在土地流转过程中，一方面，农民可以获得土地流转的利益、土地转用的增值收益以及工资收益等；另一方面，由于土地流转市场逐步形成，市场主体的多元化决定了行为特征和利益目标的多样化，在这一过程中就会存在损害农民土地权益的潜在风险。可以说，土地流转是落实农民土地权益的重要途径，但如果流转制度运行失当，也会成为农民土地权益受损的直接原因。
2.2.1 土地流转中农民土地权益的范畴[9]
土地权益是土地经济利益在法律上的表现形式。土地权益是社会经济众多权益中与土地相关的一种，是指在现行土地制度下，国家、集体和农民对土地所享有的权利和通过行使这些土地权利所获得的货币、实物及其他方面的收益。[10]农民土地权益是农民最根本的利益；农民土地权益的实现，依赖于国家对土地制度的安排，同时也离不开农民依法享有的其他权利的支持和保障。
2.2.1.1 农民的界定
农民自古就是国家建设的重要力量。在不同的时期，“农民”所代表的含义不同。“农民”一词的含义几经变迁，逐渐摆脱了贬义的色彩，在今天，终于成为一类国家主人的代名词。不过在我国，“农民”的含义仍显示出较强的身份性特征。而且“农民”并非一个法律意义上的概念，法律词典中根本找不到这个词语。从什么角度对农民进行界定，保护哪些农民的土地权益，在实践中还存在较大的分歧和混乱，成为今天农民土地权益保障的原始障碍。
古汉语中农民为职业之指代，史书中记载：“古者有四民。有士民，有商民，有农民，有工民”（《穀梁传·成公元年》）。范宁对此注之：“农民，播殖耕稼者。”[11]北齐颜之推《颜氏家训·勉学》中也有“人生在世，会当有业：农民则计量耕稼……”[12]的记载。不过，在我国古代农业社会时期，“民”字义训为瞑、为盲、为冥，都含有恶意，显有贵贱的区别。[13]
今天，我国官方及正式文件资料中提到“农民”和“农民问题”的时候并不会带有倾向性，而且一些学者对农民的认识已经逐渐脱离身份的限制而从职业特点的角度进行。“国内工具书上对农民的概念有以下几种解释：一是直接从事农业生产的劳动者，在社会主义社会主要是指集体农民。二是在农村长期从事农业生产的劳动者。三是个人或集体占有部分生产资料，从事农业劳动为主的人。”[14]但是，《中华人民共和国户口登记条例》关于农业和非农业的划分一度使得“农民”成为一种身份符号象征。[15]无论从事何种职业，在中国，只要你的户口是农业户口，就意味着你是农民。即使2014年《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》取消了农业户口与非农业户口之别，但实践中很多放弃农业进入城市或开办企业的农民，往往被冠以“农民工”或“农民企业家”之称谓的现象依然普遍，身份色彩不言而喻。
由此可见，在我国，农民这一群体始终与身份保持着紧密的联系并且处于一个劣势的地位。与城乡二元结构相适应的福利制度、社会保障制度等都直观地反映着农民身份的束缚。进城务工的农民，也并不能摆脱身份的种种限制。有学者甚至尖锐地指出：“农民背井离乡是农业严重凋落后无法生存的被迫选择，外出打工其实是惟一出路……其实无论进城与否，他们处于社会最底层的地位都不会改变。”[16]本书研究农民的土地权益，自然全面审视现有农民的土地权益保护情况。
特有的地域条件和经济发展形势，使得中国的农民并不是一个群体的单称，而是一个包含了多种类别的不同人群的总称。“更重要的是，当前中国社会已经高度分化，谁是农民已不是那么容易区分，站在农民一边，保卫农民利益，可能恰恰是保护了强势农民的利益而损害了真正弱势农民的利益，且可能正有人借农民这一身份来说事，以达到其他目的。”[17]因此，究竟保护哪些农民的土地权益亦是我们研究的要点。
我国幅员辽阔，但是地域发展水平不均衡。东部地区发展较快，中部和西部地区在近些年来虽也取得了长足发展，但是整体水平较之东部地区还有较大的差距。城市是经济的载体，在经济发展不平衡的情况下，各区域的城市发展状况亦有较大差异。这决定了在城市化发展过程中城市的发展不可能辐射周边所有的农村地区。因此，从地域角度看，中国有两种不同类型的农民：一种是占全国绝大多数的在农业地区主要从事生产的农民；一种是占全国极少数的在沿海发达地区和大中城市近郊以及城中村的农民。从数量上看，前者约占中国农民总量的90%以上，大多位于经济和城市发展水平不高的地区。他们的家庭收入构成主要是农业收入和年轻子女外出务工收入，“靠代际分工来形成半农半工的结构”[18]。有限的土地资源和较低的工资收入决定了他们的家庭收入水平不可能高；而且，这类地区的土地一般只能作为生产资料而很少能以“资本”的形式获得更高收益。他们在最接近完全市场的农业产销体系中自主经营，在全国劳动力市场上自由寻找工作机会，所有选择成败的后果都由自己承担。也正是如此，这类农民基本上依然过着与世无争的朴素生活，由争利而引发群体性事件的机会较小，不会得到更高关注。后者从数量上仅占全国农民的很小部分，但是因其处于经济发展和城市扩张较快的地区，他们有更多的机会分享城市经济辐射带来的土地增值收益和获得经商、就业机会。同时，由于外来务工人员的居住、生活等需求，这部分农民可以通过出租房屋等方式获得其他收益，同时也可以从征地拆迁中获得巨额利益。在争利过程中，他们又可以很容易地吸引媒体和社会的诸多关注。显然，这部分农民已经算不上是弱势群体，他们甚至有着比市民更高的收入。沿海发达地区和大中城市近郊地区的农民在一定意义上讲已经成为土地食利者，并在媒体和舆论关注中成为焦点。
从职业的角度看中国农民的类别，正如前文所述，随着经济浪潮对农村的冲击以及城市化的快速发展，农民不再完全依赖于土地生存。农民的含义已经不仅仅局限于传统意义上只进行农业生产的农民，我国农民出现了较为普遍的分化特征。从职业的角度对农民进行划分，其大致可以分为专业农民、兼业农民和非农化农民。专业农民是仅以从事农业活动为生的农民，现阶段这种农民的数量已经相当少了。兼业农民是指既从事农业生产，又从事非农业生产而获得收入的农民。以农业收入为主的称为第一种兼业农民，以非农业收入为主的称为第二种兼业农民。兼业农民在数量上居于主导地位。还有一大部分农民因完全没有土地而进入大中城市或乡镇企业谋求新的生存机会，他们也就是我们平常意义上所说的准市民。目前，这类农民已经成为一股强大的新生力量，获得社会各界的关注。从这个意义上对农民进行分类，原因在于他们在城市发展过程中对农村土地的利用和分享城市辐射利益的能力也不尽相同。不管是传统意义上的专业农民还是两种不同类型的兼业农民，他们都拥有一定数量的土地作为最后的保障。然而，那些失去土地进入城市的准市民或被称为“农民工”的农民，他们生活和工作在城市，却没有获得和城市居民等同的生活、居住、社会福利等条件；当在城市难以维持生计时，作为农民却回不去农村。在这种情况下，他们失去了土地这一最后的保障。因此，在关注农民土地权益保障的过程中，失地的准市民的权益保障问题亦应成为一个重点。
据此，在农民土地权益保障的研究中，我们首先要意识到农民的现代转型。尽管在我国现阶段，农民的形成是基于身份延续而来的，但“农民”一词经过现代文化的洗礼，已然不仅仅是一种身份的象征，理应成为一种职业的代称，不应受到任何歧视。其次，需要我们注意的是，对于农民土地权益保障之农民的范围，不能单纯地关注城市近郊农民在城市化带动下发生的土地权益，更要关注那些距离大中城市较远的农民在经济发展和城市化要求下的土地权益保障问题；不能只对实际占有土地或身在农村的农民的权益进行保障，失地农民的土地权益亦应成为保障的重点。这个范围的限定使我们在制度的设计和运行中能够找到重点，实现利益的协调与平衡。
2.2.1.2 农民土地权益的内涵
权利与权益之辨析，在于对“权”之下“利”与“益”含义的深刻理解。在《辞海》中，“权”有13种解释之多。古有“田忌亡齐而之楚，邹忌代之相齐，恐田忌欲以楚权复于齐”[19]，高诱注“权，势也”[20]。此处，权有权力、势力之义，这是与今天我们所述权利与权益之“权”的含义相关之义项。在法律意义上，“权”同“权力”一词，一解“政治上的强制力量”；二解“职责范围内的支配力量”；三解“管理学上指一个人藉以影响另一个人的能力”。[21]不管是哪种范畴内关于“权力”的解释，都指向了一种力量，一种具有控制力的使对方服从或遵守的力量，如同马克斯·韦伯（Max Weber）所言，“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”[22]。在现代社会，“权”之意义指向政治领域，具有政治属性。国家“权力”之基础在于公民的让渡，“权力”最终依然属于公民所有。
根据《辞海》，“利”有7种解释。第一种即为“利益。与‘弊’‘害’相对”[23]。古语“见利思义”（《论语·宪问》）即为此义项。在此基础上通常认为“利”有“有利、方便”之义，“窃以为立法术，设度数，所以利民萌、便众庶之道也”（《韩非子·问田》）。“利益”是人们通过社会关系表现出来的不同需要，从内容上可划分为物质利益、政治利益、文化精神利益等。[24]在马克思看来，国家利益具有经济性的基础特性，他指出：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[25]。政治权力之所以存在，就是为了实现经济上的利益。历史上各个社会阶级和集团通过政治纲领表现出来的政治利益和与此相联系的意识形态斗争，都以经济利益即物质利益为基础。个人利益同样如此。恩格斯说：“每一个社会的经济关系首先是作为利益表现出来”[26]。据此可以说，“利”多指向“利益、好处”，是人们通过各种社会关系或社会行为所获得的表现为经济上的所得，“利”之意义指向经济领域，具有经济属性。
《辞海》中关于“益”之解释有7种之多。与“权益”相关之义项可解释为“利益、好处”。[27]但此处之“利益、好处”多出自社会效益的角度。“利益”之解释使用《辞海》对其第2项释义，即“好处”。古语：“劝令养蚕织屦，民得利益焉。”[28]“益”作为具有社会效果的义项，在古语中已有，如“甑已破矣，视之何益！”[29]、“若不能然者，虽兵多何益？”（诸葛亮《劝将士勤攻己阙教》）皆表征此义。“益”之义项之指向，更多的是一种应然的利益，强调社会效果的最大化。“益”之意义指向社会领域，具有社会属性。
据西方学者考证，“直至中世纪结束前夕，任何古代或中世纪的语言里都不曾有过可以准确地译成我们所谓‘权利’的词句”[30]。到了17、18世纪，随着资产阶级提出“自然权利”“天赋人权”的概念，“人权”“权利”的概念得到了广泛的传播与认同。我国古代虽然没有“权利”这一明确提法，但是许多思想家已有深刻的认识。例如，法家代表管仲认为法的作用在于“定分止争”（《管子·七臣七主》）。再如，荀子认为：“天下害生纵欲。欲恶同物，欲多而物寡，寡则必争矣。……离居不相待则穷，群而无分则争。穷者患也，争者祸也。救患除祸，则莫若明分使群矣。”[31]这里所谓的“定分止争”“明分”实则是通过确定权利义务的界限从而调整当事人之间的利益关系，消除纷争。现今学界对权利之释义也没有明确的界定。学者夏勇总结所谓权利有五大要素，即“利益”“主张”“资格”“权能”“自由”。在他看来，“从微观的角度看，一项具体权利的孕育、产生和确立，无非是这五个要素的形成。从宏观的角度看，权利概念产生的历史过程，也就是这五个要素逐渐形成的历史过程”[32]。学者张文显指出可以从“资格说”“主张说”“自由说”“利益说”“法力说”“可能说”“规范说”“选择说”八个要素或层面理解权利[33]，并从法律的角度界定权利。他认为：“‘权利’一般是指规定或隐含在法律规范中、实现于法律关系中的，主体以相对自由的作为或不作为的方式获得利益的一种手段”[34]。在罗马法里，所谓权利就是给每个人其应得之物。[35]然而，一些法律词典往往用“要求”来给“权利”一词下定义，一项要求就意味着一项权利，权利最重要的特性就是它的可要求性。《辞海》对于“权利”一词也予以法律意义上的解释，“即自然人或法人依法行使的权能与享受的利益。是社会经济关系的一种法律形式，与义务不可分离”[36]。可以说，“权利”是一个法律意义上的概念。而且事实上，利益论并不能完全解释权利现象，有许多权利但不一定获得利益甚至可以是放弃一定利益的。例如在民法中，财产处理权等权利就具有独立于利益的效力，财产所有者可以选择改变或者放弃一定的财产从而失去一定的利益。由此可见，“权利”一词包含着“可以获得利益”之内涵，但并不全部表征利益。
“利益”一词中的“利”字由“禾”和“刀”两部分组合而成，意思是用“刀”割“禾”。可见，“利”最早是与农业活动有关的。墨子把“利”释为：“所得而喜也”“得是（此）而喜”。[37]《中国大百科全书 哲学》这样定义利益：“人们通过社会关系所表现出来的不同需要。”[38]利益是“人类个别地或在集团社会中谋求得到满足的一种欲望或要求，因此人们在调整人与人之间的关系和安排人类行为时，必须考虑到这种欲望或要求”[39]。也有学者认为，“利益实质上是一种权利，是社会制度赋予一定的主体对一定对象的占有关系。离开对一定对象的占（拥）有关系，不能称之为利益，而这种占有是在社会（制度）认可的条件下发生的”[40]。
按照《辞海》的解释，“权益”是公民“应该享受的不容侵犯的权利”[41]。“权益”所包含“益”之含义，强调了“权益”不仅是一种经济上可见利益之所得，而且是一种社会意义上的利益。据此，可以说，“权益”不仅从构成上是“权利”和“利益”的合成词；而且“权利”和“利益”既相互区别又相互联系，共同构成了“权益”的内涵。“权利”从词源学角度看是关于社会“福利”的“权力”禀受，即一定“权力”内的“福利”承认和利益分配，是经济学意义上的表征，反映利益的供应层面。“利益”则反映需求层面，是社会学意义上的表征——“人的需要是人们进行历史活动的内在动因，是社会生产发展的原始推动力”[42]。“权益”一词从字面上就直接体现了权利主体可以通过行使权利取得一定利益（包括经济意义上的和社会意义上的利益即物质利益和精神利益）并可由国家认可和保护这种利益的意义。权利本身包含两重含义，即特定利益的享有和必要时以法律为后盾担保其实现[43]，这又为利益的实现提供了依据和保障。
从农民最朴素的认识和需求角度看，法律确认和保障的权利，不外乎是个人利益之实现。农民利益主要体现为经济利益，经济利益表现为经济收入。权利确认了其获取利益的合法性地位和手段，利益实现是其根本目标。“权益”一词则既确认了农民权利的存在，又为其利益的实现提供了法律意义上的担保。权利和利益相辅相成，共同实现农民权益的最大化。
2.2.1.3 农民土地权益的内容
农民土地权益是农民在集体所有的土地上享有的权利和由此可获收益之集合。土地权利是土地法律制度的核心内容。《大不列颠百科全书》在“财产法”部分确认了土地权利的财产权性质：“从古代起直到工业革命时代，土地（一种不动产）被认为是最重要的一种财产，所以逐步制定了详细的规定来保障有关土地的占有、使用和收益的权利。”[44]在英美法系的普通法基础上，土地产权制度主要由两个层次构成。“一是土地所有权，它属于国王（或政府）；二是土地权益（interests in land），或称不动产权益（interests in real property），它是指对土地占有、使用和收益的一系列各种各样的权利。”[45]也就是说，在英美法系的土地法律制度之下，土地所有权代表了国王或政府的统治权，而土地权益却直接附着于土地之上，土地权益才是真正的土地财产权。我国现行法律适应了世界物权立法对物权“从归属到利用”的趋势。目前，我国土地立法所确立的土地权利体系如图2-2所示。本书主要研究在土地流转过程中与农民权益密切相关的集体土地所有权以及使用权的内容，他项权不作为研究内容，在此不作细分。
图2-2 中国土地权利体系
对于农村的土地所有权归属，我国立法表述多有不同。《中华人民共和国宪法》中为“集体所有”，而《中华人民共和国土地管理法》中则是“农民集体所有”，其他土地相关立法也多作模糊处理。不过不管立法如何表述，农村土地集体所有的性质是立法普遍承认的。学者梁慧星将集体土地所有权界定为“农村劳动群众集体经济组织在法律规定的范围内占有、使用、收益和处分自己所有的土地的权利，是我国社会主义土地所有权的一种重要形式”[46]。从根本上讲，集体土地所有权并不是一项传统的私法上的所有权，它是由特定村落的农民共同占有集体土地而形成的公有权。公有权具有二重性：一方面农民作为集体的一员，他们是集体土地的所有者，享有共同占有集体土地的权利；另一方面农民离开集体则不能带走任何一块土地，所以他们又不是土地的所有者，只有当农民个人享有的土地所有权与本集体其他农民享有的土地所有权结合在一起时，才能构成集体所有权。[47]据此，农民作为农村集体经济组织的基础，毋庸置疑地享有成员权。对此，《中华人民共和国物权法》第59条第1款予以进一步的确认：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”而“农民集体所有权的成员集体是指农村一定的集体所有的社区范围的人的整体”[48]。这与日耳曼法“总有”中的“成员权”和日本民法中的“入会权”相似[49]，学界多将此称为“社员权”[50]。可见，农民集体所有权的权利主体是由农民集体成员组成的成员集体。据此可知，集体成员所有权是成员集体所享有的权利，而该权利所形成的利益，最终应由组成该集体的每一个成员获得。“集体所有权只有具体化为各种成员权益，方能真正保障其权利目标得以实现”[51]。那么，我国农村土地的所有权归属于农民集体，也就意味着成员集体享有该项权利，而该所有权所承载的利益，终将需要落实到组成集体的每一个成员的身上。
作为一项集体权利，农村土地集体所有权是集体成员享有集体土地所有权产生的各种利益的权利来源。学者通过对集体所有权主体的探析，认为：“依据集体所有权的性质，集体成员在集体所有权上的权利主要有两方面：集体成员的共益权和集体成员的自益权。集体成员的共益权是集体成员为本集体的利益而参与集体所有权行使之决定和监督的权利。”“集体成员的自益权就是集体成员为实现自己在集体所有权上的利益而行使的权利。”[52]共益权体现为一种为实现利益而参与事务管理的权利，具有非财产权利的性质；而自益权体现为成员为实现个体利益而对集体财产的管理、使用和收益等权利，具有财产权的性质。据此，农民基于集体成员权而享有的具体权益包括：农民集体成员承包土地的权利（土地承包经营请求权）、农民集体成员分配宅基地的权利（宅基地分配请求权）、农民集体成员的优先权（表现为在土地承包经营权流转以及其他方式承包农村土地的过程中，本集体成员享有的同等条件下优先于本集体成员以外的人优先承包土地的权利）、农民集体成员的集体收益分配权（集体土地经营收益、变价收益、流转收益等）、农民集体成员的民主决策权（《中华人民共和国物权法》第59条第2款）、农民集体成员的知情权和监督权（《中华人民共和国物权法》第62条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第30～32条）、农民集体成员的选举权和被选举权（区别于作为政治权利的选举权和被选举权，侧重于经济民主权利）（见图2-3）。前四项属于自益权的内容[53]，后三项为共益权的内容。共益权之各项权能，是农民土地财产性权利得以实现的根本保证。正如美国经济学家米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman）在《自由选择》一书中所指出的：“经济的和政治的权力，在同一批人手中结合，肯定是实行专制的诀窍。”[54]所以，集体所有制经济组织，必须加强成员行使民主监督的作用，让集体成员有实际支配经济的权利。
图2-3 农村土地集体成员权权利体系
此外，当代大陆法系中的用益权与英美法系中的终身地产权（life estate）有异曲同工之处，其设置之初是以“解决特定人养老和生活问题为前提的”[55]。因此，土地之使用，自然具有了一定的社会保障功能。所谓社会保障，就是“一种公共福利计划，旨在保护个人及其家庭免除因失业、年老、疾病或死亡而在收入上所受的损失，并通过公益服务（如免费医疗）和家庭生活补助以提高其福利”[56]。作为国民生活保障系统，社会保障客观上应包括三个层次：“一是经济保障，即从经济上保障国民的生活，它通过现金给付或援助的方式来实现；二是服务保障，即当代社会还需要适应家庭结构变迁与自我保障功能弱化的变化，满足国民对有关生活服务的需求……三是精神保障，即属于文化、伦理和心理慰藉方面的保障”[57]。整体来说，在目前中国人多地少、农村社会保障体系仍不健全的基本国情下，对农民而言，“土地不仅仅是最基本的生产资料，发挥着生产功能的基础性作用，而且还承担着农民经济收益、社会保障和稳定心理归属感的作用”[58]。
前文已经分析了经过现代转型以后，较之以往农民“权利”的内容，农民更多地应享有“益”之内容。这就要求关注农民权利中的财产权和其他各项权利。对于农民的合法财产性权利，2011年12月27日温家宝在中央农村工作会议上的讲话中旗帜鲜明地提出了农民土地财产权利，指出“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的合法财产权利，……在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利”[59]。这比以往的农民土地使用权、用益物权更进一步地强调了农民的财产权利，为今后更好地保障农民土地权利奠定了坚实的基础。现代农民是自主的主体，同时财产权利的实现需要民主权利的监督和保障，因此农民还应该享有民主政治权利的内容。有鉴于土地之于农民尚未被剥离的保障功能，农民的土地权益必然还应根据实际情况包含社会保障的内容。
根据前文的论述，随着城市化的发展，农村土地流转过程中与农民土地权益保障密切相关的土地权益，主要源自集体土地所有权之下的集体成员权和农民对集体所有的土地的使用权亦即用益物权。根据权利的性质予以划分，可分为财产性权利和非财产性权利。财产性权利包括集体成员权之自益权和用益物权，非财产性权利即集体成员权之共益权。土地的社会保障功能，使得目前情况下农民的土地权益必然包含有社会保障权的内容。对于农民而言，土地的财产性权利是其追求的最终目标，土地利益的实现才是其权利实现的表现形式。非财产性权利之作用在于为土地财产权利之实现保驾护航。社会保障权是国家社会保障尚未实现城乡均等供给的情况下土地必然承载的农民权利内容。这些权利组成的一个有机结构（见表2-2），是农民土地权益得以实现的基础。因此，我国农民土地权益是物质利益与民主权利的总称，同时包含了特殊时期实现农民社会保障的应有之义。
表2-2 农民土地权益结构
2.2.2 土地流转中的各参与主体及其行为特征[60]
土地流转往往不是农民内部的封闭的行为，它涉及土地管理部门、土地形式上的所有权主体以及大宗土地流转中的资本方等。每一方参与主体基于自身力量、行为目的等，其行为各有不同。
2.2.2.1 农民（户）
农民是土地流转过程中最重要的参与主体，尤其在承包地和宅基地使用权的流转中是最直接的参与者。不过，在农村，农民并非以个人的身份参与经营或流转，而是以家庭为单位的户为主体，即农户。根据学者卜范达和韩喜平对农户的理解，“农户是指生活于农村的，主要依靠家庭劳动力从事农业生产的，并且家庭拥有剩余控制权的、经济生活和家庭关系紧密结合的多功能的社会经济组织单位”[61]。
随着我国近年来经济的发展和城市化的推进，农户在一定程度上进行了分化。以农户和土地之间关系的紧密程度划分，主要有三种群体或阶层：Ⅰ专业农户，Ⅱ兼业农户，Ⅲ离农农户。Ⅰ专业农户占大多数，即使是部分成员外出务工，家人仍然继续经营农业，农业收入是其唯一的收入来源或至少是其家庭收入构成中不可缺少的部分；Ⅱ兼业农户进城后没有获得稳定的就业与收入条件，农忙时回乡进行农业生产，农闲时外出务工，农业收入和务工收入共同构成家庭收入；Ⅲ离农农户是指那些虽然其身份关系没有脱离农村集体，不过家庭收入已经不再依靠经营土地来获取的农户，这部分农户在城市稳定就业并获得收入，可以在城市体面生存。
由于对土地经营收入的依赖程度不同，对于土地流转而言农民（户）不再是一个需求相同的整体，而在行为中表现出不同的特征（见表2-3）。Ⅰ专业农户以土地为生，土地是其**，对于土地流入需求较大但坚决反对不可逆转的土地流出。Ⅱ兼业农户半工半农，土地仍是其收入的重要来源，一般表现为“男工女耕”或“老耕少工”的家庭分工模式，在农忙时外出务工人员帮忙进行农业生产，所以对这一阶层而言，土地流入的需求不高，也不愿意高租金将土地不可逆转地流转出去。目前，这个阶层在农村较为普遍。Ⅲ离农农户已经脱离依靠土地收入维持生活的情况，因此他们几乎不再经营土地。对于他们而言，通过流转土地获取高额租金是其根本追求，谁给出的租金高，他们就将土地流转给谁；资本具有较强的支付能力，因此土地往往会从他们手中流向资本。这类农户是农村中处境最好的一个阶层，不过人数非常的少。他们对土地流入几乎没有需求，但出于传统的乡土观念的考量，也不会将全部土地不可逆转地流出。关于这点，将在后面详述。
表2-3 不同阶层农户土地流转行为特征
值得注意的是，不管农民如何分化，其行为依然在一定程度上存在相似性。首先，农民在行为中表现出较强的被动性，容易受到行政力量的强制。农民在土地流转尤其是集体建设用地流转中的选择权很容易受到行政力量的干预而无法行使，而当利益受到侵害的时候又通常借助非正规的渠道进行解决。其次，农户人数较多，组织化程度却低，很难形成集体行动；加之农户阶层之分化导致的诉求不同，更进一步导致农民内部难以达成一致。
2.2.2.2 村民委员会成员
在中国乡土社会的权力结构中，村民委员会成员是不可或缺的一部分。对于他们的分析，排除“全心全意为人民服务”型和完全谋取个人私利型的两种典型代表以外，也有学者从“双重角色”“经纪模式”与“守夜人”“撞钟者”的角度去研究村民委员会成员的身份及行为特征[62]。然而，在推进农村土地流转的时代背景之下，无论是在土地流转还是在土地增值收益分配的过程中，村民委员会成员绝不是消极的“守夜人”或“撞钟者”。相反地，作为农村土地的实际掌控者，他们是农民中的一员，同时也是国家和基层政府与农民之间联系的纽带。在这样的双重身份之下，他们谋利的行为既不是服务于国家和基层政府，也不是服务于农村，而是服务于自身的利益。为了实现自身的利益，他们游离在不同的身份之间，成了游离于农民之外、处于农民和乡镇干部之间的独立而又矛盾的利益群体。这种身份的矛盾决定了其行为的特殊性和不稳定性。
一方面，作为联结农民和基层政府的一级自治组织，村民委员会与基层政府的关系密切。由此，村民委员会成员可以在利益的分配中获得超过一般村民的高额的利益，并且，他们从基层政府获得一定的补贴收入，这就使得他们在一定程度上依附于基层政府。村民委员会成员由于身份的特殊性，在国家或基层政府和农民利益发生冲突的时候，为了换取更多的财政补贴收益、基层政府的政治保护以及特权默许等利益，他们更多地选择牺牲农民的利益倒向基层政府。
另一方面，村民委员会成员本身就是农民，当土地流转中作为农民可以获得的预期利益大于他们作为村民委员会成员的时候，他们就会偏离基层政府而选择站在农民一边，从而获得更大的利益。同时，村民委员会成员是由村民任免的，为了得到农民的认可，也要求其在行动时照顾农民利益的实现。在这种情况下，村民委员会成员又需要积极寻求农民利益实现的路径，从而获得农民对其身份的认可和作为农民可得之经济利益。
综上，村民委员会成员这种身份的特殊性，决定了其在行为选择上的矛盾性。行为选择的矛盾，又往往是建立在利益（当然这里的利益不仅仅表现为物质利益或经济上的利益）最大化的基础之上的。因此，村民委员会成员在土地流转过程中的行为倾向表现出明显的不稳定性特征。乡村社会的传统文化和道德要求也强化了这种不稳定性。目前城市化发展对农村土地流转这一国家政策和目标的推动，加剧了他们在行为选择上的不稳定性。这也使得村民委员会成员不得不在这种矛盾的身份之下寻求国家或基层政府和农民两边都满意的最优方式。这样看来，村民委员会成员更像是杜赞奇（Prasenjit Duara）笔下的“经纪人”，他们并不属于传统官僚体制，却是国家实现其对乡村社会的治理的助手；他们处身于国家与乡村社会之间，在帮助国家的同时借以实现自身的利益；然而他们又不是完全意义上的经纪人，借着双重身份获得双重利益的同时，又不免陷于身份所致的结构性尴尬之中。他们只能不断地更换自己的角色来换取自身利益的最大化。更有学者指出，“与其说是村干部（即村民委员会成员）通过服务于国家或社区实现了赢利，不如说是村干部在利用国家与社区赢利，所以他（们）是典型的、独立的‘经济人’，完全合乎经济学关于经济人理性假设的全部特征”[63]。
2.2.2.3 中央和各级地方政府
政府作为农村土地流转的重要参与主体，其参与形式包括宏观调控和直接干预两种。宏观调控是指政府不作为经济主体而是以制度、政策制定或执行的政治主体的身份，在农村土地流转过程中规范、引导土地流转，但并不参与土地流转收益分配；直接干预是指政府以经济主体的身份参与农村土地流转的运行并分享一部分土地流转收益。在农村土地流转中，中央政府代表国家，并不直接参与土地流转利益的分配，其参与形式主要是宏观调控；各级地方政府尤其是基层地方政府则由于其兼具行政职能及经济职能的特殊属性，不仅通过行政执法落实中央政策，引导和规范农村土地流转，同时又以经济主体的身份直接参与农村的土地流转运行、分享土地流转收益。
第一，中央政府与各级地方政府的宏观调控。
从法理上讲，“国家作为政治实体（而非经济实体）是没有自己独立的利益的，因此全世界几乎所有民主国家的宪法都宣称其国家的利益就是全体人民的利益”[64]。在土地流转过程中，由于并不改变土地的所有权性质，因此国家并不能如同通过土地征收获得土地出让金的方式分享土地流转的收益，由此我们暂且假定国家在农村土地流转过程中是没有经济利益可得的。那么，国家就承担着超越利益的立法者和公众利益的保护者的角色。
从立法的角度，立法权不应垄断在一个涉及自身利益的机构或部门。梳理土地流转法律和政策可以看出，在我国，由全国人民代表大会及其常务委员会和国务院（本书以“中央政府”代称，因为对于农民来说，不管国家的组织架构如何，面对国家的时候其目标就是自我利益的实现，而“中央”一般是农民对国家最高权力的朴素认知[65]）制定、修改土地流转法律、政策，确立农村土地流转之宏观目标。它们通过考虑土地利用的效益和社会、政治、生态环境的稳定等因素制定和变革土地法律、法规，指导实施试点工作，并将各级政府试点得来的经验予以制度化。它们通过法律、法规的发布和完善，逐渐使我国农村土地流转制度走向规范化和法制化的道路。
从公众利益保护的角度，我们很难想象，如果不诉诸国家法律和依赖政府的公正来保护公众的利益，人民将如何自处。作为宏观调控者，中央政府在土地流转中必然要站在国家发展和农民长期利益实现的角度，以保护耕地、规范流转，实现土地资源的优化配置为行为目标，为农村的土地流转制度制定基本法律，指明前进方向，并通过监督具体政策的执行来鼓励和开展农村土地的流转工作，最终实现农民土地权益的落实。
地方政府是中央政府与农民以及土地流转市场之间的纽带，一方面是中央政策的执行者，另一方面又可以在法律和政策允许的框架内进行改革。这就决定了各级地方政府在土地流转的间接参与中既有对中央政府的依附性，又有一定的自主性。首先，地方政府始终存在对中央政府的依附性，法律和政策框架是地方政府进行制度改革的界限。主要的土地流转制度的运行权和决策权始终掌握在中央政府手中，“为了取得中央政府的政治信任，地方政府的所有决策都被要求遵守中央政府的大政方针政策，否则会产生可置信的经济与政治惩罚成本”[66]，这当然是地方政府不愿看到与承受的。其次，根据法律，各级地方政府又有不同的权力配置，财政压力和政绩激励会促使地方政府在允许的范围内进行改革。省级政府可以根据本行政区内的实际情况在法律允许的范围内制定土地流转的具体实施办法，根据试点实践积累的经验制定适合本行政区的土地流转政策。市（县）级政府根据省级政府制定的实施办法出台实施细则，进行具体操作并在实践中积极开展试点工作推进土地流转。乡镇政府在制度设计上距离农村最近，在农村土地流转中具有非常重要的作用，它直接管理农村土地流转并进行指导。不管是哪一级的地方政府，都在土地流转中承担了指导、支持和协助的职责。另外，各级地方政府往往具有招商引资的能力，能为农村土地流转提供更多机会。
从图2-4反映的信息可以看出，中央和各级地方政府自上而下的指导机制规范了土地流转；自下而上的反馈机制为完善农村土地流转提供了建议。这一过程确保中央和地方各级政府通过宏观调控的形式能够间接参与到农村土地流转的运行机制中来，为促进农村土地流转奠定制度基础。
图2-4 中央和地方各级政府对农村土地流转的间接参与
第二，各级地方政府的直接干预。
地方政府作为中央土地政策的具体执行者，是中央政府意志在地方的代表。但是地方政府又要兼顾地方经济利益和政治效益的提升，在很大程度上又是最直接的土地利益分享者。因此在事实上，地方政府不可能是中央政策不走样的执行者。地方政府出于政绩压力和经济利益的驱动，其行为特征与中央政府的偏好和考虑并不完全一致，导致地方政府对中央政策有选择性地执行。出于有别于中央政府的经济利益和政治效益的考虑，地方政府直接参与农村土地流转，分享土地流转收益。
地方政府要追求经济利益。在农村土地流转中，地方政府的经济利益来源主要有这样两种：一是土地流转收益分配份额，主要是建设用地流转的收益分配份额；二是后续管理费用，以及企业、产业税费。此外，由于土地非农用与农用相比具有较高的报酬率，地方政府要实现财政收入和经济产值的迅速扩张，就必须将土地资源给边际报酬率比较高的非农部门和产业。[67]基于此目标，地方政府还会有农地非农化的冲动。
地方政府要追求政治效益。地方政府要面对中央的政绩考核和自身的升迁压力。在政绩要求的驱动之下，地方政府可能运用行政的力量通过推行改革、实施形象工程、完成硬性指标等方式推动土地流转。尤其是在国家鼓励支持土地流转的政策之下，地方政府在促进土地流转的政治利益驱动之下打着执行国家政策、实现规模经营的幌子，更以行政力量推进流转，大力打造政绩工程。
出于经济利益和政治效益的双重动力，地方各级政府积极参与、推动甚至“强制”农村土地流转，又由于其兼具经济主体、制度安排者和政策执行者等多重身份，其在政策的制定和执行过程中不免有“与民争利”的行为可能。
2.2.2.4 资本方
随着第二、第三产业的发展和农村城市化的推进，不仅农村集体土地流转在本集体经济组织内部的农户之间小规模进行，而且土地集约利用和规模经营已经成为趋势。乡镇企业的发展也使得招商引资成为必要。国家鼓励建立健全土地流转市场，新的土地流转主体和流转方式由此诞生。企业或专业大户成为农村土地流转的重要参与者。在土地承包经营权中承包地流入方的企业或专业大户以及在集体建设用地流转中的用地企业主要以市场主体的身份出现。作为完全的市场主体，企业或专业大户的行为选择就是实现经济利益最大化。在土地流转过程中，企业或专业大户追逐利益最大化的行为特征主要表现为规模经营、农地非农化、寻租政府权力以及风险转嫁等。
首先，企业或专业大户介入农村土地流转尤其是承包地的流转，获得大面积的承包地，通过投入大量资本、使用先进机械、现代管理技术等进行农业生产，形成规模经营，创造较之农民分散经营更多的土地经营收益。企业或专业大户对于流入的承包地承包期限一般不会很长，而且没有深厚的情感，为了追求更高额的短期土地经营利润，甚至不惜破坏性地使用土地。其次，为了追求更高的收益，部分企业或专业大户通过流转获得大量承包地以后，在耕地上办厂、建房，开采挖掘地下矿藏等，从根本上已经改变了耕地的农业用途。企业或专业大户流入土地需要支付租金，为了获取足够的利润，往往会种植经济效益较高的经济作物而非粮食作物，导致大规模的土地流转造成农地非农化或非粮化。再次，资本的本性在于追逐利益最大化，企业或专业大户为了追求利益最大化，其行为往往与政府和国家的长远目标相冲突。为了实现自身的利益追求，企业往往通过向政府寻租，通过非正规渠道获得土地流入或获得特权默许进行违法经营，以谋取高额利润。最后，部分企业借租地之名进行非农经营，流转期满后被改造的土地之恢复却多由农民承担；有的企业由于对项目风险预期不足、资金不充分等原因，在开发过程中难以为继而逃之夭夭，无法兑现的土地租金和其他补偿以及土地农业使用的恢复风险则全部转嫁到农民身上。
可以说，出于资本逐利的本性，企业或专业大户往往表现出趋利避害的行为特征。在没有监督、约束的情况下，他们参与土地流转带来经济效益的同时，也容易给国家、社会和农民带来长期的利益损害。
2.2.3 土地流转中农民土地权益的潜在风险
根据前文对农村土地流转中各参与主体行为特征的分析，我们可以清楚地看到，各参与主体不同的发展目标决定了他们不同的利益诉求，进而使他们表现出不同的行为特征。同时，又“因地权主体（在土地流转中即表现为各参与主体）的社会关系强弱不同，围绕集体地权的利益争夺造成乡村社会的新变化”[68]。这种新的变化即为各参与主体之间利益博弈以后形成的新的利益分配格局。但是，各参与主体在土地流转过程中的行为和目标并不是孤立的，为了达成自身的或者彼此之间互利的目标，又决定了各参与主体在目标实现和利益分享中的“共谋”。
各参与方通过自身力量和可借助之外力追求自身利益最大化的过程，形成了各参与主体在土地流转过程中的利益博弈关系。从理论上讲，“在农村土地流转中，由于农民的分散性，权利意识淡薄，缺乏影响政府决策的能力，也缺乏与农业企业或其他经济组织平等谈判的能力。加上我国农村土地流转相关法律规范尚不健全，农业企业或其他经济组织会利用自身优势挤压农民利益，借政府力量压低土地价格”[69]，这就形成了农民与其他流转参与主体之间的利益冲突。又由于农民自身的弱势，各级地方政府及其工作人员、村民委员会成员、企业（或资本方）以及其他利益集团等在寻求各自利益最大化的过程中形成“共谋”。在这种共谋中，地方政府可以获得较多的财政收入，政府工作人员或因“政绩工程”而得到更多晋升的机会，企业（或资本方）以及其他利益集团能够获得廉价的土地，村干部则在依附地方政府的过程中得到个人的经济利益、其他好处或机会。可以说，在这一土地利益冲突与共谋的博弈过程中，农民是最大的牺牲者。
学者认为，从奥尔森的“集体行动理论”中可以总结出这样的判断，即“在利益博弈的过程中，社会最终会形成强势利益集团和弱势利益集团”[70]。在土地流转中农民即属于弱势利益集团之代表，企业、村干部、政府等由于资源、信息和权力等方面的优势，共同构成了强势利益集团。然而，从国家的形成过程中可以发现，国家其实是“社会阶级之间相互妥协的累积过程，每个阶级都企图单独控制隐含在私有制社会中的强制因素”[71]。基于经济发展对稳定社会环境的需求，国家的基础职能就在于通过一定的制度设计，对社会中的强势利益集团进行约束，同时给予社会中的弱势利益集团更多的扶助，以保证弱势利益集团不至于为强势利益集团所控制甚至消灭。这一内容具体体现在土地流转制度中则是对农民土地权益保障的国家要求，即在土地流转利益形成和分配的冲突与共谋中，通过制度控制强势利益集团、扶持农民这一弱势利益集团，平衡各利益主体在土地流转中的收益。
此外，不得不考虑的是，土地流转之后农民可能会永久性地失去土地财产权，失去利用土地就业的机会，也失去获得基本生活保障的机会。社会保障权丧失，在其他行业失去生存机会的时候会遭遇收益风险而难以回归；即使是土地换社保，我们知道社保水平较低而且目前只针对农村老人有相关的社会保障。儿童的成长、医疗、教育，也是需要保障的。这些问题也成为土地流转可能造成农民权益丧失所面临的隐患。