财产性土地权益是农民在土地上享有的最直接，也是最根本的权益内容。农民土地上财产性权益的实现，是确保农民生存和发展的根本。土地流转能够形成多种形式的收益内容，却在实践中受多种因素的影响而难以真正成为农民的发展福利。笔者认为，土地上权利体系和内容的不明确以及行政权能的错位是根本原因所在，需主要从两个方面予以矫正，以确保农民在土地流转中的财产性土地权益的落实。
4.3.1 农民的土地上权利体系的完善
《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》规定农村土地归“集体”所有。但“集体”本身在乡镇农民集体、村农民集体和村民小组之间的所有权界限并不清晰。造成的结果是农民土地产权幻觉和不同主体对土地行使权利产生的纠纷难解。
学者陈胜祥在其研究中提出中国农民的土地产权幻觉，他认为农民实际上没有（或拥有）土地的法律产权，却误以为自己拥有（或不拥有）该土地产权的一种认知错觉现象。[34]事实上，这种现象普遍存在，尤其是农民在很大程度上认为占有土地即为对土地拥有所有权。笔者在2013年、2014年以及2016—2017年的三次调研中都遇到同样的情况。调研结果显示，36.7%的农户认为土地应该属于国家所有，17.6%的农户认为土地应该属于村集体所有，7.3%的农户认为土地应该属于村集体和个人所有，38.4%的农户认为承包地即为自己的土地（见图4-3）。原农业部产业政策与法规司2013年对河北省8个乡镇16个村219名农民进行的问卷调查也显示类似的结果。国务院发展研究中心课题组对我国17个省份2749个村的调研也表明，不仅农民，即使是村干部对集体土地产权的认识也是非常模糊的。而集体土地所有权“权利主体的虚位，是集体土地所有权弱化的原因与表现”[35]。此外，即使根据立法明确了我国农民在土地上享有的使用、收益和处分的权利，但是这些权利多是纸面上的而并不能落到实处。这样就不难理解基于土地所有权原因所导致的农民土地权益流失现象。
图4-3 农民的农村土地权属意识
要解决因为所有权归属而产生的问题，就必须将土地上各项权利的归属予以明晰，明确各权利之主体。基于此，我们需要研究如何将农村集体土地的所有权具体化为一项农民可以切实分享的权利，并由此实现对土地使用、收益和处分的权利。当前我国农村开展的土地确权就是这方面的积极努力。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》指出，要坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权“三权分置”，引导土地经营权有序流转。这是我国农村土地权利制度体系的一大创新。然而，对于所有权之主体，仍然遵循《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，只是要依法明确农村集体土地所有权主体代表，这并没有实质性的突破。笔者认为这依然是实践之问题所在，并不能从根本上解决农村土地所有权的问题。因此，在符合我国宪法和基本法律的基础上，在遵循“三权分置”原则的同时，国家须对农村土地的权利归属予以进一步明确。
第一，逐步完善农村集体经济组织的法人结构，使得农民集体土地所有权明晰化。农村集体经济组织的法人资格在学界多有讨论，2017年10月1日起施行的《中华人民共和国民法总则》第99条确认了农村集体经济组织的法人资格；第101条规定未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。这对农村集体土地所有权的明确化具有重要的理论和实践意义。然而，这还需要进一步细化才具有实践中的可操作性，目前我国立法与此相关的细化性规定尚未出台。笔者认为，对于农村集体经济组织的法人结构，可按照如下思路建构：法人成员由农村集体成员组成，根据出生或户籍加入而取得法人成员的身份。为确保法人的治理机制应建立相应的权力机关、决策机关和监督机关。笔者认为应由集体法人的全体成员构成权力机关，行使决策权，“在这个层次上，全体集体成员通过民主决策，形成集体的共同意志，尽可能地把集体成员的意志和要求表达出来，并决定执行机构和监督机构的组成和运作规程”[36]。集体法人行使所有权的程序则主要包括：成员会议召集程序；成员会议表决程序；决议执行程序；通知、公告程序；不当行为救济程序。[37]当然，具体的选择还是应该根据各地具体情况进行设置。对此，国家法律应该进行引导和支持，地方性法规和规章则应予以细化。
第二，在民法体系内完善农民在土地上的权利内容，切实保障立法中的权利转变为实践中的权益。“农民土地财产权作为一种权利范畴，是指农村集体经济组织内的农民对农村集体土地所依法享有的各种财产性权利。”[38]完整而明确的土地上财产权利体系“可以使农民享有完整的土地财产权利，农民真正成为市场经济中平等交易的主体，从土地交易、增值中直接获取或分享到更多的收益；明确了农民排他性的土地财产权利，可以使农民的土地收益内部化，阻止乡村权势阶层攫取土地收益，切断基层政府和集体组织与土地的利益联系，有利于防止土地利用中的寻租行为和腐败现象”[39]。足见农民土地财产权利在农民土地权益体系中的重要地位。国家对此也有非常清楚的认识。2011年12月，温家宝在中央农村工作会议上指出：“在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利……土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利……任何人都无权剥夺。”[40]2013年党的十八届三中全会指出要赋予农民更多的财产性权利。2015年中央一号文件更是提出“中国要富，农民必须富”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对稳定和完善农村基本经营制度、深化农村集体土地制度改革提出了一系列方针政策。党的十九大报告明确提出第二轮土地承包到期后再延长30年。可见，党和国家对进一步完善农民在土地上的权利、实现农民对土地使用的稳定性高度重视。因此，我们要从民法体系内对此予以完善。在民法体系内完善农民土地财产权利体系，要遵循民事权利体系。民事权利体系建构的标准是权利内容，是权利主体“因享有权利而受到保护的利益”[41]。在物权法体系内，权利主体对物的法律关系包括归属和利用。从归属角度看，农村集体土地所有权为农民集体所有，农民基于成员权拥有分享所有权的内容；从利用角度看，根据《中华人民共和国物权法》，农民享有对土地的用益物权即土地承包经营权、宅基地使用权和建设用地使用权。此外，“物权中的支配既包括对特定的动产和不动产的使用价值的支配，也包括对物的交换价值的支配”[42]。土地交换价值的实现是通过流转实现的，那么流转利益理应为土地财产权的内容之一。而从权利实现的时间上看，“期待权作为‘发展中的权利和将来的权利’，仍然是可以实际取得的”[43]，因此基于发展权所能产生的利益也应有属于农民的部分。
因此，农民的土地财产权利的具体内容应该包括集体土地所有权和土地使用权以及基于此而产生的土地流转收益权和土地上的未来权益。这些权利的内容应在民事立法中明确地体现出来，从而得到确认和保障。另外，国家应该对《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中所呼吁的赋予农民诸如集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权等内容予以法律确认。国家要让农民的土地财产变成能够流通的财产从而使其获得收益。
4.3.2 行政权在土地流转中职责的回归
前文已经分析，目前土地流转中行政权存在较严重的错位，侵犯了农民在土地流转中的收益。中央和地方各级政府直接或间接地参与土地流转，尤其是基层地方政府往往以一方主体的身份参与到农村土地流转行为当中去。地方政府不仅仅是土地资源和土地流转行为的管理者，很多时候更是流转利益的分享者。同时，所有权履行主体不明确，为乡镇地方政府提供了巨大的权力寻租空间。更为严重的是，地方政府的一些官员成为直接侵犯农民土地权益的主体。原国土资源部、原监察部的相关统计数据显示，仅2006年10月到2007年初就有近1500名国家公务人员因土地违法行为而受到处罚。[44]行政权在土地流转中的职能偏离，是农民财产性土地权益在土地流转中流失的重要原因，必须予以矫正。那么，国家首先就应对行政权在土地流转中的角色予以定位，同时明确政府的具体职能，使得行政机关在土地流转中的职责得以回归。
第一，“有限政府”是行政权在土地流转中应保持的态度。正如我国当前土地流转中存在的诸多政府参与土地流转收益分割的案例表明的那样，当面对一定的利益时，政府也并不必然地能够保持中立，如果没有准确的定位和相应的约束机制，政府的行为必然会超出其应有的界限。发展经济学家W. 阿瑟·刘易斯也指出，“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”[45]。因此，政府的行为要有一定的限度，只有这样才能避免政府基于自身利益和权力占有走向偏差。现代“有限政府”是对政府权力进行制约的政府。根据有限政府理论，保护包括财产权在内的公民的各种权利是政府存在的正当理由；为公民私有财产提供充分的法律保障，是政府义不容辞的职责。因此，从一定意义上讲，政府应当对公民的私有财产持一种尊重乃至敬畏的态度。这就决定了要对政府进行控权，确保其权力不能逾越。
第二，税收调节是行政权在土地流转中的重要职能。根据恩格斯的观点，“国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量，就是国家”[46]。当前我国土地流转所能形成的经济收益在不同的主体之间已经形成紧张的利益分配格局，在这一收益分配格局中，政府也占有一席之地，不过却多是以直接参与主体的身份。这显然不符合市场经济发展的规律和政府存在的本质。而农民却因为主观和客观上的原因，在利益分配格局中占据弱势地位。根据马克思主义关于“国家”的本质和作用的观点，税收调节是国家的治理基础而非获益方式。具体到土地流转中，应通过税收实现土地增值收益的公平分配。我国采取的路径应是：集体土地的自然增值部分按照6∶4的比例分别由国家和地方进行征收，以保证农业基础建设的资金，并对不能实现土地交易的地区进行分配从而实现广义上的公平。
第三，财政支持是行政权在土地流转中的补充功能。我们知道，农村发展和农民保护需要财政支持。农村发展是农民发展的基础；农民土地权益的实现不仅要靠自身的努力，而且离不开国家财政的支持。在土地交易中要保证农民的土地权益不受侵害，我国应加大对农业发展和农村基础建设的财政投资力度，实现农村的现代化发展；应强化对农民的财政补贴力度，对积极从事农业生产的农民予以资金补贴和奖励；增加农村社会保障和农业保险的财政投入，解决农民土地流转和农业经营的后顾之忧。对此，麦克米伦从经济学角度分析土地市场并给出证明。他认为，“财政部门应当支持政府干预土地市场，土地可在公开市场进行自由交易，但是在交易过程中会发生市场失效，造成土地利用的动**，因此，财政部门应支持政府干预市场，以弥补市场缺陷”[47]。