袁世凯如愿当上了大总统，但将来日子如不如意，关键要看正在加紧制定的宪法。如果这部宪法还是像临时约法一样，这个大总统还是让人指手画脚，那还有什么意思？
负责起草宪法的委员会，由众参两院议员共六十人组成，其中国民党人三十二名，进步党、共和党两党议员二十八名。国民党占明显优势。国民党议员的意图就是要制定一部能够约束大总统的宪法，坚持以《临时约法》为蓝本；进步党人虽然是挺袁派，但在巩固国会地位、以宪法制约大总统上，却与国民党的意见很一致，所以袁世凯打听到的消息，这部宪法对他很不利。他最关注的两点，一是大总统任命国务员是否须国会通过，二是大总统有没有解散议会的权力。国会有弹劾总统及国务院的权力，大总统有解散国会的权力，这是当时国际惯例。他让梁士诒与宪法起草委员会交涉，可国民党人主持的宪法起草委员会十分强硬地拒绝了。
袁世凯当然不甘心，于是让梁士诒起草一份《致众议院谘请增修约法案》，指出临时约法不是一部好法，“综计临时期内，政府左支右绌于上，国民疾首蹙额于下，而关于内治外交诸大问题，利害卒以相悬，得失仅以相等，驯至国势日削，政务日堕，而我四万万同胞之憔悴于水深火热中，凡此种种，无一不是因为《约法》之束缚。《临时约法》限制过苛，因而前参议员干涉太甚，此稍知吾国内情者，皆能悉其病根之所以发生，而亟思有以挽救之者也。”他认为，政治能否刷新，关键就是《约法》能否增修好，他希望修改的重点，就是关于大总统职权各规定，目标就是让大总统能够总揽政务之统一。“本大总统一人一身之受束缚于《约法》，直不啻吾四万万同胞之生命财产同受束缚于《约法》！本大总统无状，尸位以至今日，万万不敢再搏维持《约法》之虚名，致我国民之哀哀无告者之实祸。”
当时宪法已经脱稿，即将到国会讨论通过，修宪委员会对袁世凯提交的增修案干脆未予回复。国会讨论时，袁世凯派出八名亲信前去列席，进步党议员没有太大意见，而国民党议员坚决不同意，否则就退会。国会权衡再三，拒绝袁世凯的“钦差”列席。结果宪法通过了国会三读，只等举行一次宪法会议，就可以正式公布。袁世凯见宪法即将成为事实，决定采取强硬手段，避免宪法正式颁布。
随后几天，各省文武官员纷纷通电，指责国民党议员把持宪法起草，所拟宪法侵夺政府权力，形成国会专制，影响国家治乱兴亡，主张解散国民党。袁世凯让梁士诒以个人名义，去试探国务总理熊希龄，全国一致要解散国民党，他是什么意思。结果梁士诒带回消息，熊希龄不以为然。
“咦，他是什么意思？”袁世凯问，“他是进步党员，何必要护着国民党？”
梁士诒回道：“熊总理的意思，要维持国会，不能没有国民党。毕竟国民党有议员三四百人。”
“你让秉三明天到我办公室来，我亲自和他谈。”
第二天，熊希龄如约来见袁世凯，但刚坐下，英国公使朱尔典来了。袁世凯摊摊手道：“你瞧，早不来晚不来，这时候他来了。秉三，他大约要和我谈西藏问题，只好委屈你先到里面等一等，我和他谈完了咱们再谈。”
于是袁世凯在会客室与朱尔典谈西藏问题，熊希龄进袁世凯的办公室里稍等。先是在办公桌对面的沙发上坐等，但坐了数十分钟，外面还没有谈完的意思，于是他起身欣赏袁世凯博古架上的古玩。他对古玩很有研究，见袁世凯办公室内所陈实在没有值钱的东西。倒是他桌上的一只笔筒，像是钧瓷，还有些年头。放下这只笔筒的时候，熊希龄无意中看到，袁世凯的案头摆着前司法总长许世英的一份报告，一看题目吓了一跳，是关于避暑山庄国宝被盗的案卷。
熊希龄这一惊非同小可，因为避暑山庄国宝被盗，与他干系极大。他当热河都统时，看中了避暑山庄的山光水色，干脆搬进山庄里办公。在此期间，又派他的亲信以查点山庄宝物为名，倒出了不少东西。热河一带是袁世凯的“姜老叔”姜桂题的地盘，熊希龄少不得巴结，就把一柄乾隆用过的折扇相赠。结果姜桂题悄悄把扇子呈给袁世凯，并密报山庄文物很可能被窃。熊希龄内调出任国务总理后，袁世凯就派前司法总长许世英前往密查。这事熊希龄竟然一点也不知道，他心惊胆战偷看几页，报告中果然牵涉他。
这时朱尔典走了，袁世凯在外面喊：“秉三，英国佬总算走了，你出来咱们说话。”
熊希龄心神不定走到外面，袁世凯盯着他看了一会儿道：“秉三，你昨晚是不是没睡好，脸色真难看。咱们被国民党整得活受罪，不过，没有过不去的火焰山，该睡还是要睡。”
熊希龄此时唯唯诺诺：“是啊，国民党处处与政府为难，真是让人头疼。”
袁世凯厉声道：“国事不好向前推进，都因国民党凡事故意刁难掣肘，真令人痛心。我国现在是责任内阁制，如不将国民党这个障碍铲除，内阁既不能顺利执行职责，总统的权力也就不能行使了。根据目前形势，我们要把国家治好，非立即解散国民党、取消国民党籍议员资格不可。我的意思如此，秉三，你看怎么样？”
“我听大总统的。”
“好。”袁世凯又对外面喊，“燕孙，把命令取来。”
梁士诒应声而入，将手里早已起草好的《解散国民党取消国民党议员资格令》递给熊希龄。
“秉三，我已经用印了，你仔细看一下，若无异议，就请附署。”
袁世凯这份命令，先历数国民党二次革命的罪恶，然后说明国民党议员与李烈钧等人的联系，对国民党大加痛斥，“近年以来，国民党之所谓党略，大率借改革政治之名，行攘夺权利之实。凡可以逞其野心者，虽灭国亡种，荼毒生灵，亦所不异。其运动方法，或以利诱，或以威吓，或以诈取，务使同种之人，互相残害，而自为狡兔三窟之谋。其鼓吹之术，或以演讲，或以报纸，任意造谣，颠倒黑白。此等鬼蜮行为，即个人尚不能立身，遑论治国。本大总统何能宽容少数乱徒，置四万万人利害于不顾。”命令各都督、民政长转饬各地警察厅长及地方官，“凡国民党所设机关，不拘为支部、分部、交通部及其他名称，凡现未解散者，限令三日内一律勒令解散。嗣后再有以国民党名义发布印刷品、公开演说或者秘密集会者，均属乱党，应即一体拿办，毋稍宽纵。”国会中的国民党议员，“阳窃建设国家之高位，阴预倾覆国家之乱谋，实已自行取消其国会组织法所称之议员资格。应饬该警备司令官督饬京师警察厅查明，凡国会议员之隶籍该国民党者，一律追缴议员证书、徽章。”
“我没有意见。”熊希龄匆匆看罢，接过梁士诒递上来的笔签上自己的名字。
警察厅归内务部管，因此还需要内务总长附署。内务总长朱启钤已早来候着，等熊希龄附署完，他进来附署。
手续走完，袁世凯下令道：“今天立即发出，把国民党议员统统赶出国会。”
命令下达，军警立即查封国民党本部，同时搜查该党议员住所，共追缴国民党籍议员389人的议员证。但剩余的议员仍过半数，国会还可以继续活动。袁世凯又下一道补充命令，跨籍的议员也要追缴议员证，结果从国民党中早就分化出的小党以及转入进步党、公民党的议员共100余名又被剥夺了议员资格，国会议员已经不足一半，只好停止活动。国会停止活动，也就意味着没人能够监督政府，难免有专制之嫌。参议员61人，众议员194人，分别联名上书袁世凯，“民国不能一日无国会，国会议员不能由政府取消，此世界共和国通义。”并质问袁世凯，以行政命令取消议员资格，又是依据何法？
袁世凯的办法就是不予答复。
于是众议院议长汤化龙、参议院议长王家襄二人亲自去见袁世凯，问：“外间传言，大总统取消国民党议员资格，目的就是要解散国会，大总统是否真有此意？”
袁世凯装作吃惊道：“国会岂有不要之理？我已经让国务院通知各省，尽快递补议员。不过，议员为数太多，人言庞杂，应当修改国会组织法，减少议员人数。”
汤化龙建议道：“要修改国会组织法，首先要议员过半数开会才得合法。部分国民党议员早已经脱离国民党，取消他们的资格实在没有道理。这部分人大约一百余人，如果恢复议员资格，就可开会商讨修改国会组织法，请大总统下令。”
袁世凯回道：“此事你们与国务院商量。”
两人再去找国务总理熊希龄，提出恢复一百六十名议员资格，熊希龄则提出，必须曾经在《政府公报》上宣布脱党的才有效。国民党议员脱党，大都是免费登在各自机关报上，登于《政府公报》上的只有二十余人。显然，熊希龄并不愿国会能够重新恢复活动。而他的态度，就是袁世凯的态度。
袁世凯办事，向来讲究一步一步走，当然不愿引起激烈反对，为了应付舆论和国会，令国务院通电各省民政长，要求选派明于世界大势、品学俱优的委员二人到北京组织政治会议，作为政府的咨询机关。各省所派人员大部分到京后，袁世凯发布《政治会议组织令》，正式组织政治会议。
共和精义，在集众思，广众益，以谋利国福民，期于实事求是。现在正式政府已经成立，本大总统督同国务员，业将大政方针次第议决。但建设之始，万端待理，关于根本大计，讨论尤贵精详。前经电令各省举派人员来京特开政治会议，以免内外隔阂，俾得共济时艰。现各省所派之员不日齐集，应再由国务总理举派二人，各部总长每部举派一人，法官二人，蒙藏事务局酌量举派数人，本大总统特派李经羲、梁敦彦、樊增祥、蔡锷、宝熙、马良、赵唯熙，合组政治会议机关，务各竭所知，共襄郅治，奠邦基于磐石，以慰全国喁喁待治之心，本大总统有厚望焉。此令。
各省所派人员，大多是当年主张宪政的旧官僚，这些人不像国民党那样持激烈态度，主张实行稳妥的改良。袁世凯当年总督直隶时，是全国推行宪政最用心的总督，那时候就得到这些人的佩服，如今当然很容易得到他们的支持。他所需要的，正是一个看上去名流云集，而又肯听招呼的“民意机关”。他所派的十人中，为首的李经羲，是李鸿章的侄子，辛亥革命前任云贵总督。当时蔡锷在云南发动起义，并未为难李经羲，把他礼送出境。此时他与蔡锷同被派到政治会议中，指定李经羲担任议长，蔡锷则为议员。
蔡锷是梁启超的学生，深受梁启超的影响，也是主张中国应行改良主义，应当建立“强善”政府。他反对暴力革命，所以支持袁世凯镇压二次革命；他对袁世凯十分佩服，认为袁世凯是中国建立强善政府的不二人选，他很愿进京与袁世凯共事，共建民国，并写信给梁启超，把他的意思转告给袁世凯。袁世凯对蔡锷在二次革命中给予的坚决支持心怀感激，因此借此机会把他调到京中。不过，蔡锷毕竟不是北洋嫡系，立马重用他也不可能，因此暂时只能给他一个政治会议议员的位子。
总之，如今政治会议的人员，虽然不至于唯总统马首是瞻，但绝不会像国民党议员那样事事反对。所以政治会议开幕的时候，他借会见议员的时机，把自己两年来的不满和思考，做一个全面总结，毫无顾虑地讲出来。
那天69名政治会议议员一齐到中南海面见总统，袁世凯发表了一个四千余字的长篇训词。他开门见山，说明成立政治会议的原因：“民国建设二年以来，政治难行，诸多牵制隔阂之处。是以召集政治会议，以期内外联洽，共商办法，以辅助政治之进行。”
他对民国建立二年以来的政治，提出严厉批评：“两年以来，理论多而实行少，故虽共和肇造，然危机重重。就内政言之，纪纲法度茫然无存，甚至礼义廉耻亦皆放弃，人伦道德废而不讲。”对国民党挂在嘴上的平等、自由也大加斥责，“今之人动辄讲平等，岂知外国人所谓平等者，人格之平等，法律之平等也，并非部长可与书记平等，师长可与士兵平等，校长可与学生平等。破坏之徒，借平等名义，以图构乱，种种犯上作乱之事，皆以平等之名行之。若辈又有几个是真想讲平等？今人又动辄讲自由，岂知外人所谓自由者，乃法律中之自由，并非法律之外悉可自由。今年孙黄发动暴乱，多省宣布独立，如果未能及时扑灭，必至沦为土匪之国，则外人安有不瓜分之理？瓜分之后，国人皆为亡国奴，还奢谈什么自由、平等？”
他对民主也有自己的解释：“改革之后，民主政体虽已告成，试问人民之疾苦、利害，又有几人真正关心？甚至倡言民主之人，所行不过是残害生民之举。广东、湖南、江西等省前例俱在，天下有此民主乎？今日多数良民之意，大都在于安居乐业，而主持民主之人，却与人民心愿相悖而行，何谈民主？孙黄发动暴乱，而全国商民群起而反对，全国二十余省商会，仅有九江一商会答应附逆，人心向背，可见一斑。”
袁世凯又对共和谈了自己的看法，认为“所谓共和，在结大众之团体，谋大众之幸福。乃以主张共和政体之人，往往不守法律，奢谈共和精神之人，往往阴谋分裂。而不明政理者，盲目从之，托名为共和政治，实成为暴民专制。”
接下来他大谈暴民思想的危害，认为这是致乱之源，肇祸之根，足以亡国。“苟无国，安有家。苟无家，安有身。万一国家倾覆，瓜分实行，则自身及子孙，皆为奴隶、牛马。我不愿自己，也不愿子孙，更不愿四万万同胞陷于奴隶、牛马之惨劫也。尤愿诸君咸抱此宗旨，共筹办法。当此国事孔艰，不能不亟筹匡救。从古至今，断无人民不安而可以立国者。若坐视疾苦，袖手旁观，揆诸良心，何以自安？现在总以救国救民为本位，牺牲精力固不待言，就是名誉亦可牺牲之。愿大众同此意见，专以救国救民为前提，毁誉是非，千百年后自有定论，此时悠悠之口，何关轻重！”
国民党搞二次革命，也是被逼无奈，但无论怎么说，在大多数国人心目中，叛乱国家是板上钉钉的事实。袁世凯正是抓住这一点大做文章，在这些向来主张改良的政治会议议员听来，颇能引起共鸣，以致认为袁世凯是一心为国家，这样的总统为什么不支持？
袁世凯不敢说辛亥革命是错的，但他认为太过于急切，违背了人民的习惯和接受程度，“居今之世，政治进行，不能再缓。但人民程度习惯，各有不齐。犹春之不能骤冬，日之不能骤夕。余穷原政治之事，毋违背人民之习惯程度。苟与习惯程度不合，虽更定法度，条理秩然，亦断无实行之望，即便良法美意，结果却足以扰民。故必按照习惯程度，徐导之于文明之域，循序渐进，庶有实效。若师人所长而冒昧行之，必致整机败坏。若谓中国旧制毫无可采之处，亦不尽然。从前典章法度，非仅一朝之计，每经大圣大贤之教，泽被历代。故目下之目的，虽在于维新，而数千年来固有之法意，传统之文化，是祖宗智慧的积累，亦不能一笔抹杀。若专恃新法律、新学理，未见其能行也。此后行政事项，诸君务必谨慎斟酌，妥善共筹一适当不易之法，不至于徒托空言。”
接下来，对国会及省议会大加批评：“现在各省自治机关，多溢出法律之外，正绅不与公事，徒任少数莠徒逞其权利思想，以剥削地方官之权。地方官无权，将何以保障人民？势必至强者凌弱，众者欺寡，终成纷乱之局。地方官既受议会之种种束缚，纵有良策，无从展布。即如从前参议院，乃立法机关，而议成之法甚少，政府偶有设施，即以违法相诟病。国会成立，其中不乏贤达之士，然陷于党争，难出公心，每遇重大之案，竟难完全通过。立法机关譬如绘图之人，政府机关如工作之人，工人自行建筑，绘图者必责违法，而待绘图者给出图样，却又遥遥无期。当此建设时代，坐误岁月，一任破屋飘摇于风雨之中，岂有立足之地。”
最后，袁世凯的话题转到《临时约法》，他认为《临时约法》完全是因人设法，当初孙中山当总统，行的是总统制，总统权力很大；而当他当上临时大总统，制定的《临时约法》又改为议会内阁制，一切大权都归于参议院，总统同时还受制于内阁。“《约法》因人而立，多方束缚，年余以来，常陷于无政府之地，使临时政府无所展布，以遂野心家之阴谋，置国家安危存亡于不顾，致人民重受苦痛。现在救国之计，尤须强有力之政府，若全国等于散沙，则法令亦无效力。愿此次政治会议，引导人民进共和轨道。”
政治会议一散，蔡锷就到梁启超处深谈，他开门见山道：“项城的意思，总而言之，就是要建立一个强善政府。”
梁启超点头道：“中国虽然推翻了帝制，建立了共和，但从帝制到共和哪能一夕实现？所以必须循序渐进，不能把外国人的制度完全照搬过来。这一点我还是完全赞同的。”
“项城的意思，我看一是解散国会，二是要修改宪法，增强大总统的权力，这两条我无一不支持。总统当国家行政中枢，负人民付托之重任，如果因少数人的党见，减消其行使政策之权，恐怕将一事不能为，必陷国家于不振。考察中国数千年历史，再看日本崛起的经验，中国要致富强，必须言统一、言集权、言强有力之政府，而最关键的，必须有一个强有力的人物。学生以为，遍观中国，项城实为近代伟人，宏才远略，无出其右者。所以学生的意思，愿意拥护大总统，一心一意搞建设。”
梁启超回道：“增强大总统的权力，我无意见，但解散国会，进步党人大都反对。解散国会，政党政治也就无从谈起，靠政党政治纳项城于政治轨道的计划也就落空。听项城今天的意思，是非要解散国会不可。黎宋卿这次进京，参加政治会议，大家抱着很大期望，希望他能够支持保留国会。可是他来了个三不谈，不谈国会问题，不谈内阁问题，不谈政党问题。”
“黎宋卿最善看风使舵，如今北洋实力如日中天，他怎么会反对项城？”
“国会葬送，国民党难辞其咎。本来民主共和、政党政治的框架已经搭起，如果他们肯稍作让步，《临时约法》不那么过分，项城便不会对《临时约法》怀着那么大的恶感；最可恨的是他们明明没有实力，却要以军事手段来倒袁，结果是送给项城名正言顺夺取国民党地盘、解散国民党的借口。如果没有如此愚蠢之举，项城对南方数省有所顾忌，对国会力量有所敬畏，不难让他逐渐步入正轨。如今没有任何力量可撼动北洋，国会岂不只有解散一途？更令人担心的是，从此开了动辄军事讨伐的恶例，中国从此永无宁日！好在项城对实业救国颇有措施，张季直总长的振兴计划都得到支持，但愿项城能够持此立场不变，则中国富强尚有希望。”
解散国会的责任袁世凯不愿负，他没有直接下令，而是由黎元洪为首，二十二省地方长官，共三十九人联衔通电提出救国大计案，一是要求遣散议员，二是要求修改约法。袁世凯将这两项提案交给政治会议讨论。政治会议迎合袁世凯，讨论的结果，一是解散国会，国会议员每人给六百元遣散费，限期回籍；二是成立约法会议机构，专门负责增修约法。
进了腊月，国会正式解散，议员遣散回籍，进步党召开议员送别会，会场气氛极为凄凉。梁启超前往发表演说，认为国会之失败在于国民党之暴乱，同时进步党党员训练未善，致人民反对亦咎无可辞。结果遭到议员一致抗议，群起而批驳，梁启超面对咄咄逼人的诘问，难以回答，十分尴尬，进步党精神领袖的地位也由此完全跌落。
国会解散，袁世凯决定对内阁动手，他多次对熊希龄抱怨道：“现在总统、总理、总长，都是总，真不知道谁说了算。”
根据约法，大总统的命令需要内阁总理和相关总长附署才能生效，也就是说，如果内阁不赞同总统的意见，便可通过拒绝附署而予以否决。袁世凯当然不愿内阁如此牵制总统，解散内阁、取消内阁的意思已经颇为人知。
进步党人王荣宝出任比利时公使，临行前向袁世凯辞行道：“听说有人劝行总统制，取消内阁。大总统请勿听此浮言，不可实行大总统制。今日办事难满人意，若行此制，总统便当责任之冲，对总统实在不利。”
袁世凯很明确地拒绝道：“不然，从前行内阁制，按说内阁应当替大总统承担责任，但这两年间，只闻有讨袁，而不闻有讨陆讨段之说。可见，就算是内阁制，大总统还是要承担责任。”
袁世凯令梁士诒再去找熊希龄，探听他对解散内阁的看法，熊希龄闻言十分愕然：“此事关系国家体制，我不敢妄言。”
袁世凯故伎重演，十几个亲信都督、民政长发表通电，提议解散内阁，实行总统制。江苏都督冯国璋通电道：“中国制度，应于世界上总统总理之外，别创一格，总统有权则取美，解散国会则取法，使大总统以无限权能展其抱负。”
安徽都督倪嗣冲则道：“项城袁公，绝世之才，中外具瞻，天人合应，允宜撤销内阁，纵其展舒。若实行内阁制，俾元首退处无权，何异困蛟龙于沟壑，击麟凤以钳铁。”
此时，京中报刊忽然登出避暑行宫失宝案，掀起了轩然大波，内务部警察厅也频繁找熊希龄“核实情况”。熊希龄明白这是袁世凯搞的鬼，目的就是逼他辞职。于是他上书袁大总统，说自己身体不好，心慌头晕，无力任总理一职。梁启超、汪大燮等进步党阁员也上书请辞，袁世凯立即批准了他们的辞呈，派心腹孙宝琦代理总理。不过他还需要进步党的支持，因此立即任命熊希龄为全国煤油督办，梁启超为制币局总裁，都是“实惠”的官缺。
一过了正月十五，约法会议议员就陆续到京，两天后正式开幕，着手增修约法。约法会议人员六十人，其中二十二行省每省二人共四十四人，蒙、藏、青海八人，京畿地区选四人，全国总商会选四人。议员基本是指名选举，因此十分平静，绝无当初选国会议员那样吆三喝四、沸反盈天。当然，这些人与政治会议议员一样，多是持改良主张者，绝少激进革命派，其中不乏袁世凯的亲信。比如梁士诒作为广东代表，严复作为福建代表，夏寿田是湖南代表。议长是国民党籍的孙毓筠，这是袁世凯特地挑选的，目的是向世人表明，增修约法并非北洋的私意，更非袁世凯的私心。
孙毓筠是个颇令人费解的人物。他是秀才出身，对新政十分热心，在老家寿州兴办新式学堂，不被当局所容，举家到日本避难，捐尽家产，追随孙中山先生，偕同妻子及两个儿子全家加入同盟会。后来又放弃同盟会庶务主席这一仅次于总理的职位，回国策划暗杀两江总督，事机泄露，被囚禁五年。在狱中，他咏歌诵禅，神色自若，为人所钦佩。辛亥革命后出狱，被孙中山亲任为安徽都督。但不出半年就被袁世凯收买，到北京出任总统府高等顾问，月薪三千元，除了吸鸦片就是买古瓷、书画，从前的英雄气消磨殆尽，对袁世凯已经是唯命是从。
在孙毓筠的主持下，一个多月的时间《中华民国约法》制定了出来，5月1日正式公布。袁世凯如愿以偿，他所深恨的《临时约法》中的民主共和思想几乎是完全抛弃。比如《临时约法》规定，参议院、临时总统、国务员、法院行使国家统治权，新约法改为总统总揽统治权，采取总统制，不置国务总理，各部总长均直隶于大总统，置国务卿一人襄助总统；取消参议院、众议院，人民选举议员组成立法院，行使立法权，立法院正式成立前，建立参政院代行其职权；大总统有解散立法院权力；大总统有宣战、媾和权力，大总统制定官制官规，大总统任免文武职员，大总统为陆海军大元帅，统率全国海陆军……而人民的权利，虽然保留言论、结社、出版等自由，以及请愿、选举、被选举等项权利都加了限制。而立法权控制在总统手中，实际上大总统也就随时有权剥夺这些人民权利。
约法公布的当天，袁世凯下令改革中央官制，取消国务院，改设政事堂，自己的老亲信徐世昌出任国务卿，杨士琦、钱能训为左右丞。政事堂直接对总统负责，再也不是当初能牵制总统的内阁。政事堂下设法制、机要、铨叙、主计、印铸五个局及一个参事室，一个事务所。机要局最为关键，由自己当年的亲信幕僚张一出任局长。各部总长也都是自己的亲信，外交孙宝琦，内务朱启钤，财政周自齐，陆军段祺瑞，海军刘冠雄，交通梁敦彦，司法章宗祥，教育汤化龙，农商张謇。九个总长中，除汤化龙、张謇是进步党外，其他人都是自己的老班底，而且张謇也是自己的老相识，汤化龙虽然是辛亥后才有交往，但也已经“袁化”了。
总统府秘书厅改为内史监，旧官衙味十足。原来的副秘书长、老亲信阮忠枢出任内史长。原总统府秘书长梁士诒则出任税务总督办，这一职务显然无法与参与机密的内史长相比。新老亲信的更替，颇耐人寻味。
阮忠枢是袁世凯的老文案，直隶总督、北洋大臣任上的所有奏折和重要公事几乎都出自他手。老阮有才，但也有吸鸦片、嫖妓等嗜好，有时难免误事。而且此人十分聪明，久为袁世凯倚重。等袁世凯辛亥复出后，已经是民国共和那一套，公文程式为之大变，老阮的老文笔派不上用场，因此一直赋闲。如今老阮复掌文案，肯在官场上用心的人颇有领悟，认为这是袁世凯有心复辟的先声。
而梁士诒恰恰相反。他当年本是朝廷举办经济特科时的“探花”，因姓梁而被守旧官僚攻击为梁启超、康有为的同党，不但未被重用，还差一点招祸，是袁世凯把他挖到北洋，从此发达。他从铁路入手，掌握了交通系，在巨额铁路借款中拿回佣成为巨富，又长袖善舞，善于理财，被人称为“梁财神”，为袁世凯所倚重。尤其是借助广东人的身份，帮袁世凯与革命党打交道、谋取临时大总统。而且民主共和那一套，他也颇有心得，当上总统府秘书长后，成为袁世凯最得力的助手，有人晋谒袁世凯，禀商事件，袁世凯常说问梁秘书长去！梁士诒也是事无巨细，皆视情处理，以至于被人称为“二总统”。
得“二总统”的外号并非好事，可以解读为深受总统信任，亦可理解为功高震主。袁世凯的幕僚渐显派系之争，尤其以杨士琦为首的皖系与以梁士诒为首的粤系争斗最激烈。善耍阴谋的杨士琦便拿“二总统”的名头大做文章。《字林西报》曾发表一篇评论说，“中国今日所恃以存在者，因为袁总统；而将来所以恃以存在者，实为梁秘书长。梁士诒者，在中国财政上最有势力之第一人也。其人赋性坚定，才具圆满，不喜大言高论，但求著著踏实，步步为营，及水到渠成，一举而收其功。此等性格，极似袁总统之生平。且梁士诒财政上之势力，非唯于国内占到实权，且于国际上更具有最高之信用……总之今日世界各国政治上之势力，财权几占全国，兵力不过其残影。此论若无谬误，则中国继兵力而掌柄者，必在财权。继袁总统而统治中国者，必梁士诒。此梁士诒所以为中国政治上最有望之才者。”
《字林西报》是英国人在中国创办的历史最久的英文报纸，读者为在华外交、洋商及传教士，经常发表评论中国内政的文章。梁士诒的父亲在香港读到这篇文章，大吃一惊，立即写信给梁士诒，提醒他赶紧收敛锋芒，“此则日报，虑有人蓄意为之者，政府必有所闻。在豁达之主，或不猜疑，在深谋远虑之人，不无动念。故凡事宜退一步以留己之余地，前人有功高而震主，哲士善功成而身退，匪唯避嫌，实保身之义也。”
梁士诒老父的担心并非多余，这篇评论的确是有人背后搞的鬼，意在离间袁梁关系，而袁世凯也的确对梁士诒颇有疑虑。文武官员到京，总要拜访梁士诒。特别是军队的师旅长，拜谒袁世凯后必再访梁士诒。袁世凯有一天对梁士诒道：“你的地位，将来甚重大，现在入觐之师旅长，不可轻予颜色。”杨士琦就曾经对袁世凯说，梁士诒结交军人，有当大总统的野心，不能不防。
除此之外，梁士诒思想颇“新”，更让袁世凯担心。有一次袁世凯试探梁士诒，说现在国会专制，内阁集权，他打算扩张总统府制，网络人才以图治理。梁士诒回道：“我国共和制度下，内阁制一时未便更易，国会更不可轻弃，国本动摇，只怕再起纷争。”袁世凯注视梁士诒良久，梁士诒赫然心惊，但为时已晚。所以这次被调出总统府出任税务督办，也是意料之中。
受到袁世凯猜疑的还有他的北洋大将们，首当其冲的是陆军总长段祺瑞。段祺瑞出任陆军总长后，牢牢把着陆军大权，给袁世凯以莫大支持的同时，也渐成尾大不掉之势。段祺瑞提拔的多是自己的学生和部属，如徐树铮、靳云鹏、傅良佐、吴光新等，皖系力量已经颇让袁世凯心惊。二次革命以后，段祺瑞势力更加膨胀，对军官的提升和降黜经常自作主张，更让袁世凯不快。这次新约法的公布，给了袁世凯扭转军权旁落的机会。他下令成立“陆海军大元帅统率办事处”，派段祺瑞、刘冠雄、陈宦、萨镇冰、王士珍、蔡锷为办事员，唐在礼为总务厅长，办事员轮流值班，一切军事要政均由值班人员送袁世凯定夺。这表面上是统筹三军，实则是削弱段祺瑞的军权，把军权归于大总统手中。尤其请王士珍出山，更是针对段祺瑞。北洋三杰，冯国璋正在江苏将军任上，唯有将王士珍请出来才能对段祺瑞稍加牵制。王士珍自从清帝退位后就回乡闲居，不愿出山陷入袁段之争。但王士珍为人办事以中庸为原则，不愿得罪任何人，经不住袁世凯一再派长子袁克定去请，只好硬着头皮出来。
布局完中央，袁世凯又对地方官制加紧改革，很快公布了省道县三级官制草案，各省民政长改为巡按使，管理地方民政事务，为一省民政最高长官，一律由中央任命，直接对中央负责；田赋、盐税、关税、厘金、烟酒茶税均为国税，各省地方财政机关均为中央派出机构，各省一律编造预决算送中央核准，如此安排，是意图将地方行政、财政大权归于中央。
地方的改革，重点在军政分治。辛亥革命后，各省都督权力很大，什么也“督”，各省民政长成了都督的下属。这样，都督们把军政财全部抓到手中，很快形成尾大不掉的架势。最先提出军民分治的是副总统黎元洪，他拿辛亥后的形势与晚唐藩镇割据相比，认为不尽快实行军民分治，藩镇割据的局面又将形成。袁世凯对黎元洪的意见大加赞赏，下令将各省都督改为将军，都理一省军务，也就是后来简称的督军——只督理军务。对这些有地盘的将军，冠以武字或镇安字样，如冯国璋为宣武上将军，督理江苏军务，段芝贵为彰武上将军，督理湖北军务。同时又在北京设立将军府，作为顾问机关，把那些调到中央的将军养起来，给以厚禄，名号则冠以“威”字，如段祺瑞为建威上将军，蔡锷为昭威将军。这种手段，类似宋太祖的杯酒释兵权。
有人上调，必然有人要下派。派到地方的将军，当然都是亲信，目的是巩固对南方省份的控制。何国华派为云南宣慰特使，王祖同为广西军务会办，龙建章为贵州巡按使。派曹锟率北洋精锐第三师驻湖南岳阳，王占元领第二师驻武昌。四川地位特殊，南连云贵，东接湖湘，从前又非北洋势力范围，此时必须加固，于是派陈宦为会办四川军务，率北洋军三个旅入川。
北洋军虽是嫡系，但派系苗头已现，袁世凯也放心不下，早就想另练一支队伍。保定陆军学校的校长蒋百里提出训练模范团的建议，正中袁世凯的心思。于是以北洋军官暮气太重为由，在“陆海军大元帅统帅办事处”下设模范团办事处，计划从北洋各师抽调下级军官充士兵，中高级军官为模范团中下级军官，培训结束，集中分到两个师中去担任军官。由谁来训练模范团？蒋百里推荐自己的同学蔡锷，但杨士琦却极力反对：“蔡锷是个外人，非我族类，其心必异。一旦让他掌握了兵权，后果恐怕难以设想。而且北洋猛将如云，却用一个外人来练新军，恐怕会寒了北洋袍泽的心。”此事只好作罢。
恰在这时，在德国养伤的长子袁克定回来了，对模范团跃跃欲试。袁克定去年骑马摔伤了腿，经过西医治疗，但留下了一瘸一拐的后遗症，所以又专门送他到德国去医治。德国皇帝威廉二世见袁大总统的长子前来就医，自然十分重视，招待也极为殷勤。威廉二世在远东扩展势力的野心很大，很希望见好于中国，他对袁克定道：“中国现在搞共和制，不适合中国国情。中国要想发达，必须向德国学习，非帝制不可。大公子回国后一定转告大总统，中国要恢复帝制的话，德国一定尽力襄助。”而且像当初建议载沣一样，建议袁克定，“如果恢复帝制，兵权最要紧，皇室应当亲自掌握兵权。”
如果中国恢复帝制，袁克定就是皇太子！袁克定腿伤没治好，却灌了满脑子的帝制妄想。他回来正赶上袁世凯在筹划模范团，把德皇亲笔信转交的同时向父亲谋求模范团团长一职。袁世凯知道袁克定的本事，不同意。袁克定请求道：“正因为我没带过兵，才正好来练练手。”
袁世凯终于被儿子说动，就找段祺瑞商议。段祺瑞为人傲慢，而且说话直来直去，硬邦邦地回答道：“这恐怕不行吧？”
“为什么不行？”
理由不是明摆着吗？各师的中高级军官才出任模范团的中下级军官，袁克定未带一天兵，凭什么当模范团团长？何况走路一摇三摆，像什么样？段祺瑞自视甚高，何曾把袁克定放在眼里！
两人争执不下，最后袁世凯问：“那你看我当这个团长够不够格？”
“大总统当然够格。”
袁世凯果然亲自出任模范团团长。模范团团部就在北海，但他事情太多，根本没有精力去管模范团，日常事务还是交给袁克定。在段祺瑞看来，训练模范团的真实目的就是来分割他这陆军总长的权力。为了表示不满，他经常不到陆军部，一切事务由次长徐树铮代办，就是统率办事处的会议也经常借故缺席。这让袁世凯十分恼火，有一天他对段祺瑞道：“芝泉，你是不是又熬夜了？脸色真不好。要注意休息，毕竟年龄不饶人。”
段祺瑞回道：“部里的事由徐铁珊代办，统率办事处的事情有大总统亲力亲为，我用不着熬夜。”
过了几天，袁世凯又旧话重提。所以段祺瑞到部里时，一面照镜子一面问徐树铮：“铁珊，我脸色不好看吗？”
徐树铮回道：“没有啊。”
“大总统怎么说我脸色不好看，还问我是不是睡不好。”
“芝老，醉翁之意不在酒啊。”徐树铮旁劝者清。
段祺瑞恍然大悟：“项城想赶我走啊，我偏不走。”
“芝老，外面有些说法，说大总统要当大皇帝了。”
“他不会那么糊涂吧？要是真这样，我得好好劝劝。”段祺瑞惊道。
“芝老，那大可不必，本来你们就有嫌隙，何必再得罪他？”
两人正在牢骚满腹，总务处处长跑来道：“总长，总统让你马上去总统府，说有十万火急的大事。”
段祺瑞到了总统府会议室，袁世凯正在焦急的等待，对段祺瑞点点头道：“芝泉，遇到大麻烦了，非请你来商议不可。”
段祺瑞到自己的座椅上坐下，这才发现政事堂各部总长都到了，外交部的次长及三位参事也都参加会议。
“芝泉，日本人突然从龙口登陆，嘴上说得很好听，要把青岛从德人手中夺回交还中国。谁信他们的鬼话，他们这是借欧战之机，图谋我山东。”
袁世凯所说的欧战，就是第一次世界大战。起因是这年的6月28日，奥匈帝国皇储斐迪南大公夫妇在萨拉热窝视察时被塞尔维亚人枪杀，奥匈帝国在德国的支持下向塞尔维亚宣战。随后战争迅速扩大，结为同盟国的德国和奥匈帝国以及支持他们的奥斯曼帝国、保加利亚，对抗协约国的英国、法国和俄国以及支持它们的塞尔维亚、比利时、意大利、日本等国。
欧战爆发后，中国马上宣布中立，不愿得罪任何一方。不过，占领了青岛的德国人属同盟国，而早对青岛和山东有野心的日本属协约国，如果日本对德国宣战，山东难免燃起战火。真是怕什么来什么，日本人果然向德国宣战，并派兵从龙口登陆，南下进攻青岛，而且已经占据了胶济线南段，而这一切日本根本未通知中国，袁世凯还是从山东督军靳云鹏的电报中得知消息的。
“日本这个国家最是可恨！我在朝鲜时就与他们打交道，这是帮最不讲信义，最伪诈的人，脸上笑哈哈，脚下使绊子，背后捅刀子！”袁世凯大约觉得这话传出去不好，扫视会场后又道，“这话我只说给在座的各位，出门不要对外人说，说了我也不认。”
段祺瑞回道：“日本人可恨，中国人都知道，日本人也知道中国人不尿他。”
“言归正传。今天请了外交部的三位参事参加会，因为他们三个人在不同国家留过学，学过法律，懂得国际法，先听听他们的意见，如何对付日本对中国领土的侵犯。”
第一个被袁世凯点名发言的是只有二十五六岁的江苏人顾维钧，他是美国哥伦比亚大学博士毕业，专攻的国际法。两年前回国，当上了袁世凯的英文秘书，后来出任外交部参事。他回道：“日军在龙口登陆，是公然违犯国际法的行动，因为中国已经宣布中立，根据国际法，交战国应尊重中国的中立。因此，为了表明中国中立国的责任，有义务保卫国土，抵御日本，理由至为明显。”
然后袁世凯又点名从英国毕业的伍朝枢发言，他是伍廷芳的儿子，回道：“我完全赞同少川的意见。如果中国不保卫其中立，就等于默许日本的行动。”
还有一位参事叫金邦平，日本早稻田大学毕业，在三位参事中最年长，已经追随袁世凯多年，他也道：“日本造成的局势越乎常规，我实在难以表示明确的意见。”
袁世凯转向段祺瑞，问：“芝泉，为了保卫领土，我们的军队该怎么办？”
段祺瑞回道：“如果总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内地。不过，由于武器、弹药不足，作战将十分困难。”
“如果真与日本人动手，能坚持多久？”
“四十八小时没问题。”
“那四十八小时之后呢？”
“那只能听候总统指示了。”
袁世凯再问外交总长孙宝琦，孙宝琦并不善于外交，支支吾吾说不出明确的意见。袁世凯叹了口气道：“我很明白法学家们的意见，应当以武力维护中立国的地位和主权。可是我们毫无准备，武备又没有取胜的可能。那该怎么办呢？大家都发表下意见。”
各位总长都沉默不语。
袁世凯扫视了一圈道：“今天我们遇到的情况，与十年前日俄在满洲大打出手相似。当时朝廷也是没有办法阻止他们，就在南满划出了交战区。那么，这次我们可以考虑，在龙口和青岛之间，划出一个走廊，日本可以通过走廊进攻德国，中国不予干涉，但之外的地方，我国必定维护中立地位。大家看看如何？”
大家议论一通，认为这是目前唯一可行的政策，于是由外交部去起草中国声明和执行中立的细则。但日本人并不把中国的中立声明当回事，也不把中国划定的走廊当回事，占据黄县、莱州、平度、胶州，直抵即墨，一路抢杀劫掠，并沿胶济铁路向潍县车站以西侵犯。中国外交部一次次抗议，但日本根本不理会，以致有人讽刺外交部为抗议部。
袁世凯知道日本最不好对付。他希望德国人能够取得胜利，那样无非继续占据青岛，不致他变。然而，袁世凯的希望落空了。日本人登陆后用了一个月的时间完成对青岛的合围，然后发起总攻，不过六天的时间，德国总督就挂出了白旗。双方谈判后，德国把青岛拱手让给了日本，日本立即成立青岛“守备军司令部”和军政署，对青岛开始殖民统治。
对日本人占据青岛，政府除了抗议之外，再无其他办法。而且，政府的心思似乎也不在这上面，而是忙着制定郊天礼、祭孔礼。内务部总长朱启钤独出心裁，定祭服，冕旒玄冠，服绣九章，用方头靴，与民国后倡导西式的风格大不相同。
大家都跟着图热闹，唯有外交部的次长曹汝霖不以为然：“民国已废跪拜，祭典重在诚敬，不重形式，即用普通礼服，有何不可？如果我国有传统祭服，自当别论。现在既没有根据，随意制定，有乖共和政体。当今时代，应事事向新的方面走，学新法，新建设，方合潮流。近来政府设施越来越趋古，似非新国家气象，难怪外间谣言四起，说政府预备恢复帝制。这种做法，岂非自认谣言之由来？”
政事堂左丞杨士琦劝道：“定祭服不一定是恢复帝制，民国未废郊天祀孔礼，祭服是应该定的。你要做官，即得穿祭服。”
曹汝霖时年三十四岁，而官至次长，年少气盛，回外交部后没跟总长孙宝琦商量，即援前清外部人员不陪祀之例，上呈请免陪祀。
袁世凯看到曹汝霖的上呈时，杨士琦正巧在座，对袁世凯道：“这恐怕是曹次长的意见，未必是外交部的公议。商议服制时，只有他提出异议。”
曹汝霖是袁世凯欣赏的人，三个月前才请他出来做的次长，为的是他曾经留学日本，让他当次长，便于同日本人打交道。
“曹次长仍不免洋学生的习气啊！”袁世凯笑罢就亲批“外交部总次长免予陪祀”。
冬至这天，袁世凯要到天坛行祭天大典。早晨不到四点就起身，乘装甲车到达圜丘坛门停车，然后改成双马拉的轿车，到达昭亨门前，再换乘竹轿，一直抬到圜丘具服台前下轿。百官都已到了，都是身着宽袍广袖的祭服，头戴冕冠，脚登方头靴。武官则是军礼服，挂佩刀。文武衣着神采相差太远，有些不伦不类。袁世凯行过阅祝版礼，稍事休息，然后登上圜丘，立于拜位。日出前，大典开始，燔柴举火，望灯高悬，在中国韶乐的衬托下，袁世凯毕恭毕敬，对上天行三进四拜礼，奠酒，奉祭，读祝。
一切都还顺利，但民间对文官的祭服多有讥诮，说像是灶王老爷。
冬至后又过了几天，约法会议通过了《总统选举法》修正案，规定总统任期十年，而且可连选连任。至于后任总统，袁世凯有权自行推荐三人，藏于金匮石室，于其身后开封确认。这个法案一出，真是令人大跌眼镜。袁世凯不但可以成为终身总统，而且还可以像前清皇帝一样秘密立储。社会上各种说法都有，袁世凯要当皇上的说法已经不是秘密。
听了这些传言，段祺瑞去见袁世凯，直来直去地问道：“大总统，外面有些议论，说要行帝制。”
袁世凯问：“芝泉，这些话你是从哪里听来的？”
“外面传得沸沸扬扬，大总统没听说过吗？”
“我自从进了中南海，从未出门半步，这样的无稽之谈还真没听到。再说，有些人总爱飞短流长，我总不能堵住他们的嘴。”
“这种传言对大总统很不利，对造谣惑众者应当予以惩办。”
“芝泉，这恐怕不合适吧，如今是民国，民国嘛，人民有言论自由。民间有种种流言，推其原因，还是内政紊乱之故。眼下共和虽然成立，但诸事却难尽人意，所以大家才对国体问题有想法，这也情有可原嘛。”
段祺瑞劝谏道：“大总统，虽然共和未必见得好，但世界大势，大多由君主而共和，而断无由共和退回君主的道理。辛亥之乱，清室退位，皇帝声名已经狼藉不堪，一旦再行帝制，难免举国反对，如果引起变乱，内忧加剧，外患更迫。请大总统三思。”
袁世凯笑道：“芝泉，国体问题我并未思考过，也就谈不到三思。我这个人你又不是不知道，很想躲躲清静，哪还有心思去当什么皇帝！何况日本人在山东这么闹心，哪有心思称什么帝！你放心好了。”
日本人占据青岛，的确让袁世凯心烦。日本人当初进军青岛，说是要把青岛夺回来，还给中国。这种话袁世凯当然不信，如果日本人仅继承德国在山东的权力，那还说得过去，他最怕的是他们借机提出新要求。日本人行事，向来是得寸进尺。十几天前，日本驻华公使日置益被召回，说是回国述职，但袁世凯担心日本政府将有大举动，因此一直惴惴不安。
1915年1月18日，是中国旧历的腊月初四。日本公使日置益突然要求直接面见袁世凯。按照外交惯例，公使有事要先与驻在国外交部商议，直接要求面见元首是失礼的行为。但日本人在中国蛮横惯了，袁世凯并未拒绝，让外交部次长曹汝霖陪同会见。日置益见到袁世凯后就把一个文件袋亲手呈上，翻译道：“本国政府为谋两国永久亲善和平起见，拟有觉书一通，希望贵总统重视两国关系之切，速令裁决施行。”所谓觉书，就是备忘录。
袁世凯办过外交，知道此时不必细看文件，也不能做任何表态，便回道：“中日两国亲善，为我之夙望，但关于交涉事宜，应由外交部主管办理，并与贵公使交涉。”说罢向桌上一搁，并未展阅。
日置益通过翻译告诉袁世凯：“这份觉书十分重要。如果大总统能够裁决施行，将展示出中国对日本的善意。敝国人民有一种看法，认为大总统推行远交近攻的外交政策，亲近欧美国家，而对日本不够友善。因此有一种势力主张支持革命党，或者其他什么人。他们认为，如果孙逸仙这样的人来当总统，会对日本更有益。而敝国政府认为，为中日两国亲善起见，愿支持大总统。大总统如能承允所提条款，方可证明日华亲善之诚意，可改变日本人对大总统之观感，日本政府对大总统也将极愿遇事相助。”
“我已经说过，贵国对我多有误会，我是极愿中日亲善的。”
袁世凯仇视日本人，是路人皆知，日置益当然不会相信他的外交辞令：“我再给大总统透露个绝密消息。孙逸仙不久前给敝国首相写了一封密信，希望日本政府能够支持他的革命党，他将投桃报李，他许诺给日本的利益，非常诱人。”
袁世凯冷笑一声道：“孙逸仙不过是被我国通缉的暴徒，他有何资格与日本谈判，又有何资格将中国利权让与日本？”
“虽然如此，但孙逸仙日本朋友极多，愿助他一臂之力者大有人在。他在信中告诉大隈首相，大总统对日本并不友好。”
据日置益说，孙中山在给大隈首相的信中认为，“现在支那以袁世凯当国，彼不审东亚之大势，外佯与日本周旋，而内阴事排斥，虽有均等之机会，日本也不能与他人相驰逐。对许与日本的权利，袁世凯政府依违其议，而嗾民间以反对，或翻授之他国。彼其力未足以自固，故表面犹买日本之欢心，设其地位巩固过于今日，其对待日本必更甚于今日。”
“为了争取日本的支持，孙逸仙与国民党不惜空口许诺，我想日本政府不会不辨是非。”
“所以本国政府提出这份觉书，正是相信大总统，如果大总统能够答应，本国政府将驱逐孙逸仙。此事属机密，望大总统严守秘密，万勿泄露。”
日置益、曹汝霖一走，袁世凯就细看日本人的觉书。觉书分五号共计二十一条。第一号共有四条，是要求中国将德国在山东的权力转授予日本，山东省内及沿海一带土地及岛屿，不能转让或租给别国。第二号共七条，要求中国承认日本在南满及东蒙古的特权，允许旅顺大连租借展期至九十九年，日本人在南满洲及东部内蒙古，获得采矿、办厂、居住、垦荒等权力。第三号共两条，要求将汉冶萍公司作为两国合办事业，公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，无论直接间接对该公司采取有影响之一切举措，都必须先经日本人同意。第四号一条，“为切实保全中国领土之目的，中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。”最过分的是第五号，共七条：
第一款 在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。
第二款 所有中国内地所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。
第三款 向来日中两国，屡起警察案件，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。
第四款 中国向日本采办一定数量之军械（譬如在中国政府所需军械之半数以上），或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。
第五款 中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。
第六款 在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，（船厂在内）如需外国资本之时，先向日本国协议。
第七款 中国允认日本国人在中国有布教之权。
近代以来，中国签订了一系列丧失权利的条约，但像日本这样贪婪，一次提出这样的权利要求还不曾有过，尤其是第五号七条，几乎是要把中国变成日本的殖民地。如果答应这些条件，无疑将灭亡中国！
袁世凯愤恨地在办公室内快速踱步，向来食量极大的他晚饭吃得极少。饭后他又立即召国务卿徐世昌、参议梁士诒、外交总长孙宝琦、次长曹汝霖、政事堂左丞杨士琦到总统府议事。