社会教育在学制系统中的地位问题，归根到底是如何妥善处理社会教育与学校教育的关系，学制中社会教育和学校教育的地位是各派制度建设的根本区分点。“自从近年来社会教育或民众教育异军突起，所谓教育制度问题已渐具研究价值。因教育行政当局不能有明白的认识，实际从事事业者又各怀成见，已不觉的陷入学校教育和社会教育各争正统的状态。”[33]而各派的分歧，实际上是对移植西方学制体系下的学校教育和中国传统学校教育、西方社会教育和中国传统社会教化关系的不同角度的深度思考。
联络派认为，社会教育是“正式学校教育的补助教育”，是为了补救正式学校教育的“不浅易化、不实用化、不简单化和不经济化”的弊端。傅葆琛认为：“民众教育的产生，即为补助正式学校教育之不逮。……但是我们要明白，民众教育不过是正式学校教育的补助物。所以正式学校教育是干路，民众教育只是些枝路。”他注意到西方强国增加义务教育年限的趋向，认为社教界“不应当劝导他们舍大路不走，去走小路”，这样才能使国家的学制体系承担起普及教育之责。[34]这种改造方案，在当时努力争取社会教育独立地位的社教人士看来，是“将富于弹性的社教附庸于机械和呆板的现行学制”，认为社会教育以“这一点寄生虫地位而获得发展，决不可能”，认为学制改革“决不可畏怯不前草率行事”。[35]联络派的“保守”招致了众多批评，社员顾岳中1948年出版的《民众教育》中论及此种制度设计，用了“已成过去”[36]四字一笔带过。
陈礼江以社会教育司职掌所限为依据，指出“社会教育是学校以外的教育，或说正式学制系统以外的非定式的教育”[37]。社会教育和学校教育，在性质、对象、内容、方法和督导等方面都存在着区别。“设置独立社会教育学制与现行学制并列”，反映了人们发展社会教育的强烈要求，代表了不少重视社会教育人士的意见。当然，社员许公鉴对此持坚决反对态度，这种改造方案表面虽是一种“轰烈的作为”，但“学校教育与社会教育，原同为全民教育的各一面，二者分工并进原无不可，若要分道扬镳，殊为不该。在教育系统上而竟各自独立，未免不通”。况且在“学校教育与社会教育已有互相敌对的倾向，若再显然分离，势必互相嫉妒，彼此排挤，多生阻力，发展更难”，最后只能是“两败俱伤”，“愚莫逾此”。[38]这些分歧没有阻碍陈礼江的积极性，在担任社会教育司司长期间，大力宣扬其主张，1936年10月在视察江苏省立教育学院期间，还特别为学生作了专题讲演。这种方案获得“上下沟通、左右联系”“实施和行政打成一片”“兼容并包学校教育和社会教育”等时评，在1939年第三届全国教育会议上其核心精神被采择。
改造派所代表的更多是学术界呼声。俞庆棠认为，前两种主张“似不能使学校教育彻底改革，又不能使整个教育对于国计民生统筹兼顾”[39]。梁漱溟认为学校教育和社会教育应该是一完整教育，二者不可分立，学校教育和社会教育对立的出现，是人们认识出现了偏差，本着“纳学校教育于自身的大社会教育”的设计理念，针对“中国三四十年来，学校教育之大弊在离开社会”的现象，矫正“视成人教育和社会教育为临时补充枝节应付之事”的时弊[40]。梁漱溟被邀请参加1933年2月教育部组织的民众教育专家会议，成为委托社会教育在学制系统中的地位问题草案的主要撰写人，“这次会议教育部提出的推行民众教育方案中，也列了这个问题，出席的人发表了很多意见，归纳起来不外三点：（1）将社会教育加入现行学制系统；（2）于学校教育系统外，另定一平行之社会教育系统；（3）成立社会教育系统，将学校教育加入。最后，决定由钮惕生、梁漱溟、孟宪承、高践四诸先生等于最短时间，拟一草案，交将成立之民众教育委员会讨论”[41]。会上，梁漱溟利用其民众教育委员会委员的身份，社会本位的教育系统在更大范围内得到传播和认可。社教社总干事俞庆棠称其“是一种彻底把教育范围扩大为全民众的教育的意见”[42]，给予了很高的评价。数年后，顾岳中回顾这段历史，称“顺应潮流，检正弱点，学制改革的运动遂湃然产生，各家意见虽纷然杂陈，然窥其内容，实有一共同趋势，即建立社会本位的教育制度者是。所谓社会本位的教育制度，亦即全民的教育制度，发动者为中国社会教育社。该社于一九三二年曾厘定社会本位的教育系统，请政府采择施行，惜未实行耳。然引起从事民众教育者，作民众教育制度的建设运动，其功甚伟”[43]。将其作为社教社“社会教育地位问题”的最具代表性的制度设计。
当然，对改造派的制度设计提出质疑的也大有人在，第三届年会就有明显体现。该社为将梁案继呈，以理事会向大会提交《再呈请教育部明令公布社会教育之系统案》提案，最后决议为“俟邹平等处试办有成效时，再行呈请教育部办理”[44]，这种谨慎态度表明了该案未能为大家完全接受。而社会人士，对梁漱溟教育系统的制度设计，亦大多保持观望态度，“著者（李宗黄，江宁自治县设计委员会的中央指导员，笔者注）似乎不很喜欢乡学村学的名称的‘翻新’，说到学制——根据《社会本位的教育系统草案》，很婉转地道：‘此学制之是否适用，则正待于梁氏之实验，余愧非教育专家，殊难论其得失也’”[45]。1936年10月，时任社教司司长的陈礼江在江苏省立教育学院作讲演，公开指出：“这种做法，理想固然很好，实际上很多困难：第一点、因为这些学校规模很小，狭义教育以外的事业，没有力量办理。第二点、县以上的事业更多，范围更大，县学、省学，根本无从办起，所以这派的主张不易行”[46]。该院学生庐颢能、金开山奉命整理这篇讲演稿，发表在俞庆棠任主编的《教育与民众》上，这个细节颇能代表社教社总干事对梁氏设计的态度转向。社教社干事储志在第四届年会前，专门撰写对该届年会的两点希望，“巩固社会教育在法律上的地位”被列为首位，指出本社成立之初，第一次理事会就提出社会教育在学制系统上的地位，第二届年会决定“社会本位的教育系统”已蒙政府采择，通令实验，惟尚未正式公布，因此社会教育在学制系统中究竟占了什么地位，到现在还没有人能肯定地答复[47]。第四届年会虽形成了《建议国民政府在修正宪法时明白规定社会教育之地位案》决议，但对采取何种制度设计却“闪烁其词”。
实际上，为了“复兴中华”，近代中国政府启动不同模式的政治制度改革，探索“政治—经济—社会—文化”国家建设构想。特别是南京国民政府成立后，国民党政权接连面对列强、军阀混战及日本势力的挑战，为谋其自身生存发展，实现复兴中华和建设现代国家理想追求，势必运用各种力量解除来自多方面的危机，除采用军事、政治、经济、外交等力量外，教育力量的运用成为必需。社会教育作为教育体系一翼，不论是“唤起民众”，还是“社会教育造社会”“抗战建国”理念一以贯之。社会教育各种机关（如民众教育部、民众学校）作为中央政府向地方渗透的机构，中央政府对其作制度设计、规划时，势必要估量地方政府自治与建设的特性与要求，使社会教育确能配合其建设而发挥“以教育改造达社会改造”的功能。社会教育因政府行政力推进，而在国民政府统治的核心区域高歌猛进，并在文字教育、政治教育和生计教育等方面，有不俗表现，并借助各种活动实现中央权势向基层社会的渗透。从这个意义上讲，梁漱溟的《社会本位的教育系统草案》未被采纳的真正原因，不是他的设计不够理想，而是由社团团体自下而上的方式还没有成为国民政府立法和推行社会教育的路径。
人们在社会教育和学校教育关系上的分歧，直接结果便是形成了三种不同的制度建设模式，“此事争执多年并无结果，一直到抗战开始，教育部才召集几位社会教育同人，共同讨论，另立教育系统于学校系统之外，但实在仍是办不通……”[48]1939年召开的第三次全国教育会议，代表们经过热烈讨论，采择陈礼江“并列派”精神，以“行政系统线”与“联络辅导线”组合方式，教育部—教育厅（局）—县政府教育科—乡（镇）公所—保办公处与国立社会教育机关—省立社会教育机关—县（市）民众教育馆—中心学校—国民学校的两条路径，相互配合。议案认为民众教育馆、民众学校为实施社会教育的主要机关，图书馆、博物馆、科学馆等为辅助机关。会议通过“中国社会教育暂行系统图”，如图5-5所示。
图5-5 中国社会教育暂行系统图（1939）[49]
由图5-5可知，代表们将社会教育行政系统扩展为5个层级，从教育部到省市教育厅到县市教育局，最后下达到乡镇公所或保办公处。“各省应依照现行行政监督专员区，划分为若干民众教育辅导区，每区设立民众教育馆一所。各馆应附设各种高级补习学校，以为一般补习学校毕业生或相当程度民众继续进修之场所。”[50]并指出中央在国内重要地点分部设立国立社会教育机关的重要性、必要性。与战前的三级行政机构相对，更强调了向基层渗透的趋势。这一制度设计中，落实了战前社会教育学界呼吁已久的国立社会教育机构的设置。比如国立民众教育馆、国立科学馆等，以便与省立、县市立（甚至区立）组成层级制体制，以便事业能环环相扣发展。抗战期间，随着国家对社会教育直接推动趋势增强，各种国立社会教育机关纷纷创设，不仅民众教育馆突破未有国立的僵局，国立中国图书馆、国立科学教育馆、教育部直属的中华电影制片厂、教育电影画片社等纷纷设立，国民政府借助这些教育部直属社会教育机关，更进一步向基层社会渗透中央权力。必须指出的是，在战火纷飞中形成的中国社会教育暂行系统，仅仅是政府对专家们的制度设计予以认可，并没有多少实践意义，战后复员期间，社教社依然在为社会教育系统案奔走呼吁。
综之，20世纪三、四十年代“社会教育地位问题”是一场实践性很强的制度设计竞赛，参与这场讨论的，几乎囊括了当时中国教育界的主要干将。实际上，社教社之所以一开始就抛出多维制度设想，其真正目的并不在于形成一种整齐划一抽象的制度规定，而是在于强烈的实践愿望。由于理念、利益等种种原因，社教社的专家群体联络合作、形成共识的同时，矛盾抵牾、明竞暗争的派分并存。在未能形成一个大家共同认可的社会教育概念的同时，社会教育理论却空前繁荣，各家各派构建出各异的理论体系。“这种不一致的状况，在少数人看来，或认为思想混乱，主张庞杂，以致议论纷纭，花样百出。其实这种不定于一尊的情状，正是社会教育的生机和希望”。[51]在各派的努力下，各异的社会教育制度建设得到程度不一、形式多样的实践机会，有着各自的合理性和积极的历史价值。常务理事赵冕这样评价不同制度设计的作用：“社教界人士积极设计各色改造方案，是在于‘要政府注意，要社会注意，主要的用意在引起注意这一点上。’”[52]“这些提倡者和推行者旨趣不一，性格各异，既有平和的、保守的、激进的，也有反动的、落后的，尽管如此，正是由于他们的推动，民众教育思潮才能在现代诸多教育思潮中逞一时风流。”[53]由此可见，社会教育制度建设的策略意义可能远远大于其实质内容，它与其说是赋予社会教育在学制中的地位，倒不如说是社教界内部在面对学制改革时所自发形成且尤为必要的一种应急反应。
这种应急反应产生了显著效果，有效营造了学校教育和社会教育一体化发展氛围。尽管各派社会教育制度建设方案不一，但一致反对割裂学校教育和社会教育的关系，认为二者“不但不相冲突或重复，而且有相得益彰之效”[54]。在他们各异的学制规划中，都强调在既有的社会条件下，根据能给受教育者提供的教育可能性，学校教育和社会教育的界限开始模糊起来，选择灵活多样的教育形式，打破学校教育和社会教育之间的“此疆彼界”，以期以教育改造达到社会改造的目的。而各派对学校教育和社会教育关系的不同意见，以及由此产生的激烈、持久的论争，吸引了社会上广泛关注，他们所期望的制度生成的氛围逐日浓厚。抗战期间，国民政府很大程度上接纳了学校教育和社会教育一体化的主张，特别是教育部《各级各类学校办理社会教育》《国民教育大纲》的出台，学校教育和社会教育合流办理成了国家“强制性”的规定，“务期化除学校与社会之界限，而使学校成社会教化之中心”。[55]正因为有种种舆论铺垫和营造，20世纪40年代国民政府在强力推进“各级各类学校办理社会教育”的举措时，显得信心十足。