城市化、土地流转和农民土地权益保障作为党的十八大以来发展和改革的三个重要维度，其本质和目标本质上是一体的，即让农民能够分享更多的发展成果。而现阶段，土地仍是农民权益最根本的保障，土地权益的实现即为农民权益的实现。因此，发展和改革的最终落脚点是实现农民的土地权益，这也是目前最为迫切的目标。
2.3.1 城市化发展和土地流转制度变革的核心——农民土地权益
从最广大人民的根本利益出发、“一切发展都是为了人民”是我国每一个时期发展和变革的根本政治理念。我国城市化发展和农村土地流转制度的每一次变革都体现了对农民权益的特别关注。
从城市化发展的视角，党的十六届三中全会提出的“五个统筹”将城乡统筹放在第一位，要求在城市化过程中处理好城市和农村的关系，通过统筹城乡发展，逐步实现城乡一体化的建设目标；党的十六届四中全会提出了“两个趋向”的论断，从全局和战略的高度提出了新阶段解决“三农”问题的指导思想，为我国在新的发展阶段“工业反哺农业”“城市支持农村”的发展方向定下了基调；党的十六届五中全会又明确提出要“建立以工促农、以城带乡的长效机制”。党的十七大报告提出“统筹城乡发展……必须始终作为全党工作的重中之重……建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”；党的十七届三中全会提出我国已“进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期……把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求”；党的十七届五中全会进一步指出在城市化深入发展中同步推进农业现代化、加快社会主义新农村建设，要“统筹城乡发展，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，加大强农惠农力度……”，要按照推进城乡经济社会发展一体化的要求，“加强农村基础设施建设和公共服务”“拓宽农民增收渠道”“完善农村发展体制机制”。党的十八大报告更是从多个方面强调人的城市化，“推动经济持续健康发展……加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化……加大强农惠农富农政策力度，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果……加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”。党的十八届四中全会虽未直接提及城市化发展，但指出在目前发展形势下要发挥法治的引领和规范作用“平衡社会利益、调节社会关系”，这当然包括在目前国家发展的背景下对农民和市民利益关系的平衡，对农村土地入市流转这一社会经济关系的调节。党的十九大报告更是提出了乡村振兴战略，指出要坚持农业农村优先发展，巩固和完善农村基本经营制度，保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年。长期而稳定的土地上权利以及对职业农民的培育，使得农民土地权益在党的十九大报告中体现得更为鲜明。
从土地流转制度的视角，为实现农民的土地权益，国家通过一系列法律、行政法规、行政规章、其他规范性文件以及政策，逐渐放开了对土地流转的限制；为了保护农民的土地权益，又对农村集体所有土地的使用实行严格的土地用途管制；尤其在政策文件中屡次强调要在流转中保护农民的土地权益、增加农民的财产性收入、赋予农民更多的土地财产权利。譬如，1995年《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》允许土地流转方式的多样化，同时也强调农民的合法权益受法律保护；2001年《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》明确了农户是土地流转的市场主体，流转的收益应归农民所有。2011年《国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》明确了开展城乡建设用地增减挂钩工作中要切实维护农民土地权益的具体内容；2013年中央一号文件《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》指出土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益。党的十八届三中全会在论及农户宅基地用益物权保障时指出要“探索农民增加财产性收入渠道”；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出要“赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”；党的十八届四中全会对依法治国的强调，正是对立法中农民土地权益在土地流转过程中受法律保护的一个侧面体现；2015年初，《国务院办公厅关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》对农村土地产权交易市场进行了规范性指导，更明确指出“引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于保障农民和农村集体经济组织的财产权益……”；2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出，要加强对土地流转和规模经营的管理服务，发挥多种形式农业适度规模经营引领作用。2017年中央一号文件《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》再次强调规模经营，提出了经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种土地流转形式。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》在深化农村土地制度改革方面，提出探索宅基地“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
由上可知，不管是我国城市化的发展还是土地流转制度的逐步完善，其核心内容都体现了对农民权益的关注与维护。目前农民权益仍以土地为纽带，因此这种关注与保护就直接地体现到农民土地权益的保护这一根本上来。从中央政策文件的强调中我们可以确定，农民土地权益之维护是我国城市化发展和农村土地流转制度运行的核心。舍此则无其他。
从总体上讲，经济社会的发展终究是人的发展。从城市化发展、土地流转和农民土地权益三维互动的关系中我们亦可以看到，农民土地权益的维护是城市化和土地流转的出发点也是落脚点。没有农民土地权益的落实，土地流转不过是城市扩张的手段；没有农民土地权益的实现，城市化的发展且不说缺乏一个良好的社会环境，根本就没有任何实际的意义可言。城市化如果以牺牲农民为发展的动力则难以持续，这在其他国家的发展中得到了证实。陈锡文在全国政协十二届一次会议第二场记者会上指出：“……据我们了解，世界各国如果城市化进程中、现代化进程中社会比较平稳，那么这些国家和地区大多是把城镇化的过程作为一个富裕农民的过程。而如果城镇化过程变成了剥夺农民、损害农民利益的过程，这个成就就不能持久，社会也很难安定。”[72]因此，从经济社会发展和总体运行的角度来衡量，以城市化发展为理由借土地流转侵犯农民土地权益的行为无异于舍珠取蚌，得不偿失。农民土地权益的实现才是城市化发展和土地流转制度变革的核心。
2.3.2 城市化、土地流转和农民土地权益的循环互动
城市化的发展是不可逆转的历史潮流。不管从哪个学科对城市化进行理解，城市化都是“由农业为主的传统乡村社会向以工业和服务业为主的现代城市社会逐渐转变的历史过程”[73]。从世界范围看，城市化的过程主要表现为两个方面，即人口向城市集中和经济活动向城市集中，总结起来就是人口城市化和土地城市化。
我们知道，我国一段时间内主要通过土地征收来满足城市建设用地需求，这对推动我国城市化建设发挥了巨大作用。然而，土地征收产生的负面影响也成为目前土地制度改革的重要动因。土地流转作为另一种实现城市化发展的用地需求的发展模式，在近年来得到极大的支持和鼓励。中央政策文件中多次强调农民承包土地经营权流转与流转收益权、农民的市场主体地位，集体经营性建设用地入市流转，农民土地权益的保障以及政府和市场在土地流转中职能的界定。从理论上看，通过土地流转允许农民带着土地权益参与城市化建设，分享土地转用后的级差收益，这不仅是农民土地财产权的实现，更是农民平等参与社会发展的重要形式。土地流转制度的发展与农民土地权益内容的丰富同步，制度层面土地流转的自由度和规范性程度越高，农民的土地权益的内涵也就越强。
城市化的另一目标是人口城市化。人口城市化即非城镇人口向城镇转化或集中，过上同市民同等生活的过程。只有经过城市化的洗礼，人类社会才能走向更高的文明。因此可以说，一个国家或地区人口城市化的程度是这个国家和地区经济、社会、文化科技发展水平的重要度量衡，也是这个国家和地区社会组织程度和管理水平的重要标志。在具体表现形式中，人口城市化在某一方面就体现为农民享有和市民一样的权利、一样的地位、一样的利益。目前达成这一目标的根本方式就是保障农民土地权益的落实。也就是说，在现阶段我们讲人口城市化首先是要让农民土地权益得到真正的落实。
从城市化、土地流转和农民土地权益三个维度去挖掘其中的关联，我们可以发现它们之间的循环互动关系。城市化一方面通过经济集中的方式来实现土地的城市化，另一方面通过保障农民的土地权益来实现人口城市化的发展目标。规范、有序的土地流转满足了城市化发展的用地需求；土地流转置换出来的农村剩余劳动力为城市化发展输送了丰富的人力资源；规范的土地流转能够增加土地收益，促进农民土地权益的实现。农民土地权益的实现是整个社会福利水平提升的体现。这些又恰是城市化发展所需要的要素和环境。
由此可见，城市化、土地流转和农民土地权益保护三者之间存在紧密的互动关系，在不断的循环中互相促进，从而达成一个良性的互动机制。在封闭的循环系统中，三者缺一不可，互为动力又互为结果。如图2-5所示，城市化发展的最终目标是农民土地权益的实现；规范的土地流转是农民土地权益实现的重要因素；而规范的土地流转和农民土地权益的实现又反作用于城市化发展，为城市化发展提供基本的要素和良好的社会环境，促进土地城市化和人口城市化的城市化发展目标的达成。
图2-5 城市化、土地流转与农民土地权益的循环互动