我们从应然的角度思考土地流转中农民土地权益的保护问题，就必然面临一个价值问题，现代法治社会要求将这一范畴限定在法律的框架之内。我们进行农民土地权益保护的法律制度完善和实现方式选择时，首先要进行价值判断，明确我们所要实现的目标。
价值体现在主体与客体之间的关系中；法的价值是体现在主体（人）和客体（法）的法律关系中的，表明了法这一客体对主体人的有用性以及法满足人的需要的关系。“只有当法律符合或能够满足人们的需要，在人与法之间形成价值关系时，才是有价值的。”[1]法的价值因使用不同可分为目的价值、形式价值和评价标准三种。其中，“法的目的价值构成了法律制度所追求的社会目的，反映着法律创制和实施的宗旨，它是关于社会关系的理想状态是什么的权威性蓝图，也是关于权利义务的分配格局应当怎样的权威性宣告”[2]。法律的“价值目标在人们的法律实践中具有重要的指引和导向作用”[3]。在我国目前情况下，要保护农民在土地流转中的权益，应体现自由、平等、效率及秩序的价值目标。
7.1.1 身份到职业——自由价值的实现
自由（liberty，freedom）就其英文词义而言，指的是从约束中解放出来，或者说是一种不受约束的状态。从法律意义上讲，自由是一种权利；对于个体而言，自由权利是人的主体性的体现，也是人的自我意识的现实化。没有自由，人就不是主体。同时，自由又是促进人类向新的自由迈进、获得新的发展的保证。不过，我国传统社会的身份沿袭以及一定时期内户籍制度对农民和市民之界定，都深深地刻着身份的烙印。农民作为身份之象征始终没有走向现代职业之自由。
1789年法国《人权和公民权利宣言》宣布人类社会进入了契约时代，国家不再按照身份分配社会权利。梅因在其《古代法》一书中关于人的身份的解放之深入阐释更为学界乐道，他将这种解放称为一个“从身份到契约”的运动。[4]文艺复兴和正义理念的传播为农民身份的解放创造了社会条件；资本主义商品经济的发展又为农民解放奠定了经济基础。今天，世界各国“农民”之意义多为职业的指称，从而解除了土地对农民的束缚作用。
在现代法治社会，“维护人的自由存在，（更）是法的终极价值和普遍道德”[5]。那么土地法律制度，就必须以人（即农民）的自由为价值依归，体现农民的主体性和自觉性，从而促进农民各种土地权益的实现。就我国目前情况而言，就是要通过农村土地法律制度的完善，首先破除现有法律制度对农民身份的限制，确认农民与市民同等的法律和社会地位，赋予农民迁徙自由、职业自由和土地权利市场交易自由等权利内容；其次改善农民终其一生对土地的依赖状况，建立健全农村社会保障制度、农业保险制度等，让农民走出土地对他们的天然约束。真正在农村社会做到“从身份到契约”的转换，使“农民”一词从身份的标志转换为职业的表征，让农民拥有自主的意志而不受土地和制度的约束，是保障农民各种合法土地权益得以充分实现的前提。
7.1.2 人权与地权——平等价值的要求
平等是民法产生和发展的理念基础，平等原则是民法的基本原则之一；平等也是正义理念的重要内容，是正义得以实现的重要前提。“平等”二字所蕴含之精髓，大约是人类文明发展之最大成就。勒鲁（Leroux）指出：“平等是一种原则，一种信条”[6]。
那么，何谓“平等”呢？亚里士多德（Aristotle）说：“关于平等和正义这些问题，要在理论上弄明白谁所抱有的见解是正确的，这实在很困难。”[7]博登海默（Bodenhaimer）也指出：“平等乃是一个具有多种不同含义的多形概念。”[8]萨托利（Sartori）更是将平等问题的复杂性比作迷宫，认为“没有什么能够像平等那样错综复杂”[9]。早在2000多年前孔子就感叹道：“丘也闻有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安”（《论语·季氏将伐颛臾》）。按照马克思主义的平等观，平等主要是指在社会中人与人处于同等的社会地位，享有同等的权利，从一般意义上来说，就是在法律上相同的人应受到同样的对待。马克思的平等观与卢梭的平等之起因[10]、罗尔斯机会均等的含义相契合。从历史的发展看，平等观念经历了“平均主义的平等”到“权利主义的平等”的博弈，确立了以权利主义为观念的实质平等观[代表性观点为A.J.M.米尔恩（A.J.M.Milne）的“比例的平等”]：“允许给优者以不利和给劣者以优待，以便使能力不等的竞争者获得同等的机会。”[11]正如“对弱势人群的特别保护，好比是将没有能力上跑道的人扶上跑道；对优势人群的特别限制，好比是将站在前面的人拉回起跑线，目的仍是让人们在同一起跑线上起跑，以实现公平竞争”[12]。这就意味着通过制度的矫正，实现每个人之平等。不过要注意的是，“给予这种不利和优待必须公平：换言之，它必须与竞争者不相等的能力成比例”[13]。
从法律的价值角度出发，平等是法律追求的价值之一，“法律意义上的平等，既是法律的基本价值，又是法律的基本原则，还是宪法的基本权利”[14]。平等很大程度上是通过法律来体现和实现的。制度的设计有义务为所有参与社会运行的主体提供平等的平台和为社会成员提供平等的机会，并在实质不平等的时候提供必要的救济与帮助。孟德斯鸠指出：“人一生出来就都真正是平等的，但是这种平等是不能继续下去的；社会让人们失掉了平等，只有通过法律才能恢复平等。”[15]立法能平衡客观因素对不同主体产生的不平等的影响。正如卢梭在《社会契约论》中指出的那样，“恰恰因为事物的力量总是倾向于摧毁平等的，所以立法的力量就应该总是倾向于维持平等”[16]。因此，在我国切实保障农民土地权益首先要做的就是从立法上确认平等，这种确认既要包括对人的社会地位平等性的确认，也要包括对土地这一生产要素的法律地位平等性的确认。
如同托克维尔指出的那样，“身份平等的逐渐发展，是事所必至，天意使然”[17]。民主时代的最大特点是身份平等。而农民与市民除去现实中所表现出来的在生活环境、工资待遇、社会地位等方面明显的不平等以外，他们与生俱来的那种身份上的不平等已经成为农民与市民之间严重不平等的桎梏。因此，我们在研究农民的土地权益时，对农民的定位应该回到“应然”的范畴，从职业特征的角度界定农民，赋予农民相较于市民平等的法律地位，即将农民与市民平等对待。这种意义上的平等与前文所述自由属于一体两面。
土地要素的平等亦是至关重要的。“推进城乡要素平等交换的最大问题是土地问题，解决土地问题需要做到‘同权同利’”[18]，著名农村土地专家温铁军如是说。《中华人民共和国宪法》最初将土地划分为国家所有和集体所有的目的是保护农民利益，然而今天，城乡土地仍存在“同地不同权”的状况。《中华人民共和国宪法》规定国有经济和集体经济都是社会主义公有制经济的组成部分，也是我国社会主义市场经济的重要内容；《中华人民共和国物权法》又规定依法保障国家、集体和个人的财产权利，一切市场主体的权利都应当得到平等保护。这就意味着不管是国有土地还是集体土地，作为财产权利的一种，作为社会主义市场经济的一部分，理应一视同仁、平等对待。然而，根据我国现有法律之规定，国有土地和集体土地之不平等仍有体现。第一，综观我国土地制度结构体系，法律对国有土地之所有及使用的制度设置几近完备，不管是登记制度、流转制度还是保障制度都比较详备；反观集体土地法律制度，土地登记尚存漏洞，更别说土地补偿及保障制度的完善程度。第二，即使是从民法上划分强势意义平等和弱势意义平等的角度入手，也难以找出国有土地较之集体土地更值得保护之证据。第三，国有土地与集体土地流转之间存在制度上的差异，集体土地所有权权属不明以及处分权缺位成为集体土地流转的制度障碍。加之根据现有法律对不同所有权性质土地的补偿严重不均衡。这些原因直接导致了集体土地在一定程度上沦为国有土地之附属，丧失了其与国有土地同样作为公有制重要内容的宪法意义。为此，就应该实行全国统一的土地登记制度；在根本法中明确、严格地界定“公共利益”的内容，明确只有在特殊“公共利益”需要的情况下才能对集体土地进行征收；通过立法确认国有土地和集体土地在法律地位上的平等，将集体土地纳入统一的土地市场中去，建立城乡统一的土地流转市场。根据耕地保护和城市发展用地规划：对农业用地，坚持严格的审批和开发程序，确保18亿亩耕地红线的保护；对非农业建设用地，与城市建设用地统一规划和审批，确立统一的税费缴纳标准。从土地入市的源头上实现法律地位之平等和市场化，确保交易中地位的平等性，避免基层地方政府“土地财政”问题的滋生，进而实现农民土地权益的保护。只有这样才能真正维护农民以及农民集体的土地权益和其他宪法性权利。
7.1.3 效益最大——效率价值的追求
效率是经济学的核心问题。从普遍的认识而言，“效率就是从一个给定的投入量中获取最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果；或以同样的资源消耗取得最大的效果。也就是经济学家常说的‘价值最大化’或‘以价值极大化的方式配置和使用资源’”[19]。法的效率价值是指法能够使社会或人们以较少或较小的投入获得较多或较大的产出，以满足人们对效率的需要的意义。可以说，不管从哪个角度对效率进行界定，都离不开投入与产出之间的比例关系，而效率价值的本质就在于优化资源配置。按照所产生效果的不同，法的效率价值包括经济效率和社会效率。
法对于经济的作用，主要是通过具体的法律制度所调整的生产发展来体现的。战国时期的思想家李悝就有“尽地利之教”（《法经》）的思想，孙中山也有“地能尽其利”的主张。事实上，“一切制度都具有两大基本功能，土地财产制度也不例外，这就是保障功能和激励功能，其他的功能都是这两大功能的派生物”[20]。而这种激励功能所产生的资源配置功能正是农村土地流转所需要的。农村土地在市场机制的作用下基于土地制度之激励功能而从效率较低的使用流向效率较高的使用，从而实现土地资源的优化配置。在土地法律制度中，效率价值的追求首先就是通过法律优化土地资源和农地权利的配置使土地能够提供更多的产出，从而使农民获得更多的土地收益。不过，在土地立法中，我们又不能仅考虑经济学意义产出最大化的效率理念，还应该关注法律意义上效率理念中包含的“公平”之意义。因为效率的绝对化会导致收入悬殊、两极分化等不稳定因素的形成，从而从根本上损害效率。公平与效率始终都应是农村土地流转的最终目标。在我国土地仍然作为农民养老、失业等社会保障基础的情形下，首先应注重的是公平，只有当土地不再作为农民基本保障的时候，土地之流转才能以效率优先为原则。因此，土地立法中所要求的效率价值要使土地所承载的实现农民财产性收益和保障农民发展前景的功能得以发挥。
一项制度的社会效率是其运行在社会上所取得的效果，其价值在于满足人们对效率的需求，因此其外延是非常广泛的。但是就法律的效率价值而言，社会效率至少应该包括权力运行效率的提高和社会公正的维护。也就是说，行政权在运行中对社会公正的实现程度是其效率价值的外在表现。就土地法律制度而言，土地制度运行的各个环节都不可避免地与行政权的行使密切相关，那么农民土地权益的公平实现与否就是行政权运行效率的衡量标准。在土地立法中，行政权能的定位和范围决定了效率价值的实现程度。因此，为了保证土地流转中农民土地权益之落实，绝不能忽视法律制度有关社会效率的内容。行政权之运用必须以法律规定的权限范围为尺度，以维护农民合法土地权益为基本导向，真正做到行政权之行使是一切为了农民。
土地法律制度效率价值的实现是经济效率和社会效率共同作用的结果，这就需要通过体系化的规则设计和合理化的权利模式，优化资源配置，提升制度运行的效率。就前者而言，要求农村土地权利界限明晰、土地所有权归属明确、农民土地使用权物权性强化以及土地使用权充分流转等；就后者而言，要求正确定位行政主体在土地流转中的角色及职权范围，保证农民作为土地流转主体独立参与土地流转过程等。正如葡萄牙学者加西亚（Garcia）所说的那样，“我们应该在保护耕地的前提下，注重提高土地利用的效率与强度，并通过科学的制度安排推动土地整理规制，避免土地的过分分散导致的低效益或无效益，以促进农地资源的有效利用，进而产生强农惠农、土地增收的作用”[21]。其实也就是要发挥土地制度的激励功能，在土地制度的安排中体现法律效率之价值：既充分实现土地利用之经济效益，增加农民土地收入；又满足社会效率之要求，避免行政权对土地流转的过度干预，从而保障农民土地流转之参与权。
7.1.4 利益调整——秩序价值的重塑
秩序是一个系统的范畴，它指的是多个事物之间的一种连续的、有规则的关系状态。人类社会中有自然秩序和社会秩序两种不同形态的秩序内容。博登海默认为：秩序“意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”[22]。那么，所谓社会秩序就是根植于人类社会发展进程中的、反映社会内在规律的本质的东西。张文显指出：“社会秩序表示在社会中存在着某种程度的关系的稳定性、进程的连续性、行为的规则性以及财产和心理的安全性。”[23]人类社会的活动需要秩序。“社会秩序是人类存在和发展的必要前提，是人类社会生活有序进行的重要保障。”[24]在现阶段城市化发展的背景下，我们要保护农民的土地权益不受侵害，又不能因噎废食放弃推进城市化建设。因此，土地立法应当确保促进城市化持续发展、保障农民土地收益的土地法律秩序。
利益是支配人类活动的原动力，利益对社会秩序的变革具有重大的影响。科尔曼（Coleman）指出：“（利益）这个概念，在关于自我与社会的关系方面，促成了一场认识革命，这种新的认识，是法国大革命的思想基础。”[25]从本质角度看，这正是利益作为冲突之源头的社会影响所在。马克思在分析利益的本质时指出，“利益就其本性说是盲目的、无止境的、片面的，一句话，它具有不法的本能”[26]。每个人都有追逐自身利益的本能，因此利益冲突是不可避免的。利益的大小取决于对资源控制的多少，尤其是在土地这种稀有资源面前，土地权利的大小决定了其可能获得利益的多寡。由利益引发的冲突在土地秩序中表现了出来。马克思在论述国家和法产生的根源时指出，国家和法产生的目的在于把经济利益的冲突保持在“秩序”的范围之内，这也正是法的秩序价值之所在。
根据我国现有法律制度，“我国的土地法律秩序以社会主义公有制为基础，以国家土地所有权与集体土地所有权并行的二元土地公有制结构为基本特点”[27]。我国在土地所有权和使用权分离的基础之上实现土地资源配置。不过如前文所述，在城市化发展的过程中，不仅土地征收，土地流转过程中原有的土地秩序也已面临危机，损害着农民的土地权益。这如果不能尽快得到妥善解决，必然会威胁我国经济和社会的可持续发展。“冲突并不完全是破坏性的，它也具有建设性的社会功能。”[28]这种建设性正是法律对秩序重塑的结果。通过法律对利益格局的重整，消弭各利益主体之间的冲突，使得秩序得以重建。具体到农村土地立法中，就是要构造促进农村社会持续发展、保障农村经济快速增长、确保农民土地权益得以实现的社会秩序，否则土地秩序混乱、农民权益不保必然破坏社会秩序的存续，各种有利于农民土地权益实现的法律和政策也在秩序难以为继的环境中无法践行。如前文所述，当前导致土地流转中农民土地权益流失的一个重要因素就是行政权的无序行使。行政权之所以介入土地制度是出于对公有制的维护和公共利益保护的目的。然而行政权的行使在实践中却已经偏离了制度设置的初衷。因此，具体到立法中，土地法律秩序的最终目标应该是重新定位行政权在土地流转中的权能范围，还利于民，让农民真正享有土地流转的效益。
罗尔斯在《正义论》中指出，“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要它们不正义，就必须加以改造或废除”[29]。此处所谓正义，主要体现的是自由与平等的价值。那么，在土地流转中完善保护农民土地权益的制度结构，不仅要包含有效率与秩序的目标，也应有自由与平等的体现。法律具有利益调控的功能，“法律规范人的行为主要依靠人与人之间的利益抗衡”[30]，在土地法律关系复杂的利益主体之中，立法需要寻求的是实现各利益关系之间平衡的路径。有学者指出，“在农地立法中，自由、平等、效率、秩序反映了各种利益主体的不同价值取向。我们认为，农地法律制度的建构应当以平等为基础、以自由为追求、以效率为动力、以秩序为保障”[31]。笔者对此甚是赞同，因为这既是法律价值的必然要求，也是评价法律自身的基本标准。