困苦
英国土地所有权的集中程度在19世纪超过了当时欧洲的其他国家。英国土地的高度集中，一方面是其中古封建遗产的结果，另一方面则归功于持续3个多世纪的圈地运动（见表3-2）。
表3-2 英国的圈地进程
英国的圈地运动不仅是贵族、大地主的行为，在18世纪甚至得到了议会的支持。议会圈地成为当时的主要特征。议会通过的圈地法案逐年猛增。在18世纪的前50年，每一年代通过的圈地法案的数量还较少，分别为1项、8项、33项、35项、38项，到后50年就迅速增长起来，每一年代的数量分别为156项、424项、642项、287项、506项。19世纪初的10年间，议会圈地法案更是颁布了906项之多，其数量可见一斑。[3]所圈占的土地不仅包括农村中的公用地，还包括农民的私有地。据著名农业史专家托尼（Tawney）的估计，1600年诺森普顿郡2个庄园的256名农户中，有129名所耕作的土地不足10英亩，约占总数的50.4%，其中30名根本无土地，约占总数的11.7%。[4]到19世纪上半叶，英格兰圈地总面积约650万英亩，约占英格兰总面积的20%；在1780—1820年，土地所有者人数减少了40%～50%。[5]到19世纪，英国土地的高度集中程度已经为世界所罕见。
对于圈地运动的结果，有学者在研究世界历史的时候就曾指出：“圈地运动使英国农村土地高度集中，同时造成农村人口向城市迁移”[6]（见图3-2）。根据相关文献，在17世纪，就整个英格兰来说，每12年教区的1/2到2/3的人口将被更新。[7]尤其是在英国城市化快速发展的18世纪，城市人口占总人口的比重逐年上升。1700年城市人口占总人口比重为18.7%，到1750年上升至22.6%，……1801年城市人口占总人口的比重已经达到30.6%。[8]到1851年时，英国农村人口占总人口的比重为48.0%，而城市人口则为52.0%。[9]农业人口的大量转移引发了劳动力就业结构的大调整，劳动力不断地从第一产业转向第二产业又进入第三产业。如诺思所言，在19世纪“英国人口增长3倍，一些村镇变成了大城市，英国的人均收入翻了一番多，农业从大致占国民产出的1/2下降到1/5以下，制造业与服务业扩张并取代了农民以前的角色”[10]。
图3-2 英国人口城乡分布情况
然而，不管是在何种动力下产生的人口向城市迁移，实际上对城市化发展过程有切肤之痛的始终是农民。通过圈地运动被剥夺了土地的农民，有的死于饥饿和贫困，有的流亡到殖民地，有的沦为没有固定租期的小佃户，有的成了农场主的雇工，不过最大的一部分则是流入城市成为雇佣工人和产业后备军。事实上，不管农民在城市化过程中是否离开农村、离开土地，其生活状况都曾遭遇一场浩劫。
留在农村的农民几乎丧失了对土地享有的全部权利，更为严重的是，他们从此丧失了改善自己社会地位的机会，不得不卖掉自己的小块土地，从大地主手中租种土地。正如米歇尔·博德（Michel Beaud）所言：“以前四十个人赖以为生的地方，现在只一个人和他的一名牧人就把它占为己有了。”[11]同时，农业收益的分配大幅度向地主倾斜，农业生产带来的社会财富主要转化为地租的形式进入地主的口袋（见表3-3）。劳动者所得的份额不断降低，导致了严重的社会不平等现象。失去土地而离开农村进入城市的农民，“……就这样被迫走进了工厂，被迫大规模向城镇迁移，向工业区迁移……”[12]，而成为雇佣工人。然而，满怀希望进入城市的农民并没有过上想象中的美好生活，甚至陷入更为糟糕的境地。他们在城市的居住条件极其恶劣，“在19世纪中期的英国《议会文件》里，对各大城市卫生状况的调查报告，惊人相似地大量使用诸如‘肮脏’‘恶臭’‘阴暗’‘热病’等字眼描述工人街区和大杂院（贫民窟）”[13]；“他们的穷困和生活无保障的情况现在至少和过去一样严重。伦敦的东头是一个日益扩大的泥塘，在失业时期那里充满了无穷的贫困、绝望和饥饿，在有工作做的时候又到处是肉体和精神的堕落。在其他一切大城市里也是一样，只有享有特权的少数工人是例外”[14]。
表3-3 四种圈地上农业生产的总产出、地租和农场主利润的增长率（%）
农村和农民如学者描述的那样：“农村人烟稀少，村舍为虚；与此同时，一支‘自由劳动力’的大军在喧闹的城市里形成了。他们已经斩断了和土地的联系，聚集在每个城市的最肮脏、最杂乱的角落，地方观念日益淡薄。他们完全没有任何财产，在劳动力市场上无拘无束地出卖自己。他们没有多少技能，人数众多却不懂得团结，因此在这个市场上的处境极其不利，有时相互竞争，彼此倾轧。面包等一切日常生活必需品，必须从市场上购买，没有一天的劳作，就没有一天的衣食。”[15]
3.2.1.2 议会立法与政府干预
土地高度集中，地租上涨，农户为了获得更多的农业经营收入，只能选择掠夺式的经营方式。为了避免这种情况的发生，地主往往在租佃契约中约定耕作方式，但这又在一定程度上阻碍了农户根据实际情况改变耕作方式，限制了农户的经营转变。此外，即使农户对土地进行了改良，但是租期结束的时候他们并没有权利获得可持续利用的耕地改良补偿。这些都挫伤了农户经营的积极性。19世纪70年代的农业危机让政府看到了该状况的不良影响，为了鼓励农户经营和改良土地的积极性，英国政府颁布了一系列的政策、法律来调整农户和地主之间的关系。
从表3-4我们可以看出，自19世纪晚期以来英国政府转变了之前对农业租佃契约关系的不作为态度，逐渐缩小地主对佃户的权限，扩大佃户对土地自主经营和利用的自由；而农民对土地的改良则以法律强制的手段要求予以补偿。另外，对于封建遗留的诸如地主可以不受阻碍地在佃户租种的土地上进行狩猎的权限以及特定农户不得进行狩猎的限制，政府也通过一系列的法律予以取消并且赋予了佃户狩猎的权利。这些法律的实施使得农民的权益得到一定的保障。同时，为了打击大土地所有制、促进社会平等，政府从19世纪末期开始对土地征收遗产税，到20世纪初的时候，遗产税的税率已经上升到了60%。沉重的遗产税以及政府对农场主的资助，极大地打击了土地高度集中之下的租佃制度，农场主的土地所有制得到了发展。直接经营土地的农场主在不同类型的持有地中拥有土地的占比从1887年的14.4%增长到1983年的70.4%。[16]
不过，管窥英国从大土地所有制之下的不平等的租佃制度到农场主的土地所有制的变迁，我们亦可以发现，在一个仍以农业为主（至少农业占相当比重）的社会里，单纯地依靠契约自由是远远不够的。政府在一定程度上的支持和干预对于垄断的形成具有极为重要的意义。因为地主始终处在一个较之农民具有优势的地位（而且这种优势的比例是极大的），农民（佃户）往往会被迫接受所谓的“契约自由”。这种情况下，地主显然拥有很大的垄断性权力，而实际情况也的确是这样的。在这种所谓的契约自由之下，是永远不可能实现帕累托最优[17]的。而政府一定程度的干预，一方面限制了地主的权力，另一方面对农民给予了一定的支持和保障。这反而实现了农业效率的提高和农民权利的保护。
表3-4 19世纪晚期以来英国关于大土地所有权逐步受限和农民权利扩张的政策、法律
续表
英国城市化发展的这一时期，大量人口涌入城市的同时，城市并没有做好接纳的准备，或者说城市尚未发展到那样一个程度，这就不可避免地导致了上述现象的发生。为解决上述问题，英国政府在第二次世界大战前后开始新的城市发展规划，并于1946年通过《新城法》，拉开了英国新城运动的序幕。新城运动以埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）的“田园城市”理论为指导。他认为，人们在高密度、工业化和过分拥挤的大城市中大量聚集会造成非常严重的后果，应该让人们回到那种小规模的、开放性的、人与自然以及经济与社会平衡发展的城市模式中去。[18]英国的新城运动“通过公共政策干预来抵消放任无序的工业化和城镇化所带来的不利影响”[19]。中央政府直接拨款成立新城开发公司并通过一系列法案引导城市化进程，政府甚至购买土地引导城市建设开发，城市的规划实践活动一度空前高涨。虽然从实施效果看，上述政策只是公共政策上的干预，而非直接满足基本生活需要的社会政策干预，因此效果有限。但不可否认的是，这些政策干预的实施，为农村移民权益的保障奠定了基础，同时也为缩小贫富差距和打破二元结构发挥了积极的作用，且减少了对农村环境以及利益的损害。不可忽略的是，社会组织对城市化过程中的农民权益保障发挥了极大作用，并在城市化后期形成了较为完善的制度。
3.2.2 美国——耕地占用与区划调整、税收调节
19世纪20年代，在英国的带动下美国开始了其工业化发展，并于19世纪末期以超过英国城市化发展的势头蓬勃发展。在工业化发展带动之下，美国的城市化迅猛发展。在这个过程中，美国成为世界经济发展中心，但也同样面临着土地和人口的双重问题。
3.2.2.1 耕地占用严重与农民自发迁移
人少地多是美国的典型特征。世界各国在城市化发展的过程中都面临着严重的土地不足的问题，而美国却恰恰相反。即使是在城市化进入发展**的20世纪初期，人均耕地的面积都曾达到1.13公顷。[20]因此，不同于其他国家的城市化建设，美国的城市化实际上是一个“造新城”的过程，其很多城市都是从比较富庶的农村发展起来的。尤其是在城市化发展的初期，占用优质农地尤其是耕地进行城市建设是非常普遍的；而在耕地的占用中，同等条件下优质农地一般要比劣质土地更容易向城市流转。[21]这不仅导致大量耕地数量的减少，而且使得周围的自然环境遭到严重的破坏。根据1975 年美国农业部统计，每年大约有12.1万公顷的优质耕地流转至城市非农产业，流转的土地中有35%为耕地。根据加德纳（Gardner）2002年的研究，“从1950年到2000年这半个世纪期间，美国的耕地面积下降了20% 之多，其中尤以亚特兰大地区最为严重，特拉华州、马里兰州、新泽西州、纽约州、宾夕法尼亚州和弗吉尼亚州这六个州的耕地面积下降50%”[22]。新的城市化发展中也包含了对农地的占用计划。斯坦（Stein）等于2005年提出的住宅发展计划到2030年这个分水岭将影响另外的1800万公顷的农村土地。更具体地说，阿利格和普兰丁格（Alig and Plantinga）计划在1997年至2030年将1000万公顷的森林土地转化为发展用地。诺瓦克和沃尔顿（Nowak and Walton）计划到2050年将5.3%的非城市森林土地纳入城市发展计划。[23]这样看来，美国城市化发展这一路走来，始终伴随着对农村土地的占用。美国地广人稀，在城市化发展的时期内，不仅吸引了本国农村剩余劳动力，同时还有其独有的现象，即外国移民进入城市。据美国政府统计，“1820—1924年迁入美国的移民达3464万人，相当于1790年美国人口的9倍”[24]。到19世纪后期美国的移民数量更是急剧增长。据1900年的调查，“外国移民构成了美国最大的10个城市人口的40%，移民的第二代构成这些人口的20%”[25]。
从农村剩余劳动力方面看，城市化过程中，美国农村剩余劳动力呈现了一个一边产生一边转移的过程。伴随着工业化发展下的美国城市化发展，在第一次工业革命时期出现了人口的大量转移。具体来讲，美国1790年第一次人口普查时，全国只有3.35%的人口居住在8000人以上的城镇里；而到1870年时，大约20%的人口属于这样的城镇居民；到了19世纪末，已有33.5%的人口住在这样的城镇里；仅1860年到1900年的40年间，城市人口增加了2000万之多。[26]另据美国人口普查局数据显示，城市人口1900年比1790年增加了约3001.3万人，仅1840年到1850年这10年间就增长了93.7个百分点。[27]而农村人口增长缓慢，有的地区甚至因人口的大量流失而出现了负增长。以1910年、1920年和1940年为例，农村人口占全国人口的比例分别为54.3%、48.8%、43.5%[28]，下降幅度尤为明显。
从图3-3可以明显地看出，在美国城市化发展过程中，城市人口占全国总人口的比例逐年上升，而随着农业人口的转移，农村人口的占比逐年下降。尤其是在1870年到1900年的美国城市快速发展阶段，城市与农村人口占总人口比例的变化非常明显。
图3-3 美国城市化过程中城市与农村人口占比变化
数据来源：U.S. Census Bureau，“Selected Historical Decennial Census Population and Housing Counts：Urban and Rural Populations，1790 to 1990”.转引自贾彩彦：《近代美国城市化进程中城市土地管理制度的初步构建》，载《兰州学刊》，2011（5）。
人口的转移产生了劳动力就业结构的变化。从表3-5看，区别于英国的梯式转移模式，第一产业的剩余劳动力在城市化过程中直接分别转向了第二产业和第三产业，且以第三产业为主。
表3-5 美国城市化过程中劳动力就业结构变化（%）
在美国城市化发展的时期，即使移民多是自发性的，城市和农村的生活也如其他国家一样存在天壤之别。据1910年统计，佃农农户在北部和西部分别达到26.5%、14.0%；陷入抵押债务的农民占全部农户的1/3。农业工人达338万人，约占全部农业劳动者（1335万人）的1/4。占全部农户1/6左右的资本主义大农场，生产了全国农产品价值的一半以上。[29]越来越多的农民贫困破产，被剥夺了土地，资本主义的大农场占据统治地位。垄断资本家残酷剥削工农群众，使得贫富差距极为悬殊，“在美国大城市里以及乡村里，存在着可怕的失业和贫困的现象，人的劳动白白地被掠夺；……亿万富翁……却过着空前未有的豪华生活”[30]。可以说，随着城市化对土地的占用，随着城市化的发展，农民的生活并没有得到很好的改善。相反地，一部分农民却因此陷入窘境。
3.2.2.2 立法、区划与税收
城市化的发展不能放慢，但对土地的破坏必须遏制。为防止优质农地的进一步流失，针对城市化过程中的耕地破坏问题，美国通过一系列法律、经济等手段进行耕地保护（见表3-6）。首先，在法律层面，政府通过严格立法的手段保护土地尤其是重点保护优质耕地。从20世纪30年代起，美国政府就开始了对优质耕地的保护。它针对农地保护及利用，制定和颁布了诸多政策、法律，同时设立土地利用综合委员会，由其综合运用政策和法律以致力于耕地数量和质量的保护。各州也颁布和实施了较之联邦政府更为具体详细的耕地保护法，对耕地使用、城市用地进行规范，从而保护本州的优质耕地不被占用。此外，联邦和地方政府为适应城市化发展不同阶段的需求，适时地调整保护耕地的政策，从而既实现耕地的保护，又不妨碍城市化的建设和发展。其次，在经济层面，政府一方面制定农业区划，划定最好的农地确定保护范围；另一方面实施税收偏爱政策。政府通过综合考虑土壤质量和地块大小等因素，划分出最好的值得保护的土地范围，在该区域内实施土地保护秩序。并且，在最好的农地周围划定缓冲区，规定在农业用地区域内只能进行农业生产及农业相关活动，严格禁止使用农业用地建造住宅或其他的城市基础设施。就税收而言，政府对耕地经营采取优惠征税措施，通过递延征税和达成限制性协议等方式，降低农民经营城市周边耕地的成本，调动农民的积极性和耕地保护意识，阻止农地非农化。从1956年马里兰州率先实施农用地的优惠性税收计划至2009年，美国已有48个州直接对耕地实施税收优惠政策，而密歇根州和威斯康星州则对耕地税收提供优惠贷款。[31]虽有研究表明优惠性税收政策对美国耕地的保护并没有发挥太多实质性的作用，但是耕地保护之理念和行为却值得学习。最后，在土地利用层面，科学合理地利用土地和制定耕地使用规划。为保证土地的合理利用和最大限度地挖掘土地潜力，美国科学家创立了具有很大实用价值的土地能力分级标准，据此将土地划分为不同的等级以确定土地的使用限度。美国在全国范围内以该分级作为依据，合理安排和调整土地的利用。尤其对于优质耕地，更是制定了一系列具体而细致的标准进行科学划定并对利用情况进行监测，还专门成立编制土地保护规划的机构进行耕地边界划定，防止城市扩张对其占用。此外，土地开发权设定和鼓励公众参与耕地保护，对解决美国在城市化过程中的耕地破坏问题发挥了重要作用。
表3-6 美国城市化过程中的土地保护立法及行为
续表
3.2.3 法国——农民迁移与农村支持
一直到19世纪初，法国农村都处于传统的农村社会状态。封建制度的根深蒂固使得18世纪初叶的法国社会依然保守落后。即使1789年法国大革命从形式上摧毁了法国的封建制度，但是由于国内政局的动**和传统的封闭型经济结构并未从根本上受到冲击，法国的社会转型依然十分缓慢。小农经济的普遍存在及其不断强化的趋势，使得土地极端分散，农业生产规模化迟迟得不到发展。农业生产力的限制，使得法国的城市化难以前进。再加上法国大革命和拿破仑战争的延误，法国的城市化进程比英国晚了半个多世纪。直到1804年颁布《拿破仑法典》，这是一部典型的资产阶级社会化的法典，为法国工业的兴起创造了必要的条件。19世纪中叶以后，法国迎来了工业化的**，与之同步的城市化也开始了迅速发展。
3.2.3.1 农民大规模迁移并饱受压迫
在19世纪中叶以前，法国的乡村人口大部分生活在与外界联系甚少的农村公社，农民生活隔绝而孤立，很少流动和开放。在农村公社中土地集体所有，每个农民还有在集体土地上放牧，以及捡拾麦穗和柴草的权利。随着经济发展和农村变革，公有地逐渐减少公共权利逐渐削弱，资本主义的发展使其最终瓦解。“当农业纳入资本主义轨道之时，农村公社和自然经济形态经过一个世纪的抵抗后，终因彻底分解而告结束。”[32]公有地和集体权益的丧失，使得农民所依赖的经济条件和平均主义的经济准则遭到破坏，加之资本主义的进入将一部分农民抛向破产。破产的农民只好背井离乡流向城市。以19世纪50年代为分界点，法国城市化过程中人口的迁移表现出两种不同的特点。
在城市化初期即19世纪前期，法国移民基本上是季节性移民。不过这一阶段的移民主要是在乡村人口压力和贫困导致的根据农忙和农闲情况而定的季节要求下进行的，而且季节性移民并没有改变传统社会的结构，所以一般认为这一时期的移民并不具有现代意义上的人口城市化的性质。19世纪五六十年代是法国从农业社会向工业社会转型的重要时期，同时伴随着法国的城市化发展趋势。城市化和工业化的发展伴随着乡村社会的衰落，农业剩余人口的增加促成了这一时期的移民。根据法国经济学家莱维-勒布瓦耶（Lévy-Leboyer）列举的关于法国移民的数据，城市化发展的初期即1931年到1941年的10年，移民数量达到47.3万人；而此后的10年移民数量比前10年增加近一倍；在城市化高速发展的1851年到1861年，城市移民数量达到最高值，为126.5万人，比1831年到1841年增加了两倍还多；此后一直到1911年，每10年中移民的数量虽未超过这一时期，但基本维持在80万到110万人左右。[33]
迅速发展的工业化和城市化吸收了大量的农业人口，同时城市和工业提供了更多的机会和前景，使得传统的季节性移民受到冲击。以往乡村中的季节性移民逐渐成为向城市定居的永久性移民，城乡间的往返运动也随之变成向城市的定向运动。经过城市化过程中人口的迁移所形成的城乡人口结构，以人口在200万人以上的居民聚居点为城市进行数据整理，法国城市化过程中城市人口和农村人口历年占全国人口的比例如图3-4所示。当然，全国农村地区的人口迁移并不是同步的。在19世纪五六十年代，靠近主要城市和工业中心以及铁路干线附近地区的乡村移民运动已经充分发展起来，而贫穷的高原地区和边远地区则一直到20世纪初才受到影响。
图3-4 法国城市化过程中城市与农村人口占比变化
数据来源：转引自何志扬：《城市化道路国际比较研究》，博士学位论文，武汉大学，2009。
然而，城市化的发展、人口的大规模迁移并没有改善农民的生活状况。在城市化过程中，农民仍然没有摆脱苦难的命运。原有的公共放牧权、拾穗权等在1892年以后也基本丧失；而且随着资本主义的发展，原来公社所有的许多荒地也被一块块地蚕食或分掉了。农民在没有获得任何保障和救济的情况下曾经拥有的一些权利也丧失了；他们只有一小块土地可供耕种，却要承受非常沉重的苛捐杂税。这就意味着农民的收入在各种盘剥之后几乎所剩无几。“在十九世纪内，……农民的小块土地现在只是使资本家从土地上榨取利润、利息和地租，而让土地耕作者自己随便怎样去挣自己工资的一个借口。”[34]对农民而言，剥削只是从一种状态进入另一种状态，原来的封建领主由高利贷者代替，原来土地上的封建义务变成了抵押制，原来贵族的地产由资产阶级的资本取代。真正没有发生变化的是农民生活的窘迫与困境。不仅如此，农民还要遭受由不可控制的自然灾害等造成的损失。“他们的处境在资本主义还统治着的时候是绝对没有希望的，要保全他们那样的小块土地所有制是绝对不可能的”[35]，贫困使他们不可避免地走向破产，沦为无产者。
3.2.3.2 政府支持农业与发展农村[36]
城市化发展引发的法国大规模移民以及对原有农村生产生活体系的破坏，让农民的生活苦不堪言。为适应城市化发展的需要，法国政府开始对土地进行整治，并开展一系列农业发展支持计划以推动农村发展。
从支持农业的角度看，法国政府为农村地区提供了大量的财政和技术支援，以兴办农田水利设施和增加落后地区的基础设施供给。相关措施具体体现为：一是通过兼并推进规模经营，并对失去土地的农民给予赔偿和生活补贴；二是通过专业化的公私合营公司加强农田水利设施的兴建，并由政府制订计划和统一管理；三是促进农业合作和互助，由国家出资建立各种类型的农业合作社和互助组织，引导农民走向互助与合作；四是增加各类型补贴，如对农作物、畜产品和加工品的补贴，购买农业机械设备等的补贴，从而推动农业现代化发展。更为重要的是，法国政府通过建立一系列服务机构为农业和农民提供服务，使得农业之发展取得了显著的成效。从发展农村的角度看，法国政府不仅对农业给予了极大的支持，而且对第二、第三产业的发展也投入了极大的努力。为了吸引外来企业的投资，政府开辟一些“新工业区”用来建厂，同时通过以立法的方式设置“地区发展奖金”和减免部分税收等鼓励工业企业和其他行业去农村和人口出生率低的地区兴办工厂以推动农村工商业的发展。另外，受到城市化下人口迁移之影响而衰落的农村手工业又受到了政府的关注，在农村和乡镇及新兴城市附近发展手工企业得到了国家的鼓励，国家设立“手工业企业装备奖金”和“农业方向奖金”等以表彰手工业企业对农业和农村之发展做出的贡献。作为法国农民最主要的收入来源，畜牧业的发展是城市化发展的同时法国政府必须关注的问题。政府为农村畜牧业的现代化发展提供资金和技术支持等。此外，为保证社会稳定、缩小贫富差距、促进社会平等，法国进一步完善了包括医疗保险、养老金制、失业救济和家庭补贴等在内的社会福利体系，为农民在城市化发展之后的生活提供了更为可靠的保证。可以说，在城市化发展的同时，法国政府并没有忽略对农村的发展和建设，没有忽略对农民的保障。这对法国城市化发展后期的社会稳定和城市化持续健康发展起到了极为重要的作用。
3.2.4 日本——掠夺农民与新农村建设
日本的城市化起源于1868年的明治维新时期，工业化的发展带动了城市化的发展。城市化发展初期，日本对农地的占用现象非常严重。农地占用以及城市和工业的发展，产生了大量的农村剩余劳动力。但是，对于日本农民来说，土地是其**，他们并不愿意完全脱离土地进入城市或工厂，使得这一时期日本的农村兼业化现象非常普遍。农民的兼业化造成了农业生产老龄化和土地难以流转等现象，成为城市化初期日本亟待解决的重要问题。
3.2.4.1 农民兼业化与政府掠夺
日本人多地少、土地资源稀缺，在发达国家中人口密度最高。因此，日本的城市用地多是从农地转化而来的。尤其是在城市化发展的快速阶段，这种情况尤为严重。根据相关数据统计，日本城市化发展“1955年占用耕地5000公顷，到1973年达到68000公顷；耕地利用率在1960—1970年由133.9%下降到109%，种植面积的下降比耕地面积的下降更快，由1960年的81.29万公顷减少到1970年的58.1万公顷”[37]。而1975年城市化区域内用地农地转用面积为9347公顷。[38]在1955—2005年的半个世纪之内，日本共减少耕地128.1万公顷，减少了21.35%。[39]总体来说，20世纪60年代以后，随着日本经济高速增长以及工业化、城市化迅速发展，农业用地被大量占用，农地总面积不断减少。从日本城市化过程中耕地面积的变动趋势图（见图3-5）我们也可以清楚地看出，在日本城市化发展的过程中，耕地面积在城市化发展的两个重要时期呈现出明显的减少趋势。在城市化建设的初期，耕地面积呈现急剧下降的态势。在城市化快速发展的阶段，日本政府虽然通过一系列措施保护耕地和扩大耕地面积，但没有改变城市占用耕地的现象。只是受到法律和其他政策措施的影响，这种占用呈现出较为平缓的趋势。可以说，日本的城市化建设对农地造成了极大的影响，而这又直接关系到农民。
图3-5 日本城市化过程中耕地面积变动情况
数据来源：转引自郝寿义、王家庭、张换兆：《日本工业化、城市化与农地制度演进的历史考察》，载《日本学刊》，2007（1）。
在农地大量转用的背景之下，多数农村青壮年劳动力离开农村进入城市谋生，城市人口在城市化快速发展的20年间（1950—1970年）迅速增长，相应的农业劳动人口不断下降（见图3-6）。据统计，在城市化快速发展的20年间，日本的农业劳动力减少了约46个百分点。[40]不过这种下降并非急剧性下降而是呈现一个平缓的状态。
图3-6 日本人口城乡分布情况
注：城市人口指市的人口，农村人口指町和村的人口。
数据来源：转引自何志扬：《城市化道路国际比较研究》，博士学位论文，武汉大学，2009。
农业人口总量下降平缓的原因在于农民并没有完全脱离农业。那些“留存下来的农户中有近80%实现了兼业化”[41]。在第二次世界大战后日本城市化发展的黄金十年，日本农民兼业化严重，专业农户急剧减少（见表3-7）。农户兼业化一方面导致了农业人口和农村劳动力的老龄化趋势，“一般认为日本农业人口的高龄化进程要比总人口超前约20年”[42]；另一方面导致了土地流转的相对滞后。农业人口转移的过程中，土地一般会分散在没有脱离农业的农户的手中，大部分农户选择兼业的方式提高家庭收入总额而非将自己所有的土地予以出售，使得土地流转和集中相当的缓慢。“1960—1985年……零散小农经营的基本状况并没有发生变化。”[43]
表3-7 日本城市化过程中农户构成的变化（%）
日本的城市化发展在使得大部分农民兼业的同时，并没有给农民带来更多的好处。相反地，日本政府更是通过征收高额农业税等方法汲取农业剩余来实现经济发展和推动工业化进程。日本战后经济复兴的过程，更是一度成为对农户和农业进行掠夺的过程。第二次世界大战结束初期到20世纪50年代，“经济高增长”成为日本发展的唯一目标，政府采取“高增长、低福利”的发展战略，集中所有的人力、物力和财力进行工业化建设，走的是“挖乡补城、以农哺工”的工业化老路。
从表3-8可以看出，农民在战后日本经济复兴的过程中承受着各种负担（佃租、利息、税费），而这些负担与农户纯收入的比例在1947年以后迅速上升并在很短的时间内达到了战前水平。而单看农户的各项负担则可以更加清楚地发现政府对农户的掠夺。第二次世界大战以后的各种税费已经取代甚至超越了战前的地租成为农民背负的更为沉重的负担。除却财政上的掠夺，低米价及强购政策也成为经济复兴过程中对农民的掠夺。政府甚至倚仗美国占领军的力量，通过颁布法令[44]强制农民进行交售。日本的城乡差距问题初步显现出来并在20世纪50年代成为当时日本严重的社会问题，城乡差距问题引起了农民和社会舆论的不满。
表3-8 第二次世界大战前后日本农户遭受经济掠夺的状况（%）
3.2.4.2 造田、干预与新农村建设
城市化快速发展需要大量的耕地以满足城市经济的发展要求，但由于日本的人均土地面积极少，还要满足其农业生产的要求，因此，为缓解用地紧张局面，日本采取了多项措施。第一，通过开发山地、围海造田等方式扩大土地面积。在城市化发展的过程中，日本的土地面积到后期不降反升主要是基于一系列的开发和保障措施。由于具有天然的山地优势，日本政府通过科学技术对山地和山区进行改造和开发，从而使得不少山地成为可用之耕地；另外，围海造田也为日本增加平坦的土地发挥了巨大作用。上述两种措施对解决城市化发展导致的土地紧张具有极为重要的意义，日本颁布了《国土综合开发法》《地方开发促进法》《山区振兴法》《国土利用计划法》等法律来保证这些措施的实施。第二，将农地详细分类，限制优质农地非农转化。首先，将农地划分为市街化（即城市化）调整区域以内的农地和市街化调整区域以外的农地。其次，市街化调整区域以内的农地分为甲、乙两种。甲种农地主要是高产良田，原则上不允许动用；乙种农地则在一定条件下可以动用。市街化调整区域以外的农地则分为三类，第一类为永久性农业用地，主要用于耕种和为农业服务，任何情况下都不得进行非农建设；第二类为规模较小、生产率较低的农地，是将来市街化发展需要占用的农地储备；第三类农地较为零散，地域内多为建筑物，是都市建设区内以及市街地内或之间的农地，政府鼓励并引导使用这类农地进行非农建设。当第三类农地不能满足建设需要的时候才可以使用第二类农地。第三，明确规定法律责任，防止农地非法转用。日本1952年颁布的《农地法》对所有者转用或转卖农地的行为进行了限制：2公顷以下的需要得到都道府县知事批转；凡超过2公顷的则需要由国家农林水产大臣批准；不经批准擅自占用农地的需要承担3年以下有期徒刑和100万日元以下罚金的处罚。由此足见日本在城市化发展中对农地尤其是耕地保护之重视。而通过日本学者关谷俊作对日本农地制度的详细介绍，我们又更为深刻地了解到在日本城市化快速发展过程中的农地转用情况。如图3-7所示，日本农地的转用情况从1975年以后整体上趋于缓和，而农地转用后主要用于城市化区域用地的面积也随着城市化发展趋于稳定而逐渐减少。
图3-7 日本农地转用情况
数据来源：[日]关谷俊作：《日本的农地制度》，金洪云译，220页，北京，生活·读书·新知三联书店，2004。
对于人口转移所引发的兼业化和农业劳动力老龄化等问题的化解，日本政府进行了有效干预，走出了一条跳跃式转移（劳动力一开始就较多地流向第三产业部门）和农村非农化转移相结合的道路。[45]具体表现为：第一，通过政策引导和立法促进工业和农业、城市和农村的协调发展，鼓励小农户脱离农业转向非农产业。第二，发展中小企业特别是注重发展劳动密集型工业。工资低廉的中小企业难以吸引城市劳动力，使得农业剩余劳动力正好可以填补空缺。第三，重视农业教育，采取多种方式对农村劳动力尤其是农村青少年进行教育培训。这样，一方面为农村劳动力的顺利转移提供了人力资本保证；另一方面提高了农业经营者的素质，培养出生产率较高的农户。另外，海外移民也是日本解决农村剩余劳动力的一种重要方式。日本政府在20世纪初就开始了有组织地移民，并成立了专门的皇家移民公司。这也在一定程度上缓解了日本国内人多地少的矛盾。
对于城市化发展中的城乡差距问题，在城市化发展的同时日本就给予了高度重视。当日本经济进入高速发展时期，具备了工业反哺农业的能力时，日本就开启了其缩小城乡差距，实现城乡一体发展的历史进程。1955年12月，时任内阁农林大臣的河野一郎提出了“新农村建设构想”，并于1956—1962年和1967—1979年两次实施新农村建设。在新农村建设的过程中，日本政府积极推进农业立法，加大农业生产和农民生活的基础建设力度，大力推进农业和农村的现代化水平，积极完善农业社会化服务体系，全面缩小城乡差距。从家庭收入看，农户收入与城市收入之比从1960年的0.70上升到1975年的1.03[46]；从消费支出看，从1972年起农户的生活费支出水平超过了非农户，到1991年时已经超过10.80个百分点。城乡收入和支出差距的缩小，表明日本城乡经济生活实现了平等化。
3.2.5 韩国——地价问题与“新村运动”
在几个发达国家中，韩国城市化起步最晚，但是发展速度最快。从20世纪60年代开始，仅仅用了30年左右的时间韩国就完成了城市化的高速发展，成为世界上城市化高度发达的国家之一。也正因为此，韩国在城市化发展中付出了较大的代价。地价上涨、土地投机、人口盲目向中心城市迁移，以及由此引发的城乡差距和城市病等社会问题成为阻碍其发展的严重问题。
3.2.5.1 地价上涨、人口中心集聚与社会问题
相较于日本的人多地少，韩国则是世界上人均耕地最少的国家。20世纪60年代末，伴随韩国工业化速度的加快，城市化发展得以促进，而由此引发的土地稀缺使得韩国的土地价格急剧上升。
根据资料显示，自20世纪60年代开始进行地价统计以来，至2000年韩国地价除在90年代末期经历了一次小幅度的下跌以外始终保持着持续增长的态势，并在这一期间先后经历了多次大幅度波动，尤其是在城市化快速发展的20世纪60年代到90年代出现了4次较大幅度的地价上涨。考察主要城市尤其是大型城市和首尔等中心城市，地价的波动则更为剧烈。在1969年和1978年这两年，首尔的地价增长率分别是84%、136%，其他主要大城市的增长率也分别达到了81%、79%；1980年以后，地价的增长趋势虽有缓解，但仍然出现了两次较大的波动，1983年和1989年首尔地价增长率分别为58%、34%，其他主要城市的增长率也基本在32%左右。[47]不仅城市的土地价格不断上涨，农村的土地价格也在城市化的需求之下呈增长态势，不过相对于城市地价的大幅度波动而言，农村地价的增长趋势较为平缓，年均增长率基本维持在20%左右（见图3-8）。
图3-8 韩国城市化过程中的地价增长率
注：6个主要城市是首尔、釜山、大邱、仁川、光州、大田。
数据来源：转引自李恩平：《韩国城市化的路径选择与发展绩效——一个后发经济体成败案例的考察》，139～140页，北京，中国商务出版社，2006。
城市化发展引发的土地需求的快速增长导致了地价的上涨。地价上涨较快使投资于土地获得的收益超过投资于生产所获收益，必然导致土地投机的盛行；而土地投机又使得市场对土地的需求增加和土地闲置，从而进一步促进了地价的上涨。据统计，仅1978年，由于不动产投机，韩国地价就比上一年增长了79.1个百分点（6个主要城市平均值）。[48]事实上，20世纪60年代以来韩国地价的多次大幅度上涨几乎都是在土地投机的推动之下形成的。
韩国城市化过程中地价上涨和土地投机的另一个结果就是土地大面积闲置。原因在于土地投机的目的并不是获取土地的实际利用价值，而是将土地从生产中退出予以囤积，减少市场上土地的供给，促使土地价格更快上升以后抛出。因此，每一次土地价格的飞速上涨都意味着背后土地的大面积闲置。从位置上看，韩国闲置土地最严重的主要是城市边缘的林地、居住用地和农业用地；从土地类型上看，土地投机和闲置最活跃的是居住用地和农业用地。
1979—1987年是韩国城市化高速发展的时期。在这一时期，如表3-9所示，由于地价上涨、土地投机，每年产生的闲置土地平均有22048千坪[49]之多。其中地处城市边缘的林地闲置最为严重，均在50%以上；在1980年和1981年甚至超过73%。结合地价增长的时间趋势，我们可以发现，在地价飞速上涨的1979年和1983—1984年，韩国土地闲置总面积也最大，而受地价波动影响较大的闲置土地主要是居住用地和农业用地。可见，在韩国城市化发展中城市边缘的居住用地和农业用地是土地投机的主要类型，这也即意味着这些土地是城市发展占用土地的主要目标。
表3-9 韩国闲置土地的面积
数据来源：转引自李恩平：《韩国城市化的路径选择与发展绩效——一个后发经济体成败案例的考察》，121～122页，北京，中国商务出版社，2006。
韩国的城市化发展经过30年的短暂时间即取得与其他发达国家不尽相同的多样化特点。这个过程中，经济的高速发展和人口的迁移发挥了重要的作用。但从人口流动的角度看，与发展中国家的人口集聚现象一样，韩国的城市化主要是在短时间内大量人口进入城市而促成的。在韩国城市化发展的阶段，人口迁移表现出较强的农村人口向首都和首都圈转移的“离村向都”特征。20世纪60年代到80年代末是韩国城市化迅速发展的时期，也是韩国人口“离村向都”最集中的时期。根据韩国农业统计年鉴，1965年韩国的农业人口数为18.81万；而到1990年的时候，农业人口总数已经降为6.66万，仅为1965年的32.7%。[50]
图3-9 韩国首都、首都圈及全国人口变化比较
注：首都圈是指首都首尔及其周边地区随着经济、社会和城市的发展，各种要素不断集中而形成的广域大都市。由首尔、仁川和京畿道3个行政区组成。
数据来源：韩国统计局网站，http：//kosis.nso.90.k，2015-03-25。
这种盲目的人口流动则主要体现为向大城市尤其是首都的集中。从图3-9我们可以看到，随着城市化的推进，首尔和首都圈的人口数量直线上升。但是，城市对大量农村人口的收容却是有限的。根据当时韩国的经济发展状况，直到20世纪70年代初城市雇佣的数量还是有限的，很多人很难在城市中找到工作，城市中的失业人口数量也不断增加。
韩国仅用30年的时间就完成了其他国家几个世纪的城市化历程。由于时间短，人口转移量大，而且采取的是“赶超”型战略，在城市化发展中重视工业尤其是重工业的发展，因此韩国在人口转移的过程中忽视了农业的发展，造成了城乡发展不平衡、城市拥堵、住房紧张等一系列的社会问题。1962—1971年，非农业部门的年均增长率为17.9%，而农业部门仅为3.7%。[51]若单独看每一个发展阶段，这种趋势更加明显。第一个五年计划中工业发展速度为7.8%，而农业发展速度仅为5.3%；第二个五年计划中工业发展速度为10.5%，而农业发展速度只有2.5%，工业与农业发展速度之差从2.5个百分点扩大到8.0个百分点。[52]这种发展趋势导致了工农之间、城乡之间、区域之间发展的严重失衡。农民和城市居民的年均收入差距进一步拉大，1962年农民年均收入是城市居民的71.0%，而1970年降低到61.0%。[53]10年间农民与城市居民之间的年均收入差距扩大了10.0个百分点，且这种差距还有继续扩大之趋势。农村经济的萧条和城乡差距的加剧，也成为大量农民进入城市谋取机会的契机。大批农村年轻劳动力纷纷涌入城市，一方面使得农村青壮年劳动力锐减，农村劳动力呈现老龄化和弱质化特征，农业后继无人；另一方面城市的生活方式和生活观念随着人口的流动冲击着农村传统社会的文化、道德和伦理秩序；再加上农业机械化发展滞后等外因的影响，那个时期的韩国部分农村地区几近崩溃边缘，农村陷入了一个恶性循环中。农民大量、无序地进入城市，又给城市带来了诸多的城市问题和社会压力。1960年和1970年韩国城市人口在全国人口中分别占28.0%、57.3%，城市土地面积在全国土地面积中的占有率仅分别为2.8%、4.9%；到1980年韩国的城市人口密度高达每平方千米4587人。[54]这使得韩国出现了过度城市化的问题。城市化的过度发展也带来了严重的城市住房、交通和环境问题等。这些成为韩国城市化发展过程中不得不面对的问题。
3.2.5.2 土地税制与“新村运动”
针对地价上涨和土地投机等问题，韩国政府颁布了一系列需求遏制和经济刺激的政策措施，其核心就在于稳定地价。其中最为重要的遏制土地价格上涨和土地投机盛行的手段是土地税制。20世纪七八十年代，为了遏制土地投机现象抬头、稳定地价，韩国政府颁布了一系列政策文件。如表3-10所示，土地法律和政策对土地占有数量、土地税收、土地开发利用等都作了较为明确的规定和限制，这对遏制土地投机和控制地价具有重要的意义。
表3-10 韩国遏制土地投机、稳定地价的主要法律、政策
续表
为了防止人口向城市尤其是大城市集中，1969年以“大城市人口与设施的整顿对策”为开端，韩国实施了一系列的遏制政策。对于城市地区，国家通过区域划分，遏制工厂、机关、行政部门等的新建和增设来减少人口的流入；对于地方或农村，国家注重通过培养地方工业、行政权转移来减少地方人口的流出。同时，国家还采取税收手段，通过对向地方转移的工厂减免租税和对向首尔与首都圈入驻的工厂征收高额课税的政策，引导工业和经济实体的转移从而引导人口的流动。通过相应政策手段的作用，城市、农村之间的人口逐渐进入有序流动的状态，1970年以后指向城市的人口纯移动数量有所减少。
为了缩小农村和城市之间日渐扩大的差距及解决由此引发的农村和城市社会问题，韩国政府于1970年发起了“新村运动”，要求社会各界积极支持新村建设工作；并在1972年开始实施的第三个五年计划中将“工农业均衡发展”放在经济发展的首位，政府投资20亿美元启动农村地区的综合开发。韩国“新村运动”的主要内容在于改善农村公路、住房条件，改进农民生产、生活方式，组织农民协会，以及兴建村民会馆等，旨在增加农民收入、提高农民的生活质量。此外，韩国建立和完善由国家财力支撑，由中央、各道和各市三级农业机构提供服务的农业服务体系；通过设立研修院等培养新型农民，使之成为农村建设的骨干力量；建立城乡基本统一的社会保障制度等。通过这些措施的大力实施，韩国城乡差距扩大的问题得到改善，韩国逐渐走上了城乡统筹发展的良性轨道。