社会保障是经济社会健康运行不可或缺的一项重要建设，也是经济社会稳定与安全的一项重要保证。相较于城市社会保障制度，农村保障体系的主要内容包括农村社会养老保险制度、农村合作医疗制度以及农村社会救助和社会福利制度。我国社会保障制度从起始之日就存在明显的城乡差别。随着城市化的推进，这种差别越发成为城乡流动的主要障碍。
6.1.1 农村社会保障的制度发展
农村社会保障制度的建立和完善是统筹城乡发展、实现城市化的关键所在。我国自古以来就以家庭为单位，这不仅体现在生产上，也体现在保障主体上。而家庭生产和保障的基本要素就是土地。因此以土地为基础的家庭式保障这种传统形式随着代际的延续在我国影响深远。随着新中国的成立以及顺应时代背景的要求，中国农村的社会保障制度开启了新篇章。在保障农民基本生活和权利的基础之上，逐步探索建立一套与之相适应的农村社会保障制度体系。
1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对社会保障的体系予以概括，指出社会保障包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障等。经过20多年的努力，中国特色社会保障体系框架初步形成，主要包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容，其中养老保险、事业保险、医疗保险等社会保险和最低生活保障是核心的部分。[4]改革开放以后，城镇社会保障改革首先从医疗保险制度开始，经过不断的努力，至今已经建立起了以城镇职工为保障对象的社会保险制度体系。主要内容为：社会统筹与个人账户制度相结合的养老保险、社会统筹与个人账户制度相结合的医疗保险、失业保险、生育保险与工伤保险等。农村社会保障的发展与改革相对滞后于城镇社会保障的改革，养老保险是农村社会保障改革的一个开端与标志。经过不断努力，到目前为止，我国农村已经初步建立起了土地保障、新型合作医疗、社会养老保险、优待抚恤保障、最低生活保障、五保供养、家庭赡养、计划生育奖励扶助保障共八大保障项目，初步形成了农村社会保障体系。党的十九大报告也指出了要按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。全面实施全民参保计划。完善城镇职工基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度，尽快实现养老保险全国统筹。完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。
通过表6-1对农村社会保障制度的梳理可以看出，我国农村社会保障制度处在不断完善中。而正是对制度的不断完善使得具有中国特色的农村社会保障制度走上了规范化、法制化的道路。在我国农村社会保障制度完善的同时，实践层面上，到1998年全国农村社会养老保险工作网络已基本形成，2015年全国新型农村合作医疗的参合率已达98.8%[5]，基本实现了全覆盖，可谓成果喜人。作为一项基本的权利，社会保障来源于社会公正理念下的社会成员共同享有社会财富，即和谐社会赖以存在的个人生活的稳定与社会秩序的和谐。然而，从制度内容的对比来看，城乡间、省份间的规定还存在一定的差异。以城乡医疗保险为例，笔者调查了北京市和山西省两地的情况，从三种类型基本医疗保险的对比可以看出，从制度设计的角度，北京市的制度相较于山西省设计得更加完善合理，内容更加详尽。但看两个地区的城乡对比，北京市城镇职工和居民的报销比例远高于新型农村合作医疗保险的参保对象，其中城镇职工的最高。不过据笔者调研得知，北京市于2018年1月1日起将新型农村合作医疗保险并入城镇居民基本医疗保险，统称为城乡居民基本医疗保险。这也是农村医疗保险进步的一个新里程。山西省与北京市的报销体制不同，基于经济发展水平的差异而各有不同。而且，城乡社会保障在制度设计、具体内容等方面都存在较大的差距。这也从一个角度体现了城市居民和农民之间的权利不平等问题。蒋立山先生曾尖锐地指出：“城市居民与农村居民之间的权利不平等是目前中国社会最大的法律不平等。”[6]而这种不平等恰恰成为当前社会发展和土地流转带动下的人口流动的主要障碍。
表6-1 农村社会保障制度发展情况
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6.1.2 农民社会保障的实现情况
有学者研究指出：“土地作为一种保障手段对穷人更重要，因为他们通常没有足够的收入去购买现金保险，也没有足够的人力资本从事其他非农工作。穷人拥有了一定数量的土地至少可以为自己生产足够的食物”[7]。这不单单是从理论角度得出的结论，事实上，农民不管基于生存的需要还是基于心理的慰藉，其社会保障的最后寄托往往在土地之上。虽然随着国家经济和社会制度的发展及完善，这一现实有所改变，但并未完全消除。本书主要以农村医疗保险和养老保险这两项基本社保制度为切入点分析当前农民的社会保障问题。
6.1.2.1 农村医疗保险的现状
目前，我国农民的医疗保障主要是通过新型农村合作医疗制度实现的。国务院2002年发布了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，提出要“逐步建立新型农村合作医疗制度”，确立了农民的医疗保障制度；并且，2003年转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，提出实现对农村居民新型合作医疗制度全覆盖的目标。
从表6-2所统计的数据可以看出，新型农村合作医疗在广大农村地区取得了较为显著的成果。新型农村合作医疗已经基本实现了全面覆盖。从国家层面，国家财政对新型农村合作医疗制度也给予了极大的支持。从现有关于新型农村合作医疗参保数据以及国家财政支持的角度看，农村医疗保险现状也较为乐观。另外，根据国家统计局的统计数据，2014年城镇和农村居民人均可支配收入分别为28843.9元、10488.9元，医疗保健支出分别为1305.6元、753.9元，医疗保健支出占居民可支配收入的比例分别约为4.5%、7.1%。[8]从数字上看似乎差异并不是很大。然而不可否认的是，相较于城市，农村的医疗设备以及农民享受的医疗服务均远次于城市水平。
表6-2 新型农村合作医疗发展情况
通过表6-3所示数据可以看出，农村医疗卫生机构床位数逐年增加，每千人所拥有的床位数从2007年的2个增加为2015年的3.71个。然而从比值看，近10年来城市与农村在床位数上的差距并未缩小。
表6-3 城乡医疗卫生机构床位数比较
我们再来比较城镇职工基本医疗保险制度与新型农村合作医疗保险制度的诊疗项目（见表6-4）。
表6-4 城镇职工基本医疗保险制度与新型农村合作医疗保险制度的诊疗项目对比
从表6-4中可以清楚地看到，《中国社会保障发展报告（2012）》中发布的对某统筹地区的调查数据，在该地区新型农村合作医疗保险制度和城镇职工基本医疗保险制度诊疗项目之间的保障待遇上存在较大差异，相较于新型农村合作医疗制度，城镇职工基本医疗保险制度的诊疗项目覆盖更广，内容更为全面。新型农村合作医疗保险制度的诊疗项目中基金不予补偿的项目内容包括7811项，占比高达65.39%，也就意味着这些项目的诊疗支出均需由农民自己负担；而城镇职工基本医疗保险制度的诊疗项目中基金不予补偿的项目只有1127项，且占比仅为19.70%。这种差别显而易见。以生病住院报销比例来看，农民的报销比例仅为30%～40%，而城镇居民的报销比例在50%左右，城镇职工则更高，约80%。这么悬殊的报销比例差异导致的不平等状况，使得土地流转之后，农民在进入城镇生活的同时并不可能实现相应医疗保险的对接。
更为重要的是，由于医疗条件、医疗水平等资源分配上的不均衡，如果农村居民为了得到更好的医治而选择城市的医院，则相较于城镇居民而言又会增加交通费、住宿费以及务工损失等成本。加之根据相关的报销制度等，农民在治病就医方面有很多额外的支出是不属于社会保障覆盖范畴的，这就大大增加了农民的生活成本。因病致穷的现象在农村当前仍然存在且为数不少。
6.1.2.2 农村养老保险的现状
相对于医疗保险而言，土地所承担的对农民社会保障的功能更多地体现在养老的层面。千百年来中国农民的命运紧紧地系在土地之上，土地带来的经济收入维持了他们的生存需要，他们更在年老的时候将土地传承给后代以确保其老年生活有保障。然而随着人口的增加和耕地的减少，尤其是城市化推进过程中的土地流转的出现，越来越多的农民失去了以土地作为保障的可能，传统的养老观念已经过时，越来越多的农民主动或被动地选择养老保险等新型养老方式。
所谓养老保险，是指劳动者在达到国家规定的退休年龄或因年老完全丧失劳动能力，退出社会劳动领域后，由社会提供物质帮助，保障其基本生活需要的一种社会保障制度。[9]党中央、国务院明确提出了到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的目标。2009年国务院通过并印发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，2011年国家开展城镇居民社会养老保险试点，2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》发布。至此，全国范围内构筑起一道城乡居民老年生活的保护网。从法律层面看，2010年颁布的《中华人民共和国社会保险法》第20条和第21条也对农村社会养老保险作了原则性规定，明确了“国家建立和完善新型农村社会养老保险制度”。2012年8月，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险全覆盖工作全面启动，合并为城乡居民社会养老保险。2014年，《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出了在全国基本实现新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并实施，并与城镇职工基本养老保险制度相衔接的具体内容。根据相关法律、法规及政策的规定，目前我国并存两种类型的养老保险（见表6-5）。
表6-5 城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险对比
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可以看到，我国为了满足不同群体的养老需求，建立起不同形式的社会养老保险制度，这对我国养老问题的解决发挥了重要的积极作用。但是问题也恰恰在此，不同形式的养老保险制度从自身角度出发予以安排，彼此之间形成了碎片化的制度安排，难以实现制度之间的衔接。而且目前我国并未统一规定城乡居民养老保险缴费标准，由各省份自行规定缴费标准。伴随着土地流转以后农民的流动性增强，新型农村社会养老保险和城乡居民基本养老保险制度之间的衔接，以及不同省份、不同地区基本养老保险之间的衔接等就都会成为阻碍农民进城乃至阻碍土地流转的重要因素。
2009年《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对包括农民工在内的参保人员在城镇职工养老保险制度内跨地区的转移接续问题规定了明确的政策和程序根据；2014年《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》提出了在全国基本实现新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度合并实施。另外，2014年经国务院同意，人社部、财政部联合印发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，解决了广大农民工群体在城镇务工中的养老保险转移问题。然而，这一暂行办法只适用于在城镇职工基本养老保险、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险这三种制度中参加过两种或两种以上制度的人员，这就为转移接续增加了难度。
从实践层面看，国家统计局关于农村社会养老保险试点情况仅有2010年和2011年两年的数据。其中，2010年和2011年新型农村社会养老保险试点参保人数分别为10276.8万人、32643.5万人，达到领取待遇年龄的参保人数分别为2862.6万人、8921.8万人；基金收入实现了较大幅度的增加，分别为453.4亿元、1069.7亿元。关于城镇职工基本养老保险的数据则比较完整。另外，如表6-6所示，新型农村社会养老保险养老金中位数最低，且和城镇及企业职工的养老金中位数差距巨大，政府和事业单位的养老保险是新型农村社会养老保险的33倍之多，而在人均支出中新型农村社会养老保险占比仅为21%。
表6-6 60岁及以上老年人领取养老金情况
从学者实践调研的数据来看，事实上新型农村社会养老保险参保数据并不乐观，如表6-7所示，各地区参保率尚不过半，西部地区参保率甚至不足20%。
表6-7 分地区养老保险参与情况（%）
整体而言，尽管土地收益相对落后，但是对于农民而言，土地保障较之其他保障仍然处于农村社会保障的核心地位，主要表现为绝大多数农民所拥有的土地收益仍然高于社会保障的补给。农村人口的老龄化以及家庭规模的普遍减小，正在使家庭保障走进困境。