戊戌變法是經過慈禧同意才開始的。甲午戰敗後，清政府割地賠款，喪權辱國，“外患內擾相通而至”的危險形勢，促使許多“國人之迷夢亦漸醒”⑽。“光緒帝是滿洲皇族中比較能夠接受新思想的青年皇帝，頗想有所作為。”⑾1898年春夏之交，全國維新熱情日趨高漲，光緒忍無可忍，毅然向太後“攤牌”，爭取到了事權後，光緒帝又去頤和園當麵請示維新變法事宜，然後，才頒布《明定國是詔》，正式宣布變法。對此，梁啟超做了明確記述：“禦使楊深秀、伺讀學士徐致靖相繼上書，請定國是。上既決心，乃白西後，召軍機全堂下此詔書，宣示天下……一切維新基於此詔，新政之行開於此日。”⒀
戊戌變法期間，光緒仍無實權。6月15日，也就是戊戌變法進入到第5天，慈禧迫使光緒連下三道“上諭”：第一道，下令免去有維新思想的師傅翁同龢的協辦大學士、軍機大臣等一切職務，驅逐回原籍；第二道，凡授任新職的二品以上大臣，須到皇太後麵前謝恩，實質上是向朝野宣布，大權仍在太後；第三道，任命她的親信榮祿署直隸總督（不久實授該職兼北洋大臣，加授文淵閣大學士銜，統領北洋三軍）。從6月16日到24日，慈禧又迫令光緒任命崇禮為步軍統領，懷塔布掌管圓明園八旗、包衣三旗及鳥槍營，剛毅掌管健銳營，將軍事大權牢牢地攥在手心裏。由此可知，慈禧“下放”給光緒的事權十分有限，國家最高權力中的核心權力兵權、人事權和理政決策權，仍被慈禧掌控著。茅海建在《戊戌變法史事考》⒁中提供的一組統計數據表明，從戊戌年四月一日至七月二十八日，在117天內，光緒皇帝與太後同住69天，請安68次，伺早膳32次，伺晚膳22次，侍看戲15次。百日維新期間，光緒12次前往頤和園“請安”，在交通不暢、轎扛船載的晚清時代，相距15公裏的路程，去一趟就得三四個小時，這對身體虛弱、日理萬機的光緒帝，不光是變相體罰，簡直就是一種“刑罰”。可以說，在戊戌變法時段，光緒至少有一多半時間，是在太後的身邊、看其臉色行使事權的。而且，朝廷文件明確寫著“朕欽奉慈禧……皇太後懿旨”，說明慈禧與光緒在行政上是上下級關係。