一、“恤刑狱”的提出
清代监狱是羁押人犯的处所，而不是行刑的机关。《清史稿》云：“监狱与刑制相消息，从前监羁罪犯，并无已决未决之分。其囚禁在狱，大都未决犯为多。既定罪，则笞、杖折责释放，徒、流、军、遣即日发配，久禁者斩、绞监候而已。”[88]州县官对轻微刑事案件，可以以笞杖等刑处罚后了断。盗案抢劫等重案处以徒流军遣等刑罚，审转复核后即刻执行，死罪人犯要等秋审后方能执行。所以，监狱成为关押候审候结的命盗抢劫等重罪犯人和相关人证的处所。在审讯中，州县官往往以刑讯取得嫌疑人的口供。刑讯的形式，有鞭笞、掌嘴、拶指、压踝、夹棍等。[89]一般而言，朝廷对州县官审案是有期限的，延期不能结案要受到一定的处罚。[90]在这种情况下，为急于结案，“刑讯逼供”成为州县官审案时的常态。乾隆时有御史谈到当时的刑狱状况时说：
每有一案，人犯佐证未齐，或拘唤不至，或关解不前，有司又不上紧催提，以致经时累月囚系不释者有之。又有事涉牵连，因人挂误，有司不分轻重，概与正犯同监，遂有无辜受累滥被拘禁者有之。是以圜扉之内，常见充盈，屋既湫隘，人复众多。当冬令收敛，尚可无虞，一至春暖气升，潮湿熏蒸，污秽腾发，酿疫致毙，不一而足。[91]
可见当时监狱不仅对犯人不分已决未决，还出于种种人为原因而无法立即判决，以致人满为患，条件恶劣。许多监狱为防止犯人逃跑，还置有种种“非刑”[92]。所以“刑狱”又不是简单的监狱问题，还涉及州县官的司法审判、刑罚方式、监狱管理等各个方面。
与监狱的黑暗并在的是，各地州县羁押待质人证的非法班房、班馆比比皆是。按照清律，大小问刑衙门设有监狱，但主要监禁重犯，其余干连并一应轻罪人犯，应令地保保候审理，如有官员擅设仓铺所店等，私禁轻罪人犯，及至淹毙者，该督抚即行指参照律拟断。[93]但是由于各州县“经费向无正项支销”，加以“经管向无责成处分”，各种理论上非法而实践中却“合法存在”的班房、班馆却难以禁绝。
光绪七年（1881年）有御史奏，浙江仙居县有私设班馆，羁押多人，名为听审所，“至有羁押五六十人，虽奉宪札须月报羁押人数，而册内隐匿，每月只报一二人，甚至有拖押三四年未放者”[94]。光绪二十一年（1895年）有人奏，湖南新化县知县沈齐献设立班馆，拷掠良民，并有押毙事主纵容家丁事。[95]光绪二十四年（1898年）的一道懿旨还说：“近闻内外问刑衙门，于应办案件往往经年累月延不审结，甚有创设候审待质各所，以及班馆名目，滥押无辜，其间丁役之需索，胥吏之留难，种种弊端，不可枚举。”[96]私设班馆，带来滥押无辜现象的大量出现，也败坏了吏治。
晚清以来，上述状况不断受到人们的抨击，朝廷和地方均力图整饬和改革。光绪元年（1875年），贵州巡抚黎培敬鉴于各地羁押干连人证“与囚犯无殊”“坐令饥困至死”之状况，奏设待质公所以革除非法班馆之弊，即“凡待质之人，不发首县径发该所”，委员专司其事，“每月造具清册，详载旧押新收开释实存各人数，并疾病取保医调死亡，验明棺殓，随时详报院司，年终复计瘐毙人数之多寡以定委员之功过”[97]。刑部议复要求各省仿照筹办。[98]后来各州县提审本地案件，亦多仿此办理。
待质公所之制力图以委员专管的合法机构和一定的制度建设取代各地五花八门的非法班房，原意是为臬司提案所设，而一旦州县仿设，由于缺乏有力的监管和制度配套，很快弊端丛生。光绪二十一年（1895年）御史杨福臻奏：“近年各州县多设待质公所，一切干连人证及轻罪人犯，悉拘押此中，问官不即审结，弥月经年……是监之外又添一监。”[99]上谕斥责各州县以待质公所名目私立班馆，下令严禁，但事实上无法完全禁止。[100]
晚清时期，鉴于监狱的种种黑暗状况，有的地方在督抚的指导下，对监狱进行一定的改良。光绪十三年（1887年），两广总督张之洞鉴于“南、番两县狱讼繁多，各差馆羁所地方，囚系累累，几无隙地”，札南海、番禺两县勘修迁善所。该所以观音山下绥靖营旧房加以修治，添设房间，加筑高厚围墙，将犯人中“情罪较轻、性质较驯者”分禁其内，并“区分院落，各设头目，购置工具，酌募工师，责令各犯学艺自给，量能授艺，勒限学成，宽筹宿食，严禁滋事，俾其顾名思义，改过迁善。将来放出各有一艺可以资生，自然不再为非，囹圄可期渐少”[101]。迁善所既是改变轻罪人犯服刑方式之举，又是改善监狱恶劣状况、给予犯人以一定谋生手段之法，当时不少地方都有所见。如光绪十八年（1892年）广西临桂县知县就创设了迁善公所，将凡犯偷窃及情罪稍轻待质未定罪各人犯收所习艺。不料光绪二十八年（1902年）一场大火将房屋毁坏大半。后又筹款重修，改名自新工厂。[102]
清廷启动新政后，令各省督抚各叙己见。光绪二十七年八月（1901年9月），张之洞、刘坤一在会奏变法第二折中提出了“恤刑狱”建议，具体包括禁讼累、省文法、省刑责、重众证、修监羁、教工艺、恤相验、改罚锾、派专官等改革措施，涉及州县审判、监狱和刑罚，核心内容是改革刑讯和监狱制度。折中说：
敲扑呼号，血肉横飞，最为伤和害理，有悖民牧之义，地方官相沿已久，漠不动心。夫民虽犯法，当存哀衿，供情未定，有罪与否，尚不可知，理宜详慎。况轻罪一眚，当时如法惩儆，日后仍望其勉为良民，更宜存其廉耻。
州县监狱之外，又有羁所，又有交差押带等名目。狭隘污秽，凌虐多端，暑疫传染，多致瘐毙。仁人不忍睹闻，等之于地狱；外人尤为痛诋，比之以番蛮。夫监狱不能无，而酷虐不可有。宜令各省设法筹款，将臬司府厅州县各衙门内监外监大加改修，地面务须宽敞，屋宇务须整洁，优给口食及冬夏调理各费，禁卒凌虐，随时严惩。[103]
对于刑讯改革，会奏建议对初次讯供时及牵连人证，皆不准轻加刑责，其笞杖等罪酌量改为羁禁；军流以下罪名，如众证确凿，则“按律治罪”；流徒罪可通过缴纳赎罪银，改为羁禁。在监狱方面，会奏主张从臬司到各府厅州县，皆筹款改修监狱和羁所，务须宽敞整洁，并各修工艺房，令犯人学习工艺。该折主张已初步涉及审判和刑罚的处置方式，以及改变监狱功能，使之成为“服刑”机关的问题。
该会奏之所以把“恤刑狱”作为欲求更张的重要措施之一，一方面是基于当时的“滥刑株累之酷，囹圄凌虐之弊”本身与“结民心、御强敌”的客观要求形成了巨大反差，败坏了吏治；另一方面也是由于原本的刑讯和监狱状况也不符合现代社会的要求，故不断引起外人的关注和批评，甚至成为洋教士劝人入教的理由。正如会奏所说：“外国人来华者，往往亲入州县之监狱，旁观州县之问案，疾首蹙额，讥为贱视人类，驱民入教，职此之由。”[104]
刘张会奏得到朝廷认可，上谕令：“其中可行者，即著按照所陈，随时设法择要举办。”[105]但此后除禁讼累、教工艺、改罚锾、恤相验几条或经谕旨，或经刑部奏准通行各省外，其他尚无落实。即便“教工艺”已通饬各省遵办，但时过两年，也只有直隶、河南、山东、云南奏明办理，其余皆未奏报。[106]
光绪二十八年十一月（1902年12月），护理山西巡抚赵尔巽上折请设罪犯习艺所。他从原有的军流徒刑的弊端立论，认为军流徒刑成本高昂，弊端甚多，本意全失，“现在上无差役可供，下无工艺可执，又无看管之地、工食之资，因之潜逃之案层见叠出，缉获之犯什无一二”，建议“仿汉时输作之制”，饬下各省通设罪犯习艺所，将命盗杂案、遣军流徒各罪犯，审明定拟后，即在犯事地方收所习艺。不拘本籍外省，分别年限之多寡，以为工役之重轻。期满察看作工分数及有无悛悔、有无切保，再行释放。如桀骜不服约束，则加以鞭督扑责之刑。[107]
赵尔巽主张以罪犯习艺所取代遣军流徒等刑罚，不仅是刑制的一大改革，而且是监狱功能的一大转换。此折上后，上谕令刑部议复。刑部议复时做了变通处理，要求各省先在省城设罪犯习艺所，由督抚体查地方情形，议定开办章程。[108]
光绪三十一年三月（1905年4月），修订法律大臣伍廷芳、沈家本上奏针对张、刘会奏中省刑责、重众证、修监羁、派专官四项主张，进一步提出了“恤刑狱”的各项具体办法，要求朝廷立即下令禁止刑讯，改笞杖为罚金：
拟请嗣后除罪犯应死，证据已确，而不肯供认者，准其刑讯外，凡初次讯供时及徒流以下罪名，概不准刑讯，以免冤滥。其笞杖等罪，仿照外国罚金之法，凡律例内笞五十以下者，改为罚银五钱以上、二两五钱以下。杖六十者，改为罚五两，每一等加二两五钱，以次递加。至杖一百，改为罚十五两而止。如无力完纳者，折为作工，应罚一两，折作工四日，以次递加，至十五两折作工六十日而止。
在停止刑讯的同时，该折指出州县审讯应重证据，流徒以下罪行在众证确凿时应“按律治罪”。在改良监狱方面，该折同意张之洞、刘坤一所奏，要求饬下各省督抚，设法筹款，修改从臬司到府厅州县各衙门内监外监。所有羁所也应修改，务须宽整洁净，不准虐待和多押。除臬司提案候审者归入待质公所外，其他班馆等名一律严行禁绝。第二天即获上谕：“此次奏定章程，全行照准。”[109]
虽然晚清以来各种改革刑讯和监狱的主张不绝于耳，有些地方也采取措施实施了一些改革，但大多着眼于吏治整顿，没能从根本上解决问题。预备立宪开始后，“恤刑狱”被放到法律与司法改革的背景下加以思考，沈家本说：
窃刑罚与监狱相为表里，近世各国刑法，除罚金外，自由刑居其强半。所谓自由刑者，如惩役、禁锢之类，拘置监狱，缚束自由，俾不得与世交际。盖犯罪之人歉于教化者为多，严刑厉法可惩肃于既往，难忘湔祓于将来，故借监狱之地，施教诲之方，亦即明刑弼教之本义也。……伏查泰西立宪诸国，监狱与司法、立法鼎峙而三，纵有完备之法典与明允之法官，无适当之监狱，以执行刑罚，则迁善感化，犹托空言。[110]
在中国古代，也曾有“置之圜土而施职事焉，以明刑耻之”，即“恤刑”的思想和做法；清代也出现过类似“自新所”“迁善所”之类的机构，均为清末的狱政改革提供了源远流长的本土资源。[111]但是清末的刑狱改革却并不是在本土资源基础上的改革，而是借鉴西法，尤其是借鉴日本经验的结果。袁世凯督直时曾派天津府凌福彭赴日本考察监狱情形，凌考察后写了一个日本监狱习艺详细情形向袁禀报，不仅叙述了日本明治维新后改良监狱的具体进程，以及监狱建筑、狱犯管理状况，还介绍了监狱管理的新的理念，如“狱者，所以仁爱人也，非以残虐人也；所以惩戒人也，非以毒苦人也”；“日本监狱之制，名目甚繁，其大别有四，一曰未决监，二曰已决监，三曰民事监，四曰惩治监……其管理之法各不相同，而其精神主义，则在于群分而区别之”[112]。袁世凯的批示是：“中国监狱亟宜改良，其罪犯习艺一节，现在正需兴办，尤可借资则效究。”[113]这样，“恤刑狱”就不是一个简单的吏治问题，而是刑律改革、司法改革的重要一环。正如凌福彭所说：“方今各国环峙，非修内政无以定外交，内政之要，首在刑律，监狱一日不改，则刑律一日不能修。”[114]“恤刑狱”成为一种新的制度建构。
二、停止刑讯
光绪三十一年六月（1905年7月），刑部以筹集办公经费为由，要求将州县自理刑名案内笞杖改为罚金一项题解到部，以资办公。定每一州县每年解银一百两，年清年款，各地不得借口修改监狱习艺所等留作地方之用。[115]九月，修订法律大臣伍廷芳、沈家本再次上折提到，自三月停刑讯改罚金上谕以后，“各省州县实力奉行者固多，而阳奉阴违视为具文者仍属不少”，再次“请旨饬下各省督抚，督同臬司，严饬所属州县，嗣后审理案件，凡罪在流、徒以下者，照新章不准刑讯。旧例罪应笞杖者，照新章改为罚金”。“倘有阳奉阴违，仍率用刑求，妄行责打者，即令该管上司指名严参，毋许恂隐。”[116]要求朝廷通饬各省，流徒以下罪停止刑讯，以罚金代笞杖。
在朝廷的一再申斥下，此项改革逐步推进。在光绪末至宣统年四川南部县衙门档案中，我们已经可以看到不少自理案件以罚金判处的案例。如一起违章私贩私磺案，判以罚款60串。但案犯因“实难措齐”，只缴了20串，被知县批为“仍候提讯”。[117]在一起争夺树木案中，判恃强争夺者罚钱5000文，并限期三天缴纳。[118]罚款留在州县自用部分要按季度填写表册，除申详上级外，还要张贴公布。[119]
但刑部欲提取各省州县罚金以补充行政经费的要求却未能完全落实。为完成上解罚金，江西采用变通之法，将州县按照词讼繁简分成三个等级，每年分别上缴100两、80两、60两。[120]直到宣统三年（1911年），安徽巡抚朱家宝在批复提法司的文中还承认“安徽省应解罚金本未足额”，“均未按期清解”[121]。个中缘由，一是部章要求与各州县实际情况不符，各州县缺有大小，词讼多少不一，有的边远地方难以完成罚金上缴数额；二是即便有的州县词讼较多，但审理的笞杖人犯多为无业游民，无力完纳罚金，只能以做工抵偿，以致“虽有罚金之名，乃鲜罚金之实”。
此外，各地多收滥收罚金的乱象频现。如湖北各厅州县违律苛罚，“或一案百金，或一案千金，不但溢出罚刑之外，即按徒流遣死之收赎银两比算，亦十倍、数十倍过之；按平民之捐赎银两比算，仍溢数倍”。更有违法刑讯者笞杖勒罚事件，“罚金收入十不报五，报者借口新政，浮支净尽，实则阑入私囊”[122]。
与此同时，各种滥用刑讯之事仍然屡屡发生。如宣统二年（1910年）湖北房县知县运用残酷滥刑，被湖广总督参劾请旨革职。广东番禺县杨令纵容管监狱家人向犯人索贿，索诈不成遂滥用私刑，又听信家人之言，诬以佯狂滋闹复以非刑毒打。省咨议局为此上书总督据实纠举，呈请查办。[123]宣统三年（1911年），广西藤县知县滥用刑威，省咨议局请巡抚行查，经提法司查核后即行革职。[124]宣统三年（1911年）四川广安州州牧吴某借口州内学堂教员中有革命党人，捕获后严刑拷打，甚至用了烛灯烧肛门这样的酷刑，并随意抓人，致使州中学员教员株连过半。[125]
宣统二年十月（1910年11月），湖北咨议局第二次会议期间，议员为停止刑讯事质问湖广总督，称：“停止刑讯，为屡奉特旨饬遵之件，各官厅自应谨守新章，以仰副朝廷恤下省刑、推行宪政之至意。乃湖北各官厅于停止刑讯要政阳奉阴违，视为具文，实不可解。”故此提出四个疑问：
一、停止刑讯为收回领事裁判权之基础。夏口厅乃通商巨镇，该处审判各员动辄于民事诉讼案件任意刑求责打，不知据何法典？其可疑者一。
一、停止刑讯为改良法律之根本。近年各州县不惟未停止刑讯，且仍有滥用非刑各具者。值此预备立宪时代，横施压力，显挠法纪，尚复成何事体？其可疑者二。
一、停止刑讯该管上司对于下级官厅应负监督责任，何以并未凛遵谕旨，指名严参？是否毫无察觉，抑或故意徇隐？其可疑者三。
一、停止刑讯之最高宗旨在养国民之廉耻，使晓然于人格之可贵，各官厅何以并未恭录迭次谕旨，出示晓谕，竟使国民受任情敲扑之辱，而隐忍不敢控诉。其可疑者四。[126]
四个疑问直接触及问题核心，既指出州县乃至审判厅滥用刑讯现象的存在，又指出了总督等上级衙门监督责任的缺失。湖广总督批复时虽对二、三条做了辩解，但也不得不表示要饬提法司出示晓谕并严饬各属，如再阳奉阴违，即由该管上司指名揭参。[127]
但直到宣统三年正月（1911年2月），法部仍不得不承认，停止刑讯虽经三令五申，但各直省州县“犹复视为具文，日久生完，动辄借口非取供无以定谳，非刑讯无以取供”，再次要求各省督抚认真督察，承审各员一律不准再用刑讯，如阳奉阴违，一经查出，从严参办。[128]
可见停止刑讯在当时推行得并不理想。有舆论分析各地没有真正停止刑讯的原因有三：判案偏重口供，无律师为之辩护，无精明强干之侦探家。而“其总因则在于司法不独立，而未设备种种裁判机关”，“虽以素无法律知识之行政官，亦得操裁判之大柄，既无地方议会以为之监督，又无陪审官以与之争衡。高坐堂皇，爪牙遍布，无惑乎视民如草芥，诛锄杀戮，而莫敢谁何”[129]。在独立的司法体制没有确立、相应的律师制度没有建立的情况下，在警察制度尚待完善的情况下，指望地方官单方面的“停止刑讯”是难以做到的。
三、改良监狱
改良监狱是“恤刑狱”的主要内容，此项改革包括修缮监狱房屋和改革狱犯管理等方面。如在湖北，张之洞自光绪二十七年（1901年）变法三折提出监狱改良之后，随即札饬臬司同府厅州县各衙门将所设内监外监大加修改，务须宽敞整洁。三年以来，沔阳州、夏口厅、汉阳县等属已有将监狱修改者，但由于经费支绌，未能大修。[130]在直隶，保定府知府与清苑县知县等亦定改良监狱，包括整顿围墙、开天窗、改木笼、给医药、设厕所、疏地沟等，皆是监狱房屋的改造。[131]
改良监狱的首要困难是经费难筹，于是有些地方采用简易办法。安徽颍州知府深知“州县筹款惟艰，力微难以办到”，特制定监狱改良简易办法13条，以“使其轻而易举，庶不致延不遵办”：
一、监狱房屋宜过爽，不宜过低，各州县或照旧式改良，或就地筹款添设，惟在体察情形办理。
二、狱犯室内多以木板铺地寝卧其上，以故感受湿地患病者多，以后宜改置木床，高约一尺五寸，铺床夏用芦席，冬用粗牛毛毡，庶凉暖适宜，不受湿症。每日清晨饬禁卒将各室内外打扫，务期洁净。
三、浴室置木盆四五具，热天三四日一浴，冷天半月、二十日一浴，各犯分期轮浴以免拥挤，禁卒亦易于照料。
四、病室宜分木床数具，令病犯各寝一床以免传染。
五、住室、浴室、养病室三处，宜酌量房间大小，开关窗牖外，安设铁栅以防疏虞。
六、狱犯获病，禁卒报知有狱、管狱各官，当即拨居病室，延医调治，小心照料，勿任瘐毙，病愈即归原屋。
七、狱犯口粮宜足数发给，禁卒不得克扣，傥坐此弊，照例严惩。
八、狱犯暖衣，各州县向至极冷时始行发给，讵知受病已成，半多痢症，殊堪悯恻，以后宜立冬前发给暖衣，俾沾实惠。
九、所用禁卒，宜改选强壮、勤慎、不染嗜好者，看守狱犯，扫除室地，洗涤刑具，照料病室，均其责任，不得怠慢。
十、夏日备设绿豆汤，冬日备姜汤，俾各随时取饮以御酷热、严寒。
十一、狱内更夫宜彻夜巡守，不可贪睡，倘若仍前玩忽，一经查出，立即斥退。
十二、厕所宜造数小间，每隔用木板，每晨饬禁卒将宿粪打扫运出，勿令积聚，致生疠气，并宜将厕所坑添换沙土，以解恶臭。
十三、狱门外安设小木房一座，可添巡兵二三名，日夜轮守以昭慎重。[132]
此外，有的地方还修改制定了较为严格的监狱规则，如四川总督锡良札饬各属修改监狱规则，定内外监及习艺所均责成印官督率典史认真管理，不准别立卡房差房名目；各处牢头，不准以老犯管新犯，10名或15名犯人派一人看管，或每一室派一人看管；痛禁种种凌辱恶习，人犯入监不许收丝毫费用，敢有需索一钱者即重办不贷。对犯人，则规定不准口角打架、不准群聚喧哗、不准赌博、不准饮酒，当亲友探视时，许由看管人将犯带至监壁孔前相见。[133]
也有地方在改良监狱中注意对犯人的思想改造。如广东南海县监狱，内设教务所、医调所，前者专设教诲师一员，宣讲师一员，由深明监狱学的人充之，各犯入狱，由教诲师察看性质，逐名详记，将应守规则宣布，并由宣讲师定时将改过迁善诸书宣讲。[134]
这些要求的制定，树立了新的狱犯管理标准。安徽颍州知府说：“查近来文明之国无不注重监狱学，有专门监狱之建，有四宜六忌：宜洁以资卫生，宜整以便瞭望，宜分以绝引诱，宜坚以防破越。”六忌则是“忌秽”“忌嚣”“忌暗”“忌近市”“忌引火之物”“忌与潴水池沿相接”[135]。说明清末已从文明和现代监狱建构的角度出发进行监狱改良了。
一些地方在改良监狱过程中，认识到旧的书差丁役已不可用，故而着手培养新的监管人员。广州南海、番禺两县创办监狱改良讲习所，招选本省候补吏目典史两项人员及地方举贡生员约百名入所肄业，授以监狱各学大要，六个月毕业后，即将原监役人等不堪任使者撤去，由讲习员绅充当。[136]
不过改良监狱终究不单是纸面上的东西，其落实不仅涉及经费，还涉及州县官、典史和书差丁役等人，在人员没有很大变化的情况下，实施起来则会变成另外一种样子。就是广东南海这样较早改革的地方也是如此。1911年年初，粤东举人谭鹗英在狱中致广东报界公会，揭露南海县监狱自刘姓典史署任以来的种种黑暗状况，除非刑、私刑、勒诈钱财外，还设有“黑仓”，如囚徒有过，杖责后关入黑仓，经年不释。打死犯人则以病死瞒报，以避验尸。种种贪酷行为“竟行于已改良之监狱，尤其可怪可骇者也”[137]。这种情况恐怕不止南海一处。
宣统元年八月（1909年9月），法部又奏请将各州县所称之外羁官店、差馆、候审所等立即裁撤，所有地方听讼衙门一律设立看守所一区，“凡被控候审未定罪名人犯，皆发交该所，如法看管，不准丝毫虐待”[138]。实际是明确将犯人区分为已决与未决两种，将已定罪名者的收押之所定名为监狱，未定罪名者的关押处所为看守所。
但旧制留下的人员难以一下子裁撤，各种恶习仍在，看守所推广之初，种种黑暗现象仍频频出现。江苏很多看守所仍沿用旧名，有名待质所、候审所者，有名馆歇、下宿处者，更有直名班馆者。另外，还有滥收费，不仅铺费累百盈千，吃饭、请假外出、亲属探望均要收费。江苏巡抚程德全痛斥此为“黑暗之羁押，多网利之路也”[139]。此外，还有违章和滥竽充数的现象。如广东省，州县看守所亦是积弊甚深，“各该牧令稽察难周，多派家丁管理，以致需索虐待，诸弊时有所闻”[140]。
四、创办罪犯习艺所
光绪二十九年（1903年）刑部在议复赵尔巽关于设立罪犯习艺所的奏折时，原则上同意其所请并加变通，定“嗣后各省徒罪人犯毋庸发配，概行收入习艺所，按照所犯徒罪年限，责令工作，限满释放”。其余军、流人犯，先监禁或发配若干年，限满后收入习艺所。[141]经这一改革，原来州县审判后的徒罪人犯皆可不必发配，而是收入罪犯习艺所，限满释放；军、流人犯监禁或发配限满后收入习艺所。
刑部原来主张各省在省城设一罪犯习艺所，凡军流徒犯均不必分拨州县，而是在省城收入习艺所。但河南巡抚陈夔龙认为，若只在省办，罪犯集中一处，反而易于滋事，不如由各邑自行设所，仍由州县典守人员分任负责，房屋也可就地取材，故而督饬所属一律开办。后据各州县具报，或系择地建造，或购民房改建，或就公所庙宇酌量添修，“大都就地图维”。各习艺所分为二区，一区收押犯，一区收流徒各犯，即将已决未决加以区分，“用示分别而资化导”。所习工艺以磨麦、编织、打绳等为多，“皆民生日用要需造成，尚易出售”[142]。
在湖南，赵尔巽抚湘时先在省城设习艺所，1905年端方署巡抚后，认为习艺所“收效之大”，立即要求各属仿照办理，到该年6月，已有39个州县设习艺所，收罪犯共计354名。[143]
在山西，除省城将原设自新习艺所改为罪犯习艺所外，到1906年，各道府厅州县已设51处。各道以委员专管，府厅州县分设各处以委办之佐贰杂职为专官，正印官为兼辖官。[144]
在江苏，除在省城苏州筹建罪犯习艺所外，各府直隶州厅县亦次第筹办，到1908年年底，已竣工开办者40余处，已兴工尚未造竣者十余处，“全省通计已办十成之八”[145]。
也有一些省的办理情况则不尽如人意。福建、云南、黑龙江、吉林等省强调库藏空虚、罪犯人数无多，只在各道或省城设习艺所。[146]山东则在每个府和直隶州各设习艺工所一区，安插本省遣军流等犯。[147]广西除省城原迁善所改为罪犯习艺所外，光绪三十一年（1905年）仅有贺县设所，收罪犯百人。[148]新疆为边疆省份，军流徒犯向照变通章程办理，并不发配，而是根据情罪之轻重定年限之远近监禁，并不分拨各厅州县，于是分别在迪化、疏附两县设置南北罪犯习艺所，以本地所出之牛羊皮毛，或编条绳，或制袋帽毡衣，分别学习。[149]
但也有一些州县官在创办罪犯习艺所中表现出积极的态度。如江西庐陵县令潘敦先接到臬司批转的刑部咨议各省通设罪犯习艺所札后，马上觅得空房，设工艺所，项目包括磨豆腐、打草鞋、搓麻绳、裱布壳等，先由其本人捐廉作为开办经费。[150]直隶沧州就州署大门内旧设之自新工艺所改建为罪犯习艺所，于光绪三十一年（1905年）开办，收有罪犯十五六人，以学习织带、编筐，及编草帽辫等物入手。因延聘织带工师工价甚昂，于是以一艺业精敏的罪犯充当工师。每天上班先宣讲圣谕广训一段，再讲国民必读一段，“以资启牖善心”。其章程确定：“各犯自入所习艺之日起，除已定监禁年限者不计外，余以二年为毕业期限。毕业后果能改过自新，即准取保出所，自谋生业。倘仍桀骜不驯，及平时不甚率教者，届期再展一年，作为报效期限。”[151]直隶博野县曾因无款可筹，一直没有开办。直到宣统二年（1910年）新任知县袁澍滋到任后，筹集款项，购得民房，始得开办，“酌提徒罪以下情轻在押罪犯入所学习机织腿带、手巾口袋等项手艺”[152]。
在一些地方，监狱改良和创办习艺所已初见成效。如直隶元氏县在狱内房舍创设监狱学堂一区，以“导以善行，化其从前之凶顽，教之以手工，资其将来之生计”为宗旨，以“识字习艺为方针”。其讲堂系旧屋修改粉饰，开大窗四个，自制新式长桌凳五对。设教导师一名，手工师一名，由狱犯内选充，以省经费。上半日宣讲圣谕广训，详解国民必读等书，以及古人嘉言懿行，并令认字写字学习珠算。下半日学习手工织造线带。并已确定八名罪犯上堂学习。[153]湖北咸丰县“监狱之组织大半仿效日本，自二月开始罪人等皆一体作工”，所造物品包括织布、打带、搓香、制皮靴油鞋，“俨然一小工作场也”[154]。
综上所述，清末“恤刑狱”的重要内容是停止刑讯和监狱改良。停止刑讯，改笞杖为罚金，是刑事旧制的扬弃和新制确立的起点；监狱改良、看守所和罪犯习艺所的建立，使未决犯人和已决犯人的处置有了区分，也使监狱功能由单纯的羁押人犯转变为罪犯服刑的场所。上述变化还引发了州县官的司法审判方式和监狱管理制度的一系列变化。这些改革走出了清末司法改革的第一步，并且是在州县司法实践层面的第一步。
但这一步却是在没有改变原有的州县司法体制基础上进行的。清末的司法改革是以“预备立宪”为目标的，因此，司法独立和新的法律体系的建立，应是改革的基础和条件。然而，当时新的刑律直至宣统二年（1910年）才复奏订定；设置各级审判厅的工作直到光绪三十四年（1908年）筹备立宪清单公布后才逐年展开，直至清朝灭亡，也只有省城和商埠地方的首县建立了地方和初级审判厅、检察厅。所以，“恤刑狱”的司法改革只能在“变通现行律例”的框架内进行，只能在现有体制中局部推进。在新的体制还没有建立的情况下，这种局部性的改革由于无法得到有效的制度保障，其结果只能取决于办事之人，具体来说就是取决于各省督抚的认识程度和推进力度，以及州县官本人的认识和热心程度。当时的事实是，各级官员态度不一，加上受经费困难和旧的执法人员的牵制，从而使“恤刑狱”改革不仅在各地进展不一，落实情况很不理想，而且弊端丛生，“新瓶装旧酒”现象比比皆是。