制度是上层建筑的内容，真正对农民土地权益产生切实影响的是制度的运行。土地流转能对农民土地权益产生的积极影响和由于制度运行不当产生的消极影响，我们已经了然于胸。如今更为迫切的是弄清楚如何运行土地流转，使得农民的土地权益能够通过土地流转得到切实的落实。这就需要我们在土地流转的具体运作上进行选择。
7.2.1 规模经营——承包地经营权流转
土地承包经营权的占有在目前阶段对稳定农村和作为劳动力“蓄水池”的作用仍是至关重要的。我国法律一方面赋予了农民长期稳定的土地承包经营权，另一方面又允许该权利依法转包、出租、互换、转让或以其他方式流转。为确保农民土地使用权的长期稳定性，中央政策明确了土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”，并指出土地经营权为产权流转的对象。因此，承包地规模经营之实现建立在承包地经营权流转的基础之上。前文已述，目前我国承包地经营权的流转仍是以法律规定的上述几种传统方式进行且规范性程度较低，而入股、抵押等新型流转方式仍不普遍且存在较大的风险。不过，在城市化日益推进的情况下，土地流转是不可避免的趋势，也是农民创收、增收的主要途径。因此，探索一条承包地经营权流转的路径，使其既能落实农民对土地承包经营权的长期占有，又能实现土地高效流转和农民增收，是目前极为迫切的任务。
7.2.1.1 规模经营的基本思路
马克思在分析决定农业生产力的多种因素时指出，“劳动生产力是由多种情况决定的，其中包括：工人的平均熟练程度，科学的发展水平和它在工艺上应用的程度，生产过程的社会结合，生产资料的规模和效能，以及自然条件”[32]。他还对生产资料的规模和效能进行了着重分析，认为“小块土地所有制按其性质来说就排斥社会劳动生产力的发展、劳动的社会形式、资本的社会积聚、大规模的畜牧和科学的不断扩大的应用”[33]。马克思还指出：“我们所具有的科学知识，我们所拥有的进行耕作的技术手段，如机器等，只有在大规模耕种土地时才能有效地加以利用。”[34]足见规模经营对于农业生产的重要性。国家立法和政策文件一直支持发展适度规模经营，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月共同发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》也释放了大力推进土地规模经营的直接而强烈的信号。2016年、2017年的中央一号文件也强调了关于适度规模经营的内容。党的十九大报告更是具体提出通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的规模经营，并提出要研究建立农业适度规模经营评价指标体系引导规模经营的健康发展。而且时任全国人大农业与农村委员会副主任委员的刘振伟在《关于提请审议〈中华人民共和国农村土地承包法修正案（草案）〉的说明》中提道，从农业农村的现实情况看，随着富余劳动力转移到城镇就业，各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包，多元经营”格局。可以说，对于承包地经营权的流转而言，适度规模经营是当前流转的目标，而从模式而言则可探索多元的经营模式。
那么如何实现土地规模经营与农民增收的有效结合呢？笔者认为承包地经营权入股、抵押两种模式是目前阶段的较好选择，而且政策对此也是积极支持的。当然，并不是各地区都采用入股、抵押，更不是照搬已有模式，而是以入股、抵押为主，构建一个完整的承包地经营权流转体系。
承包地经营权流转的目标是通过规模经营实现规模效益。目前可通过三种途径实现规模效益：第一，种植能手通过租赁、转包等方式获得较大面积的土地经营权而进行规模生产；第二，农民专业合作社通过农民自愿入股的方式集中土地，农民土地承包权和经营权分离而实现土地的规模经营；第三，农业企业下乡投资，农民以承包地经营权入股换取股权，商业资本进行土地经营，农民以股权分取红利。在这个过程中，政府一方面对承包地的规模经营给予政策扶持和相应补贴，并对“土地银行”注资以实现对土地规模经营的金融支持；另一方面则支持成立非营利性农业中介组织并对其予以规范，监督金融机构行为，并通过政策引导金融机构、农业中介组织对三种规模经营模式提供资金、技术支持以及行业监督和保护。在这三种规模经营的模式之下，实现生产资料相对统一采购、农机技术等统一提供，从而节省成本，并通过统一的市场实现农业产后经营。（见图7-1）
图7-1 承包地经营权流转的实现路径
当然，经营权流转的规模应该受到一定的限制，否则将会滋生土地的非法集聚，形成垄断。2014年11月发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出“各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”，体现了中央对这一问题的清醒认识。但是将上限的限定权下放到各地方则难以有效避免地方“土地财政”**导致的扭曲。因此，笔者认为，根本的解决办法在于通过法律直接限制企业（大户）和个人经营土地的时间和面积、禁止非农业生产者占有土地、规定农户出租土地的面积上限等，如果超过法律规定的具体限额则可由土地所有者将土地强制性收回并重新分配，拒不交付的则可以施以相应的行政处罚。各地方政府根据当地的实际情况再作具体规定。
7.2.1.2 三种模式的运行方式
我国农村土地以家庭承包为基础，上述三种规模经营必然需要通过土地流转方能实现。在流转中，其实现方式和前提却多有不同。
在种植能手组织农业生产的流转模式下，农民将承包地经营权以转包、出租、互换、转让等方式让与种植能手，种植能手以其自主性对土地实行经营和管理，从而实现土地的规模效益，原土地权利人按照流转协议获得流转收益。种植能手规模经营的模式在实践中较为普遍且容易实现，虽然规模化程度不高，但农民具有很强的自主性，自主经营、自主管理；国家部门一般不予介入，仅对其进行引导、扶持和规范化管理。这种模式由于一般情况下仅受自然因素和经营能力的影响，因此不存在破产风险。国家对此种模式持提倡态度。不过，对于这种承包地经营权的流转模式，应该通过具体制度提高其规范化程度：首先，对土地承包经营权进行确权登记；其次，签订书面流转协议（或合同）并予以登记。
在农业合作社流转模式下，农民以承包地经营权作为股份投入到以土地股份为主的合作社中，农业合作社以股份合作的方式对土地经营实行规模化运作，从而最大限度地发挥土地的增值效益。这种模式也受到国家政策的大力倡导。这种土地承包经营权流转模式具有一定的人合性，入股农民一般都参与生产经营，按照入股土地无偿配给股份，不能私自抵押和买卖，经过合作社全体代表大会的同意可在组织内部进行转让或退出。在这种模式下，农民自愿入股组成合作社并参与经营，既能实现土地的规模效益，又能充分发挥农民的自主性。在这种模式下，应充分发挥政府和农业中介组织的作用，使之采取各种措施进行资金支持、信息服务、技术培训、行业监管等。同时，政府应该为农业合作社配备具有诸如组织治理、农业技术、市场运行等能力的农经人才队伍，以确保农业合作社的运行。对于农业合作社存在的破产风险，可用农民出资的土地承包经营权之上的收益清偿债权人的债权，不得剥夺农民对土地的承包权。这是《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》的政策要求，也与我国民法中清偿债务以保证债务人基本生活为前提的人道主义原则相符。
在农业企业流转模式下，农民以承包地经营权作为股份投入到以土地股份为主的有限公司里，以公司化的方式对土地进行规模化经营以实现土地的规模效益，也即一般意义上的资本下乡。资本下乡有利于解决农业融资问题。我国农村的资金来源主要是政府财政投入，但是主要用于基础设施建设和公共服务；重要的是，农村的发展不能始终依靠国家财政的扶持。城市资本投入农村成为农业融资的另一重要途径，这一模式亦得到了中央的支持和鼓励。城市发展是多种要素自由组合的结果，而从长期发展来看，土地和资本的结合是农村发展不可避免的趋势。资本下乡成立农业企业，以规范的公司化形式进行运作，农民既可以成为公司员工，继续参与土地经营，获得工资收入和股份红利；也可以外出打工，不参与土地直接经营而获得红利。当然，资本有逐利的本能，资本在追逐自身利润的过程中不可避免地要威胁到农民的利益。不少学者认为资本下乡会给农民的土地权益带来巨大风险。资本下乡如何保障农民权益是政府的责任，应该由政府来调节。具体可以通过资格准入、设立风险准备金、用途监管来进行调节。首先，对进入农业的商业资本要进行资格审查和租地面积限制。政府把关甄选熟悉农业、管理规范的农业企业进入农业经营领域，并对租地面积规定上限，防止变相圈地的发生。其次，公司化经营存在破产风险，为避免因经营破产对农民权益造成损害，政府应强制设立风险准备金；农业企业在进入农业前留存破产赔偿金以备对农民的破产补偿。最后，严格监管土地用途，将农业企业的用地情况列为土地管理部门日常巡检的范围，确保农地农用；对违法改变土地用途的行为严肃处理，使其承担民事甚至刑事责任。
不管采取哪种流转方式实现承包地的规模经营，都应当重点做好以下两方面的工作：第一，依法规范承包地经营权流转行为，确保做到“三个不得”。一是不得改变集体土地所有权的性质，即在流转中不得改变农村土地所有权的属性和归属；二是不得弃耕、抛荒和随意改变土地用途，即流转后土地必须用于农业生产，非经审批不得用于非农开发与建设[35]；三是不得损害农民土地权益，即在流转中必须充分尊重农民的土地流转意愿，确保农民承包权的占有，并保证农民土地流转收益不受侵害。第二，严格实施流转合同制和登记备案制。我国《农村土地承包经营权流转管理办法》专章规定了流转合同的内容，承包方在流转农村土地承包经营权时应当与受让方签订书面流转合同。习近平2016年4月25日在农村改革座谈会上提出了“建立土地承包经营权登记制度”的精神。行政机关应积极制定流转合同范本、指导农民签订流转合同、实施登记备案制度、审查流转合同内容，及时发现并纠正流转合同中违法或侵犯农民土地权益的内容。
7.2.2 同权同价——集体经营性建设用地使用权流转
党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，该决定指出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。这就意味着集体经营性建设用地在政策上取得了和城市建设用地同等的权利内容，能够自由进入市场通过招标、拍卖、挂牌或市场议价等方式确定流转价格来实现增值并为农民集体所有。这也就是政策文件所讲的集体建设用地和城市建设用地“同地、同权、同价”。为实现这一政策目标，避免农民土地权益和集体利益的损失，集体经营性建设用地流转可采取以下模式（见图7-2）。
图7-2 集体经营性建设用地流转模式
注：学者刘润秋、高松等提出的集体建设用地流转模式对笔者模式的建立提供了较大启发。刘润秋、高松：《农村集体建设用地流转地权的激励模式》，载《财经科学》，2011（2）。
集体经营性建设用地不是经过征收（征用）直接入市，而是以出租、出让、入股等方式进入土地市场。流转中最根本的原则就在于，一方面，不能改变土地的所有权性质，要保证土地农民集体所有；另一方面，流转需建立在农民自愿的原则之上，任何政府机关、组织、个人不得以任何形式强迫流转。集体经营性建设用地进入土地市场要符合四个前提条件：第一，进入管制。进入土地市场的集体建设用地必须符合土地利用规划、符合本地区经济发展规划和产业规划，这有利于防止违法占用耕地现象的发生；同时要有资质清楚的权属证书，并确认无司法和行政法上的限制，这能有效避免流转纠纷的发生。第二，价格管制。既然通过市场进行流转，就需要以市场的方式进行议价，也就是要通过招标、拍卖、挂牌，或农民集体、农民和建设用地受让方之间谈判或协商定价的方式来确定土地流转价格；考虑到农民在谈判中的弱势地位，地方政府还必须根据当地实际情况确定一个最低保护价格。第三，方式管制。鉴于流转的本质在于使用权在主体之间的转移，因此流转方式不得改变所有权的性质。另外，应确认集体经营性建设用地使用权的抵押贷款流转方式，以确保其能同国有建设用地享有同等的权能，解决当前试点中市场对集体经营性建设用地抵押贷款不接受的尴尬，实现“同地同权”。第四，期限管制。我国法律对土地的使用期限均有限制，明确了国有建设用地的使用期限，那么对于集体经营性建设用地的流转期限，初次流转可参照国有建设用地的使用期限，再次流转不得超过剩余期限的限制。
流转主体在符合上述条件的情况下向国土管理部门提出经营性建设用地流转许可的申请，由国土管理部门进行审查，符合条件的予以批准；流转主体签订流转协议（合同）以后到土地登记部门进行登记备案，完成土地流转。在这个过程中，政府部门要承担起引导土地合理流转和用途监管的责任，同时农民、中介组织等也有权参与监督，从而防止土地流转风险的发生。以上流转方式，既保证了土地集体所有的属性，又实现了经营性建设用地直接入市流转；一方面满足了城市建设用地的需求，另一方面增加了农民集体和农民的财产性收入；达到了双赢的局面。同时，集体土地直接进入市场，按照市场的方式流转，也促进了农村集体经营性建设用地和国有建设用地“同权、同价”之统一的建设用地流转市场的形成，实现了“两种产权、一个市场”的流转格局。原农业部印发的《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》也将维持土地有序流转的责任交给了市场。而2017年8月原国土资源部、住房和城乡建设部联合发布的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》也提出，在13个城市试点，允许村镇集体经济组织自行开发运营或通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房或者共享度假小院。这充分尊重了农民集体的意愿，同时兼顾了政府、农民集体、企业和个人等土地流转参与主体的利益，不失为当前城市化发展过程中农村集体建设用地优化利用的新举措。
7.2.3 区别流转——宅基地使用权流转
农村宅基地和房屋是农民最重要的财产内容，当然也是农民最大的财产收入来源。法律将宅基地使用权规定为用益物权的一种，那么农民通过宅基地使用权享有收益权与法理相符。而且现阶段宅基地流转对于带动城乡经济一体化发展、优化资源配置、为城市中低收入者提供廉价住房乃至对农村公共基础设施建设、社会保障提供资金和便利都具有极为重要的现实意义。因此，探索宅基地使用权之流转路径于法律和现实而言都是极为迫切的。笔者认为，目前存在的宅基地农民主导、集体经济组织或地方政府主导的模式各有利弊；且根据城市化发展的需要，宅基地流转市场已经兴起，继续通过法律严格禁止宅基地使用权流转，既与现代物权制度的理念不符，又与社会经济发展的要求相背离。因此，对于宅基地使用权之流转要结合我国现有实际情况予以区别对待，可以按照如下思路进行设计：在流转方式选择上以农民主导的宅基地使用权流转为主，以政府主导的宅基地使用权流转为辅，扶持市场主导宅基地使用权流转。
农民主导的宅基地使用权流转可参照图7-3所示。农民以成员权为依据从集体获得宅基地使用权并进行确权登记。农民在宅基地使用中可根据实际情况决定是否流转其宅基地使用权。如果流转，方向有三：一是通过出租、转让、继承等方式向本集体成员流转；二是通过出租、转让等方式向非本集体成员（其他农民集体成员或城镇居民）流转；三是通过抵押、入股等方式向企业、银行等流转。通过协商或中介组织议定价格、签订流转协议，并到土地管理部门进行登记备案，完成流转。
图7-3 农民主导的宅基地流转模式
一般情况下，集体经济组织或地方政府主导的宅基地使用权流转规模较大、收益较高，同时也更容易对农民土地权益产生侵犯。“宅基地换房”等流转方式的弊端在实践中已有凸显。因此，在此种所谓的“被动流转”模式中要通过相应的引导变农民被动为主动，也即流转过程中的首要原则必须是农民自愿。在引导方面则可以通过以下途径实现：一是基础设施利导。公共基础设施是集中居住的必要条件，完备的基础设施建设能够形成吸引作用。可以通过必要的公共基础设施的建设来吸引农民或企业集中居住或投资建房，从而形成流转利导。二是土地规划指引。农民会根据地区发展规划进行居住位置的选择。可以通过制定土地利用和整理规划、明确区域经济发展的方向等方式，使得农民和投资者根据规划进行建设，从而形成指引作用。
集体经济组织和地方政府主导的宅基地流转以置换的方式实现较为常见。所谓置换即替换或替代。根据宅基地流转对象人群、置换地区的不同，我国学界已总结了宅基地置换的三种方式：货币置换、异地房产置换、异地宅基地置换。笔者认为这种模式在我国目前情况下甚为合理，具体模式如表7-1所示。
表7-1 集体经济组织和地方政府主导的宅基地流转模式
不过，在集体经济组织和地方政府主导的宅基地流转中，宅基地是否置换、如何置换，以及承包地的处理问题，均应以农民自愿为主，农民具有最终的决策权，切不可盲目推进，大搞形象工程。同时需要注意的是，置换以后农民不仅失去了原有的宅基地，更失去了原有的生活环境和生活方式。这就需要在宅基地流转后为农民提供相应的就业保障和社会保障，以确保农民土地权益不被侵蚀。
当然，市场的作用不容忽视，以市场为主导的宅基地流转模式最容易形成人口的集中居住并且不易产生尖锐的社会矛盾。但是，我国目前土地流转市场机制尚未完善，通过市场主导宅基地流转形成的农村剩余劳动力和社会保障的隐患问题还不确定，这种方式主导的流转模式目前还不明显并隐藏在农民主导和集体经济组织、地方政府主导的模式之中。
此外，还需注意的一个问题是，在规范宅基地流转的同时应进行农村宅基地的整理与确权工作。因为宅基地本具有福利的性质，农户占有宅基地的面积根据法律是有限制的。根据目前的法律对土地用途的限制，农民不得任意改变集体土地的用途。因此，对农村宅基地的整理是保障公平的一个基本要件。对于超过核定标准所占有的宅基地以及通过土地用途变化所形成的宅基地，通过流转所产生的收益归土地所有权人即集体经济组织所有，这同国有土地若改变用途应当调整土地使用权出让金的道理是一样的。
7.2.4 分类清理——小产权房的法律规制
早在2009年国家就多次叫停小产权房，2011年原国土资源部表示要坚决推进小产权房的清理工作，而今天，小产权房市场仍然呈繁荣之景象。就此笔者认为，清理是必要的，但是清理并非是一件简单的事情，处理不好将会造成严重的社会稳定问题。小产权房主要有两类情况：一类是本村村民在取得的宅基地上建造并转让给非本集体经济组织的村民、城镇居民等的房屋；另一类是房地产开发商和农村集体经济组织以经济利益为出发点进行合作而占用农村集体土地开发建设并销售的房屋。[36]对于不同种类的小产权房的清理工作，我们应该予以区别对待。
于第一类而言，小产权房是在宅基地上建造的。宅基地本就属于法律规定的农民建造住宅的土地利用规划范畴，而且我国法律规定，宅基地出售再申请的将不予批准。也就是说，法律已经确定了限制条款，只要农民不再申请新的宅基地，那么其行为并不存在违法情形，而且也“并不违反城乡建设规划与土地利用总体规划，且不妨碍国家对于耕地保护的政策取向”[37]。因此，对此类小产权房交易的禁止缺乏相应的法律根据，无禁止之理。而土地流转收益应归于农民。因为宅基地使用权初次申请无偿取得基于农村对城市发展的历史贡献，相当于对农民社会保障缺乏的制度替代，宅基地使用权流转收益归农民所有无可厚非。
于第二类而言，则需要进一步细分予以讨论。一个总的原则是规制小产权房的目的在于保护耕地，舍此别无其他。笔者认为，合法化以后的小产权房进入市场流转是农民的权利，如同市民享有的城市权利一样，是“天赋权利”的内容。因为法律确认了农民集体对土地的所有权，也就意味着农民集体可以通过行使所有权之收益权和处分权，这从法理上是讲得通的。如果进行过多的限制，则是对农民和集体土地产权的限制，也就意味着对其土地上权益的实现进行了限制。
因此，对于小产权房的清理，不能采用“一刀切”的方式，因为这一方面有违合理行政的原则，另一方面也不符合现实情况。根据小产权房建造时占用土地类型之不同，可以对小产权房的清理进行不同安排。对于占用农用地建造的小产权房，如果威胁到耕地安全且没有办法找到相应量的土地复垦为耕地，责令拆除；如果在符合规划的情况下能够实现复垦以保证耕地总量不变则可以合法化，这一部分的增值收益一是用来支付复垦费用，二是由农民集体提留用作公共服务、公共基础服务设施、社会福利等费用，三是作为地方政府[38]的管理费用。对于占用农民宅基地的小产权房，只要符合城乡规划且农民自愿并不会危及其住房保障，则可以在补缴宅基地使用金[39]后予以合法化，这一部分的增值收益一是补偿农民用于购买新的住房，二是由农民集体提留用作公共服务、公共基础服务设施、社会福利等费用，三是作为地方政府的管理费用。对于占用其他建设用地的小产权房，如果通过质量验收，则可以在补办土地转用手续和补缴相关税费后予以合法化，这一部分的增值收益一是由农民集体提留用作公共服务、公共基础服务设施、社会福利等费用，二是作为地方政府的管理费用。合法化的途径一般是通过补办相关手续，缴纳相应的税费之后，纳入廉租房、公租房、经济适用房、限价商品房等保障房系列。这是建立在合理行政原则之上的。因为房屋之拆除必然导致社会利益的流失，在小产权房之存在并不必然导致社会利益总量减少的情况下对其予以合法化是应有的选择。而流转收益除因占用农民宅基地建造的需要而向农民支付补偿金以保障其住房和生活维持在原有水平以外，其他皆应归农民集体所有进而用于基础设施建设、公共服务和社会福利支出等。
当然，小产权房的清理和法律规制是一个较长时期的工作，不可能一蹴而就。在清理过程中需要统一的制度规范，国家应尽快出台一部专门规范小产权房清理的法律规范，使得这一工作的开展有章可循、有法可依。
7.2.5 奖惩机制——耕地的特别保护
《中华人民共和国土地管理法》和国务院办公厅发布的通知都将农村土地使用权流转和耕地保护相提并论，农村土地流转一定是建立在保护耕地的前提之下的，立法意图显而易见，2015年中央一号文件重点提及耕地保护。然而，快速城市化下的用地扩张不可避免地会出现耕地的保护问题，这严重威胁着我国18亿亩耕地红线的保有和粮食安全等问题。
奖惩机制的设立能够有效缓解这一问题。因为保护土地不仅应该是法律上的义务，更应该是道德上的义务，是人类对自己生存条件的尊重。大地伦理之父奥尔多·利奥波德（Aldo Leopold）在其《沙乡年鉴》（A Sand County Almanac）一书中也指出：我们不能仅从经济的角度来看土地，将之视为财产而不尽义务；人必须认清自己的角色只是自然界的一分子，而非征服者。[40]奖惩机制的设置是必要的，对于愿意种地并取得成效的农户，国家应予以支持，给予一定的奖励，从而调动农户的积极性；对于抛荒等破坏农地的行为，法律不仅要有否定性评价，更需要有强制性的制裁。现代农民作为理性人，会权衡土地不当使用接受查处的成本与土地承包经营权带来的预期收益，从而决定其最终行为。
从奖励制度看，《中华人民共和国土地管理法》第7条规定：“在保护和开发土地资源、合理利用土地以及进行有关的科学研究等方面成绩显著的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这种对单位和个人授予物质上和精神上的奖励的行为，可以激发保护、开发、合理利用土地的积极性，同时也能促进土地管理工作的正常有序开展。构建土地使用奖惩机制更重要的是遵循“奖优促勤”的目标。土地的使用率不仅体现在是否利用上，更重要的是体现在对土地质量的保护和优化上。如果说取消农业税和增加农业补贴在于减轻农民负担，那么土地使用奖惩机制的构建则在于促进流转，充分实现土地的有效利用。对有效利用土地并实现土地高效利用的农户进行奖励，能够有效刺激农户的耕种积极性。党的十八届三中全会提出要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”。在农业中，家庭经营具有基础性地位，全世界成功的农业大都是以家庭经营为基础的。虽然党的十八届三中全会提出了多种农业经营方式的创新，但是在中国现阶段仍以家庭经营尤其是小农经营为主体。家庭承包经营是发展其他经营方式的基础，对此，国家应提供相应的鼓励与支持。而这种鼓励与支持可以体现为对经营良好的农户进行资金、技术上的帮助，还可以体现为土地承包数量上的支持与奖励。这就使得经营良好的农户具有资金和土地的基础，从而更好地实现规模经营，同时为创新多种承包经营方式奠定基础。
从处罚制度看，处罚不应成为重点，但相应的处罚措施在一定程度上能够发挥警示和教育作用。违反法定义务需要承担相应的法律责任，对农户抛荒行为进行处罚有相应的法理基础。在我国，任何主体对土地的使用权都属于他物权的范畴，权利人对土地的支配力不是完全的，受到法律和政策相关规定的限制。此外，耕地事关国计民生，保护耕地不仅是法律的义务而且是道德的义务，更是维护公益的需求，对破坏耕地的行为进行处罚符合公共利益的需求。尽管《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》对破坏土地的行为规定了民事、行政和刑事责任，但可操作性规范的缺乏，成为处罚难以贯彻的重要原因。笔者认为，对破坏耕地行为的处罚可分为以下情形：第一，农地转用必须经过县级以上土地管理部门的严格审批方可实现，却违法转用农地的，根据实际情况恢复原状或补缴土地增值差价，并承担复垦费用以及一定数额的罚款。第二，对耕地造成严重破坏的，处以一定数额罚款，情节严重的可追究刑事责任。第三，对土地抛荒的，可征收荒地税并收回土地承包权，并将回收的承包地作为奖励分配给专业农户。在这种机制刺激之下，不能从事农业生产的农户为了避免抛荒成本而将闲置土地流转出去；专业农户则可以通过流转进行规模经营。
通过奖励“优耕”提高农户耕种和优化土地的积极性，从而实现流转和高效利用的良性循环；通过惩罚破坏耕地的行为，从而警示和制止土地滥用和浪费。同时，地方政府一方面应作为服务者对土地的流转起引导和促进作用；另一方面应作为监督者严格执法，及时发现和处理破坏耕地的行为。由此，形成一个良性循环互动体系，进而保障奖惩机制的有效运行。