在使用民眾時，最上等的是用道義來引導他們，其次是用賞罰來驅動他們。如果隻靠道義不足以讓人赴死，而賞罰也不足以使人歸順或離去，那麽在這種情況下還能成功使用民眾的人，在古今曆史上都是不存在的。民眾不是永遠可以被使用的，也不是永遠不能被使用的，關鍵在於是否掌握了正確的方法。闔廬用兵，兵力不過三萬；吳起用兵，兵力也不超過五萬。對於一個擁有萬輛戰車的國家來說，三萬或五萬的兵力並不算多。然而，如果這些軍隊放在國外則無法抵抗敵人，放在國內則無法守護國家，那並不是因為這些民眾不能被使用，而是因為沒有找到正確使用他們的方法。如果沒有找到正確使用民眾的方法，那麽即使國家再大、地勢再有利，兵力再多，又有什麽用呢？在古代，有許多擁有天下的君主最終卻亡國了，就是因為他們的民眾沒有被正確使用。因此，關於如何使用民眾的理論，不能不深入研究。
劍不會自己斷裂，車不會自己行走，都是有人在使用它們。種麥子就能得到麥子，種稷就能得到稷，這沒有人會感到奇怪。使用民眾也像播種一樣，如果不審查民眾的特點，就期望他們能夠發揮作用，那是最大的迷惑。
在禹的時代，天下有萬國，到了商湯時還有三千餘國，但現在這些國家都已經不存在了。它們消亡的原因都是因為沒有正確使用民眾。民眾之所以不能被正確使用，是因為賞罰不充足、不恰當。商湯、周武能夠利用夏、商的民眾，是因為他們找到了正確使用民眾的方法。管仲、商鞅也能夠利用齊、秦的民眾，同樣是因為他們找到了正確的方法。使用民眾是有規律可循的，隻要找到了這個規律，民眾就沒有不能被使用的了。使用民眾需要有紀律和綱領。隻要一提綱領，所有的細節都會跟著起來；隻要一提紀律，所有的民眾都會遵守。那麽，什麽是民眾的紀律和綱領呢？就是他們的欲望和厭惡。他們欲望什麽？厭惡什麽？他們欲望榮譽和利益，厭惡恥辱和損害。因此，恥辱和損害可以作為懲罰的依據，榮譽和利益可以作為獎賞的依據。隻要賞罰都有充實的依據，那麽民眾就沒有不被使用的了。