外国轮运势力的入侵和传统沙船业的衰落，对中国新式轮运业的酝酿和产生起着刺激和催化的作用。有关创办中国新式轮运业的讨论又重新活跃起来，而围绕福州船政局所引发的种种冲突，以及洋务运动所面临的经费短缺问题，成为了创办轮船招商局的直接诱因。
宋晋手迹
1872年初，内阁学士宋晋奏请裁撤福州船政局，引发了一场有关中国航运业前途的大讨论。福州船政局是洋务派在19世纪60年代创办的规模较大的造船企业。同治五年（1866），左宗棠以“轮船成则漕政兴，军政兴”为由，向清廷请求创办福州船政局。尽管左宗棠声称，创办船政局是为了解决漕粮海运沙船不足的问题，但事实上直到轮船招商局成立之前，福州船政局所造的轮船都没有参加运漕活动，他不过是借漕粮海运之名，为创办船政局争取支持。船厂兴建之后，自身耗费较大，船成之后还要负担保养训练费以及船上官兵的薪饷。再加上管理不善等原因，造成船政局开支过大，仅靠政府拨给的经费已经入不敷出。
为减轻经济压力，总理衙门和有关的督抚大臣加紧磋商该如何解决财政困难。顽固派官僚宋晋乘机发难，猛烈抨击船政局的糜费，请求将其裁撤。他的奏请激起了轩然大波。由于船政局的创办人和主持者曾国藩、左宗棠、李鸿章等人是当时所谓的“中兴名臣”，裁撤船厂又事关洋务运动的成败和中国轮运业的兴废。清廷认为此事不可草率决定，要求相关大员进行复议。曾国藩、李鸿章、左宗棠、沈葆桢这些洋务派大臣之间虽然存在不少芥蒂，但是在这个与洋务运动命运攸关的问题上，他们联袂而起，态度出奇地一致，都坚决反对停办船厂。
沈葆桢像
左宗棠是船厂的创办人，对此事自然是格外地关心。当时他虽然已经调任陕甘总督，但仍在1872年5月上奏朝廷，强调船厂制造轮船已初见成效，决不能停办。船政大臣沈葆桢也认为制造轮船是千古之事业。曾国藩的态度与60年代相比大相径庭，他在函复总理衙门时，明确表示“船局不宜停止”。他还向总理衙门提出了许多变通的建议，比如主张轮船除租赁外，还可配运漕粮。他预备趁此机会重新倡导和主持创办中国新式轮运业。谁知没过一个月，曾国藩突然病逝，筹办新式轮运业的重任就落到了李鸿章的身上。李鸿章是主张保存轮船事业的中坚。在这场辩论中，他的争论最为激烈，筹划最为缜密。他宣称，如果停办船厂，则前功尽弃，所用资金也白白花费，更让外国人看笑话。他表示，目前唯一可行的方案，只能是为漕粮备运或租赁给商人。李鸿章借大讨论之机，卖力地为轮运事业摇旗呐喊。由于左、沈、李诸人都反对裁汰船政局，总理衙门奏请清廷：船政不应该中止，应由李鸿章、沈葆桢等人妥善筹划办理。由宋晋挑起的这场辩论这才告一段落。
在上述的大辩论中，中国航运界已经认识到“轮船招商”是一条基本适合中国轮运业发展的途径。同治十一年（1872），总理衙门函询关于轮船招商的问题。李鸿章随即以北洋通商大臣的名义饬令津海关（即天津海关）和江海关（即上海海关）的有关官员详细筹划此事，尽快拟出一个切实可行的章程，以备总理衙门查问。在李鸿章的授意下，津海关一名叫林士志的委员和一些广帮商人递交了一个章程，共计九条，提出由商人自愿凑足本银30万两成立轮船公司，推举一位有名望的商人总揽全局。朝廷可以发给公款若干，以资鼓励，并委派官员稽查各项事务。虽然比较简略，但此章程形成了轮船招商局的最初轮廓。
李鸿章故居
起初，李鸿章打算让自己的亲信幕僚盛宣怀出面主持创办招商局。盛宣怀是江苏省武进县人，出生在官宦世家，其父盛康与李鸿章是旧相识。盛宣怀中秀才后，屡试不第，1870年由他人荐入李鸿章幕，得到李鸿章的信任，开始从事洋务活动，从此官运亨通，成为淮系集团的重要成员。1872年夏，盛宣怀对筹划创办招商局之事感兴趣，跃跃欲试，还草拟了轮船章程。不过考虑到盛宣怀虽有“家道殷实”的名声，但财力并不十分雄厚，对那些拥有巨资的殷商们没有太大的吸引力，并非主持轮船招商局的最佳人选，李鸿章没有采纳他拟定的章程。在李鸿章看来，此事乃中国亘古未有的新鲜事，要“有大力者担当经营”，否则“恐难办到”，而这样的人物就是所谓“为殷商所深信之官”。经过明察暗访，周密探查，李鸿章终于物色到了一位合适的人选，他就是经办海运十余年的三品衔道员、海运局委员、浙江候补知府朱其昂。朱其昂，字云甫，江苏宝山县人，是世代经营沙船业的淞沪巨商，并且还在北京、天津、上海、广东等地开设钱庄。他通过捐输获得了候补知府的官衔，1865年任候补同知及海运委员，多年来受命管理沙船运输漕粮的事务，在沙船业和漕运界都是响当当的人物。此人虽出身沙船世家，但非常熟悉轮船生意，交游也极广，与不少洋行买办都有个人交情。
盛宣怀像
同治十一年（1872）夏，李鸿章借在天津视察兑漕的机会，委派朱其昂和津海关道丁寿昌商谈轮船招商局的筹建事宜，并特别邀请怡和洋行买办唐廷枢参加。经过反复讨论，朱其昂等人在八月初拟定了《轮船招商节略并各项条规》（即招商局章程）20条。章程中明确规定在招商过程中，要杜绝洋人借名入股，也不准将股份让给洋人，以保证企业的民族性。章程的主要内容包括：在上海设立轮船招商局，各省机器局所造的轮船，由商局租赁装运客货，或转租给华商代为经营等。其中与漕粮海运直接相关，并且也是招商局招商的关键，则是规定商局轮船承运漕粮，水脚、米耗均照江浙沙宁船章程办理。轮船运米至天津后，先行上栈，必须在天津紫竹林一带修建栈房，由商局会同商人向江浙海运局借款自行置造。朱其昂的这份节略是轮船招商局的第一个正式章程，它对招商局的日常管理、核定股份、租赁船只、承运漕粮等问题都作了详细的规定。李鸿章十分满意，立即将节略呈报总理衙门，并命朱其昂即刻返回上海，同江海关、上海机器局悉心筹划，以便早日正式开办。
不料招商局最初的招商活动并不顺利，“招股年余，无人过问”。李鸿章只得从天津练饷钱中拨出20万串，作为设局商本，“以示信于众商”。朱其昂回沪之后，也努力进行具体筹备。他在上海自己的商号“广昌号”内专设了一间办公室，邀请上海著名商人胡光墉和李振玉等共同商议。
正当筹备工作紧张进行时，顽固势力又从中作梗。光禄寺卿刘锡鸿坚信中国轮船必不如外国轮船。两江总督何璟更是对此事百般阻挠，不买李鸿章的账，坚持不让招商局承运江苏漕粮，朱其昂向他禀请拨运漕粮20万石也未被应允。何璟重提容闳、许道身旧事，强调资本不易筹集，沙船商人必不肯相让。他还致函李鸿章，认为轮船招商多有窒碍，要求缓办。李鸿章对此作了针锋相对的回应，要何璟严饬江海关道等勿加阻挠。不久，何璟因丁忧离职，李鸿章的旧部张树声兼署两江总督，李鸿章亲自给张树声写信：“与阁下从事近二十年，几见鄙人毅然必行之事毫无把握，又几见毅然必行之事阻于浮议者乎？”他认为，苏省官员无不为沙船说项，沙船实已减少，但非真正原因，无非沙船皆为劣绅豪董把持。他明确表示，倡办华商轮船为目前海运尚小，更要为中国数千年国体、商情、财源、兵势“开拓地步”，坚定地表达了对招商局承运漕粮的态度。张树声回信予以支持，这才解决了江南的阻力。张树声还向朝廷上奏，称江苏本年应运之米多达80余万石，现在沙船日渐减少，恐怕不敷周转，可以提出10万石漕粮，交由招商局承运。张树声答应提供漕粮10万石，并且后来还将江北的10万石漕粮也拨归招商局运输。对于这种雪中送炭的行为，李鸿章事后仍念念不忘，非常感谢张树声的支持。
为了减轻各方面的压力并尽快筹集好资金，主创人员也对办局方针作了重大调整。朱其昂向李鸿章建议，改变之前“官商合办”的方式，变成“官督商办”，由官府设立商局，招徕依附在洋商名下的在沪各省殷商资本，所有盈亏全归商人，与政府无关。李鸿章命朱其昂等人重新拟成《招商局条规》28条，企业名称也由原来的“轮船商局”改为“轮船招商局”，原订章程则废弃不用。因为闽、沪机器局均无现成的轮船可供使用，为了尽快开业，朱其昂在征得李鸿章同意后，开始抓紧向外商购买轮船。三个月内，他一共购进四艘轮船，花费30万两，这其中一大半的船费，是由朱其昂自己借贷和垫付的。同治十一年（1872）十一月底，这四艘洋轮先后抵沪，招募的中国技师和船工水手皆已到位。在江浙海运局的鼎力支持下，上海浦东和天津紫竹林两地的货栈、码头也相继建好。至此，一切准备工作全部就绪。十一月二十三日，李鸿章正式向朝廷上陈著名的《试办轮船招商折》，同时致函总理衙门，分别报告了轮船招商局的筹备经过。朝廷很快批准了李鸿章的奏议。总理衙门也许可轮船招商局分运江浙20万石漕米。
同治十一年十二月十六日，上海洋泾浜南永安街上，车水马龙，热闹非凡，轮船招商局正式宣告成立。上海地方官员、各界绅商都云集在此，庆贺招商局的诞生。上海许多家中外报纸也对此作了专门报道。轮船招商局的创办是清代漕粮海运史上具有划时代意义的大事。它的成立，既是洋务派对漕粮海运解决办法的一个贡献，对洋务运动的发展也具有巨大的推动作用。
上海轮船招商局
轮船招商局是中国第一家轮船运输企业，在创办初期，曾走过一段艰难曲折的探索路程。起初，它既缺乏资金设备，又无管理经验，更为严重的是，它还面临着外国轮船公司的激烈抗衡与竞争。招商局的诞生，使美、英两国航运公司在长江以及南北洋航线的垄断地位遭受挑战。当时，美国旗昌轮船公司控制着我国内河的主要航线，招商局一成立，旗昌即与成立不久的英国太古轮船公司停止了相互倾轧，共同以降低运价为手段，企图一举挤垮羽毛未丰的轮船招商局。外国航运公司的跌价竞争给招商局带来巨大压力，但未能使它屈服，正是依靠运漕利润的支撑，招商局才渡过了难关。
“承运漕粮，兼揽客货”是李鸿章给招商局规定的营业方针，漕运是招商局早期的轮运活动中非常重要的一部分。同治十二年（1873），江北漕粮一度欲行海运，刚刚成立的招商局对此极为动心。朱其昂向两江总督张树声禀请，称按现在招商局的实力，从正月到六月一共可运米30余万石。江浙方面之前已经答应拨给招商局承运20万石漕粮，尚有10余万石可装，正好与江北起运的数量相符，不如也将其划归给招商局去运输。张树声表示同意，不料后来朱其昂因为购船的事情出现周折，担心赶办不及，恐贻误运期，又特向李鸿章求情，要求将此10万石漕粮退回去。张树声得知此消息后，极为愤怒，甚至怀疑招商局有无能力承运江浙的那20万石漕粮。最终，此年江北的漕粮还是恢复河运的方式。
虽然未能成功承运江北漕粮，但并未让世人对招商局失去信心。江苏方面表示，招商局创办伊始，各口贸易还未能马上兴旺起来，应该先行试运江浙漕粮为好，今年先拨漕10万石交给招商局承运。同治十二年二月，招商局“永清号”轮船运载首批9000万石漕粮，外加各种耗米1万余石，前赴天津，揭开了轮船招商局运漕的序幕。不过，事后通过统计此年江浙两省的漕粮数量，可知沙卫等木帆船仍然是本次漕粮海运的主体承担者，招商局所承担的部分还是相当有限。