土地流转是当前农民获得土地收益的重要途径之一，然而现实并非如此。在当前实践中，土地流转引发农民土地财产性权益流失的案例比比皆是。这种流失表现为不同的形式和内容，而多方主体的参与则成为农民权益流失的一个重要根源。
4.2.1 土地流转中农民财产性土地权益的流失形式
土地流转中农民财产性土地权益在制度层面的保障不足，直接在实践中予以表现。在土地流转的实践中，农民的土地权益流失表现得更为明显。
4.2.1.1 土地多样化流转形式下农民财产性土地权益的流失
不同类型的土地在流转过程中所采用的形式各有不同。我国的法律和政策对此也各有规定。我国现有法律允许承包地的流转。在政策上，对于土地承包经营权的流转，中央倡导发展多种形式的适度规模经营，各省市积极推动土地承包经营权流转，实践中已经探索出多种适应实际情况的新的流转方式，土地流转形式从单一化向多样化转变。农村土地承包经营权的流转方式除了法律和政策规定的转包、出租、转让、互换、股份合作等几种以外，实践中还出现了委托代耕、入股、反租倒包、公司+农户、土地信托、抵押、土地承包经营权换社保、土地银行等多样化形式（见表4-2）。结合学者刘润秋[19]的研究结果，笔者对实践中的各种土地流转形式加以补充完善。
表4-2 农村土地承包经营权流转的主要创新模式
续表
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在多种土地流转模式创新的情况下，传统的转包、出租和互换模式仍然在现阶段农村土地流转过程中居于主导地位。如图4-1所示，笔者2013年7月—8月的调研统计数据显示，在农民进行土地流转的方式中，转包形式占比27.05%、出租形式占比19.84%、互换占比38.48%，剩余14.63%为其他形式。可以看出，传统的土地流转模式占比高达80%以上，而新型流转模式则极其少见。这种情况并非山西省特有，学者杨光调研所得数据显示，全国大部分地区通过转包形式流转的农村土地占到流转面积的50%左右，以出租形式流转的比例在30%左右。[20]截至2013年底，以福建尤溪为例，以出租和转包形式流转的土地共占总数的90%以上。[21]学者丁关良早些年统计的关于浙江、广东、上海、重庆、湖南、云南等省份的土地流转形式也大抵如此。[22]
图4-1 农村集体土地流转形式的占比（%）
我国农村宅基地根据法律只可以在集体经济组织内部进行流转，不允许城镇居民购买农村宅基地。但是，随着城市化的推进，宅基地及其上附房屋的流动已经不可避免，尤其是城市近郊的农村宅基地及房屋，事实上的流转行为越来越活跃。农民以较低于城市的价格将房屋出租给在城市或近郊就业的外来人口尤为多见。而这种出租形式的流转虽然使出租者获得了一定的经济收益，但是增加了当地人口的密度和复杂程度，导致当地治安、卫生等生活质量显著下降，事实上这种收益也并不是非常高。更有一些城市居民基于对生活品质的追求或者基于远郊较低的房价而购买农村宅基地上所建房屋。“小产权房”的问题就此生成。这种现象有其现实道理和依据，是通过自发力量进行的制度安排。然而小产权房交易本身存在较多的风险。一方面它的存在本身就是违反现行法律的，另一方面也会发生部分地区一夜暴富、部分地区却无法惠及的现象，导致新的社会矛盾，危及社会稳定。这种“交易的非法性和内在的风险多被买卖双方乐观的预期所低估”[23]。更为重要的是，实践中还存在“土地换社保”这样的实践模式，将本应由政府承担的社会保障的义务转由农民本身应获得的土地补偿款支付。这更是农民双重权益的严重侵害。
可以看到，在当前农村承包地流转以及宅基地大部分非法流转的过程中，农民土地上财产权益的实现还存在较大阻碍。承包地流转绝大多数还是局限在本集体经济组织内部甚至是熟人之间，有限范围内的流转自然难以形成规模效益，农民通过土地流转获得土地收益的能力也随之降低。而宅基地的流转尚未得到法律的支持和规范，更容易形成各种隐患进而侵害农民的财产权益。所以，在当前的土地流转中，农民的土地财产性权益并未得到真正的实现。
4.2.1.2 土地流转价格形成中农民财产性土地权益的流失
从流转价格的角度看，土地流转是土地获得更高收益的主要形式。然而实践中并非如此。我国法律并未对承包地流转的价格作出具体规定，致使在承包地的流转中也并未形成具有统一形式和标准的交易价格。近年来学者们在各地调研的结果表明，承包地流转的交易价格主要有三种形式：一是无偿流转土地；二是转入方向转出方支付一定的现金作为流转价格；三是转入方向转出方支付一定数量的农产品作为流转价格。早些年的调研结果显示，甚至有转出方向转入方倒贴一定数额的现金来流转承包地的奇怪现象。[24]由于制度上的缺陷以及实践操作中小范围的土地流转现状，农民在土地流转中并未获得预期的收益。这主要表现在三个方面。
第一，土地流转价格偏低。早些年学者们的调研数据显示，越是经济不发达的地区，土地流转租金越低；东、西部地区在流转租金上的差异非常明显。这一现实也得到了国务院发展研究中心课题组调研结果的证实。“农地圈”这一互联网平台对不同省份土地流转价格的整理汇总更是明显体现了这一差距（见图4-2）。而局限于现阶段土地流转的范围和方式，这种现状想要得到缓解是很难的。这么低的土地流转租金显然是无法实现土地的价值的，那么农民想要通过土地流转获得土地收益也变得不现实。这种小范围、低收益的流转情况在全国范围内普遍存在，显然是对农民土地权益的严重损害。
图4-2 2016年不同省份土地流转平均价格
数据来源：《2017年，全国各地土地流转的价格是多少？》，http：//www.sohu.com/a/135243570_354859，2017-05-02。
第二，土地流转金额定价的随意性较强，缺乏规范性。根据实践所得的数据显示，我国农村的土地流转缺乏规范性，表现得较为随意。这自然使得土地流转的租金不会很高。更为重要的是，土地流转收益取得缺乏保障，存在较强的随机性。而这也很容易导致在土地流转中形成纠纷，加深农民对土地流转的抗拒心理。笔者在山西省部分地区的农村进行调研的时候发现，很多农民之间进行土地流转，关于土地流转的形式为何、时间长短、租金多少等多以口头形式达成。华中师范大学中国农村研究院“百村观察”2012年寒假调研的数据也凸显了这一状况。根据这一调研，在土地租入和租出的流转中，没有签订合同的占比分别高达72.84%、64.36%，有中间人为证的分别为1.53%、4.35%，而签订合同的分别只有25.63%、31.29%。[25]从数据可以看出，没有签订合同和签订了合同进行承包地流转的比例差距非常之大。就算是签订了土地流转合同，其内容之规范性也并不高，相关条款的缺乏更是使得即使出现纠纷也无法根据合同予以归责。土地流转的规范性程度可见一斑，而在这种非规范的土地流转形式之下，农民的土地流转收益能否获得保障可想而知。
第三，政府、社会资本参与下土地流转价格扭曲。我国法律并没有将土地流转价格的决定权明确赋予农民或对政府等其他参与土地流转的组织予以限制。现阶段，随着土地流转范围的扩大，大宗的土地流转行为往往会有相关政府的参与和社会资本的加入。虽然我国立法规定土地流转应坚持自愿原则，但是村集体经济组织以及村干部并不能予以严格贯彻，在实际操作中经常会有集体经济组织私自将土地流转给第三方经营、部分村委会成员直接充当土地流转主体、个别乡村组织越俎代庖随意改变土地承包关系搞强制性土地流转等现象发生。这就直接导致了土地流转定价的扭曲。从土地流转定价而言，土地的大宗流转往往是由地方政府或者村集体中的所谓代表人来决定的，并不受市场价格的影响，地方政府和租地企业通常可利用农民对相关法律、经济知识的缺乏等压低土地流转价格，甚至订立对农民不利的合同，等农民意识到权益受到侵害的时候往往已经无能为力了。在这样扭曲的土地流转定价和价格标准之下，农户实际上很难从土地流转中获得收益。并且，土地流转的参与主体并非只有农户，尤其是在多方主体参与的模式之下，农户处在土地流转收益分配的末梢，与租赁公司（大户）、政府等其他主体之间未能建立起合理的利益分配机制，从而出现“农户得利过小、租赁公司（大户）得利过大”[26]，甚至政府瓜分土地流转收益的格局。
土地流转价格决定了农民土地上财产性收入的多少。而在上述的土地流转过程中，土地的价值并没有在流转中让农民获得更多的收益；相反地，由于大规模的流转，农民基于土地流转的财产性权益可能遭遇更为严重的威胁。
4.2.1.3 土地流转收益分配中农民财产性土地权益的流失
费孝通先生在进行中国乡土社会研究时就曾指出：“说人类行为有动机的包含着两个意思，一是人类对于自己的行为是可以控制的，要这样做就这样做，不要这样做就不这样做，也就是所谓意志；一是人类在取舍之间有所根据，这根据就是欲望。欲望规定了人类行为的方向……”[27]这种文化特征在所有的人类行为过程中都有所体现。尤其是在面对利益的时候，第二类基于欲望的行为就表现得特别明显。在经济发展和城市化进程中，土地流转的各参与主体对利益的追求过程就是其欲望的满足过程，这就决定了各参与主体在土地流转中的行为必然以实现其利益目标为取向而忽略甚至挤压其他参与主体可获之利益。根据前文对农村土地流转中各参与主体行为特征的分析，我们可以清楚地看到，各参与主体不同的发展目标决定了他们不同的利益诉求，进而表现为不同的行为特征。同时，又“因地权主体（在土地流转中即表现为各参与主体）的社会关系强弱不同，围绕集体地权的利益争夺造成乡村社会结构的新变化”[28]。这种新的变化即为各参与主体之间利益博弈以后形成的新的利益分配格局。但是，各参与主体在土地流转过程中的行为和目标并不是孤立的，为了达成自身的或者彼此之间互利的目标，各参与主体在目标实现和利益分享中又形成了“共谋”。
多方参与主体行为引发的潜在风险就直接表现为多方参与主体与民争利的现实。在农村土地征收和流转的过程中，随着参与土地交易的主体多元化趋势加大，由于缺乏公开的土地交易市场，难以形成有效的利益共享机制，多方利益主体在追求自身利益最大化的过程中难以遵循既定标准进行利益分配。土地价值估算是一项复杂的、极具专业性的工作，农民不具备评估的能力。在缺乏公开、健全的市场机制的情形下，土地交易价格主要靠交易双方协商达成。农民由于自身认知和信息获取方面的弱势，在谈判中难以占据优势；尤其是在地方政府主导或参与交易的模式下，更容易导致利益分配上的不对称，在多重因素的作用下形成地方政府、企业大户等与民争利的局面。如前文所述，地方政府在土地征收中提取比例之高可见一斑；在土地流转中亦是如此，如在苏南某市，土地流转实行年租制，按照规定，政府、集体经济组织与农民按照2∶4∶4的比例原则分配土地流转收益。[29]笔者在调研中就多次了解到农民希望集体土地的增值收益能够全部归农民所有，至少能够全部用在农村和农业发展上，这也从一个侧面反映出现实中集体土地的增值收益存在着被其他利益主体侵占的问题。而我国土地法律和政策多次强调农民是土地交易的市场主体，增值收益归农民所有，任何组织和个人都不得截留和扣缴。从更深层次去理解农民的这一心声，则会发现农民对自身所拥有的土地各项权能并不了解，对土地利益应如何分配并不了解，这便成为其土地利益被瓜分的一个重要原因。
从前文可以看到，我国农村土地流转过程中农民的财产性权益实际上受损严重，农民真正获得的土地权益仅为土地流转链条末梢上的一小部分利益。而真正通过土地流转实现的土地价值往往以各种形式流向其他方向。这恰恰是我们寻找的农民财产性土地权益流失的实践根源。
4.2.2 土地流转中农民财产性土地权益流失的内容
土地流转已经以不可阻挡之势发生着，“截至2015年底，全国家庭承包经营耕地流转面积4.43亿亩，占比达33.3%”[30]。这意味着已经有超过三成的土地发生了流转。而在土地流转中，农民不可避免地丧失了对土地的现实占有。与之相随的是，农民面临着失地与失业的现实危险，如果土地流转程序不规范、流转补偿不到位，则同时意味着农民实际利益的损失。现实中，土地流转确实在三个方面给农民的财产性收益造成了损失，即土地流转之后农民丧失了对土地占有之使用权、在土地上解决就业的机会以及土地流转收益的获得。
4.2.2.1 土地流转后土地使用权的丧失
由于土地的有限性特征，城市化发展过程中城市建设用地需求带来的土地流转，在一定程度上造成了农民可使用土地的不断减少。农用地非农化转用即意味着农民对土地使用权的丧失。尤其是“以租代征”的流转形式，虽然“租”的形式意味着农民仍旧保有土地使用权，但是“以租代征”行为本身具有违法性特征、缺乏征地保障的法律确认、租用土地使用权期限不明等问题的存在实际上剥夺了农民的土地使用权，而付给农民的补偿金（或称租金）根本无法弥补农民经营土地的收入所得。另外，农民无法收回土地使用权的时候无从获得救济更使农民的土地使用权存在丧失的巨大风险和挑战。将土地向工商业流转而导致的农用地破坏等也使农民丧失了对土地的使用。
不仅如此，农民在失去土地（或不占有、不经营土地）时需要寻求其他的谋生方式。学者郭焕东2014年在S省W县的调查结果反映，除个体经营之外的其他谋生手段如当建筑工、做工厂工人等与年龄、性别、身体健康状况都有很大的关系，导致村民收入有着不稳定的风险。[31]先天的弱势性以及知识、文化和技术水平的不足，使得农民在除了经营土地以外的其他工作岗位上承担着各种不确定的潜在风险的威胁。随之而来的农民生存权、保障权和发展权都在不可预期的流失中。而农民拥有土地使用权恰是农民在受到这种威胁时的最后救济手段。笔者在调研中发现，土地流转之后，原本以种地为生的农民失去了对土地的使用权，为了减少生活的开支，在山地上开荒种植蔬菜的并不少见。
4.2.2.2 土地流转后土地上就业的丧失
当政策制定者和学者的思考还停留在如何实现农民土地流转收益的时候，一个更为严重的问题正在凸显，那就是农地非农化以后农民的失业问题。在土地使用权尚保留在农民手中的时候，农民依靠土地和务工收入维持生活是基本没有问题的，但农地转用以后，农民面临的问题已经不仅仅是没有土地的问题，更为重要的是，大部分农民可能无事可做了。当然这种无事可做有两方面的因素，一是客观方面，完全依靠土地为生的农民就此失去了其职业。这个时候，问题来了，农民不是有补偿款吗？这正是农民无事可做的第二个因素，也即主观上的原因。突如其来的巨额补偿让农民主观上也失业了。
原因正在于此，相较于按照每年每亩地给予固定数额补偿的方式而言，农民更倾向于一次性支付补偿款的方式。这个时候，新的问题出现了。农民并不善于甚至可以说并不懂得理财，面对突然而来的几十万元甚至上百万元补偿款，大部分农民并不知该如何合理使用。实践中，农民在得到补偿款[32]后，基本上没有了（暂时的）生活之忧，无计划地购房、买车以及其他挥霍性消费，使得所获补偿款在很短时间内所剩无几。此外，没有土地耕种的农民无所事事，很容易引发黄、赌、毒等现象的抬头。在这样的情形之下，用不了多久农民通过土地流转换得的补偿款即耗尽，他们再次陷入贫困且几乎失去脱贫能力。他们的下一代、下下一代更是失去了生存和发展的根本。陈章良在“2014城市中国计划年会——中国城镇化”论坛期间依据其参与地方改革的经历就曾指出这种情况，笔者在调研中也不乏见到类似情形。
以笔者在山西省调研中走访的一户大家庭为例。该户由父辈和两个儿子各自组成的家庭构成，原居住在地处资源型地区的寺沟村。村集体通过招商引资吸引广东投资商入村进行资源开采，全村整体搬离。该户全部搬到距离该村较近的县城居住，分别购买了房屋和汽车等，过起了“城市人”的生活。
按照表4-3所示情况，我们可以明显看到，用不了多久A1家庭将会陷入经济危机而难以为继。而A1家庭之模式恰恰反映的是多数农户的情况。对于A2家庭而言，土地或者补偿款仅有锦上添花之效，并不会对其收入产生消极影响；而A家庭虽与A1家庭情况相似，但不需要养老育幼，加上农民养老保险足够维持较好生活水平。据此，笔者认为，我们在追求土地流转对农民权益实现的同时，更需要关注的是对农民土地权益的二次损害。我国当前对农民缺少系统的职业培训，土地之外不具有生存、就业技能的农民大有人在，他们失去土地即失去最主要的就业方式。
表4-3 典型家庭土地流转前后的生活情况
4.2.2.3 土地流转后土地上收益的丧失
令农民无奈的不仅如此，可以说法律对农民土地使用权的有限限制，在一定程度上限制了农民通过改变土地用途获得财产性收益的可能性。在国家支持农业发展的保护体系尚未有效建立的情况下，却要规定农民只能将土地用于农业，无异于强迫农民维持贫困的生活。[33]事实也的确如此。虽然从改革开放到1995年这个时期，法律和政策强调农村土地的集体所有性质，农民不得任意占用进行建设，但是农地转为宅基地的制度通道还是有的。对于农地转为集体经营性建设用地如乡村工业用地，由于国家正处于经济发展时期，政策上还是允许的。而20世纪90年代末期以来，随着国家城市化进程的加速，大量的农地转为城市建设用地，形成了土地升值的巨大空间。然而，这种升值并没有惠及农民。因为，在中国，农地非农化的城市建设用地供给途径，实际上走的是某种程度的“集体土地非集体化”的路径。虽然2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》指出“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”，但是现实中，问题的核心却是土地所有权的市场配置及利益分配，而非土地使用权的“依法流转”。这并非我们所讲的土地流转的应有之义。事实上，土地增值的主要途径还在于土地用途转变。然而在这个过程中，一方面农民没有转变土地用途增加收益的权利；另一方面土地转用创造的巨大收益却通过所有权的转变从集体流失，农民没能获得分毫。
土地流转后农民土地上收益的丧失还体现在土地流转收益的分配过程中。各地在管理办法中都对建设用地流转收益分配作出了规定，笔者在先前的研究中对广东、江苏、山东、浙江、安徽、湖南、福建等几个影响较大的省份的集体建设用地流转管理办法进行了整理，分析了其土地流转收益的分配办法。在研究中发现，地方政府都直接或间接地参与了流转收益的分配，其中多数政府在建设用地流转收益分配中占有较大比例。从权利主体的角度看，地方政府既不是土地所有者，也不是土地使用者，其分享集体建设用地流转收益本身就无权利之基础。相反地，实践中集体建设用地的流转很多都是由地方政府尤其是基层地方政府操控，允许其参与收益分配，也即意味着赋予了它在非权利主体的状态下流转主导者和收益受益者的地位。这种地方政府职能的错位，很容易导致土地供给失控和土地市场秩序混乱。而从最根本的角度看，这就会造成对农民土地权益的侵蚀。同时，多数地方政府认同集体经济组织作为所有权主体在集体建设用地首次流转中的主体地位，认为集体经济组织有权获取相应的租金、价款等收益；对于再次流转则仅作了原则性规定，并未予以规范。这在一定程度上为村干部违法占有和使用集体建设用地创造了空间。当然，也有地方政府几乎剥夺了土地所有者的自主权，流转收益标准由政府部门规定并与土地所有者一同分享。这不仅使得土地所有权人失去了对集体建设用地的处分权，而且很大程度上损失了本应由集体成员共享的土地流转收益。具体到操作过程中，由于缺乏相应的估价机构等，农村集体经济组织的土地基准价得不到保证，许多土地使用者往往尽量压低地价，甚至拖欠、少交或不交租金，严重损害了集体土地的收益。参与不足导致农民几乎丧失了对集体建设用地流转的监督和对流转收益分配的监督。流转收益“谁来分配、分配多少、由谁分享”在一定程度上成为村干部和土地使用者的事情，忽视了集体成员的利益。集体土地流转收益的使用存在较为严重的不当情形，也在一定程度上造成了农民利益的损失。对于农村集体收益，完善的民主决策机制的缺乏致使法律对收益之使用处于完全不予干预的状态，权力往往操控在几个村干部的手中，而村干部在寻求自身利益之外，并不善于资产使用和投资。在这种情形下，农民集体收益固化成“死资本”，不利于通过资本流动而增收。
综上所述，土地流转之后农民可能永久性地失去土地财产权，失去利用土地就业的机会，也失去获得基本生活保障的机会。目前对于大多数农民来说，失地即意味着失业，意味着失去最基本的财产保障，由此带来各方面权利和利益的损害。