制度与文化是一个组织的核心问题，特别是针对大学这样一个特殊的学术组织、文化组织、规范性组织更具特殊的意义与价值，本节聚集两个问题：第一，现代大学制度的内涵与大学章程；第二，大学文化的内涵与大学制度的互动。
一、制度作为行动的准则
个人认为，制度是办学思想理念的体现，是行动的准则、是学校有效、稳定运转的保证，是大学文化的外显形式。没有制度的大学是不可想象的大学。制度的内涵很丰富，在此重点介绍四个方面内容：依法治校的内涵、大学自主制度的挑战、现代大学制度和大学章程。
（一）依法治校的内涵
依法治校的内涵包括了国家对高校实施管理的法治化和高校自我管理的法治化这两个层面的内容：在外部关系上，学校与政府、学校与社会是在法律的框架下“依法自主办学、独立责任、服务社会”的关系；在内部关系上，主要表现为学校作为管理、服务者与学校中接受管理与服务的教师、学生以及教师与学生之间在学校章程规范下的权利与义务关系，这种关系的落脚点体现在学校的办学理念、制度设计和管理水平上。[1]
1.外部：政府与学校关系的重构
政府与学校关系的改革之所以难以走出困境，其根本原因在于忽视了制度的作用，导致在政府与学校关系的改革与调整中存在着较为严重的制度短缺现象。政府与学校关系重建的过程，实质上就是参与教育管理的不同主体共同推动的制度创新过程，是新制度被构造及旧制度被替代的过程。[2]
当下国内存在的主要问题是：首先，教育法律制度供给不足。受传统文化和长期的计划经济体制的影响，我国的政府与学校关系的根本特征不是制度性的，而是以行政性（上下级的）、管理性（管与被管）、习惯性（随意的、人际的）为根本特征。在二者的关系中，一直存在着政府行政权力对学校的过度干预、学校缺少应有自主权等问题。改革政府“统得过死”“包得过多”的“弊端”。其次，中央政府与地方政府之间、地方政府与学校之间存在着严重的信息不对称。再次，教育行政部门在考虑权力下放之后自身的利益，常常把上级下放的权力截留一部分，出现诸如明放暗不放，或者只下放责任而不放权力的现象。
为此建议：逐步实现政府从“全能政府”向“有限政府”转变，从“管制政府”向“服务政府”转变，从“窄职能、大政府”向“宽职能、小政府”转变，从“权力政府”向“责任政府”转变；明确规定各级政府和学校“该做什么”“应该怎么做”“由谁负责”“该如何惩罚”，并在“什么可以做”和“什么不可以做”方面设置明确的“临界线”，以及分别制定出易于操作、便于监督的具体法律规范。
具体建议是：一要政事分开、政校分开；二要明确政府的职责；三要改变政府教育管理的方式和手段。政府对教育的管理应从直接管理转向间接管理，从微观管理转向宏观管理，从部门管理转向行业管理，从“管”为核心转向以“服务”和“监督”为主题。政府应主要运用立法、拨款、规划、评估、信息服务、政策指导、执法监督和必要的行政手段对教育进行宏观管理。四要转变政府工作作风，加强廉政建设，实现行政程序和办事环节的精简，提高工作效率。
2.内部：公共权力的制约与平衡——三维机构、四种权力的统一
学校内部建立起以决策权、执行管理权、监督权为核心的三维机构。具体来说，一是建立董事会。董事会应成为学校的最高权力机构，它由国家授权，代表产权所有者对所属学校拥有最终的控制与决策权，同时也是学校的法人代表，学校的重大决策必须经由董事会讨论决定。校长是董事会的当然成员，是学校管理工作的具体执行者和学校的首席执行官。校长向董事会负责，执行董事会的决议，处理学校的日常行政事务。校长、教师代表、家长代表、学生代表、社区代表等都应成为学校董事会的成员。二是完善学校内部的监督制度，建立以党组织、教代会、家长委员会、社区委员会为主体的监督反馈系统，对学校的日常工作及校内管理提出批评和建议，依法对董事会和校长在行使职责时的行为进行监督。三是确立校长的执行管理地位，董事会应该给校长充分的管理学校的权力，让校长成为学校管理的全权代表。一些行政性、事务性和技术性的日常事务，应由校长个人负责，并可授权下属单位负责处理。[3]
结合国内实际情况，建立四种权力的和谐统一。大学里的一切公共权力都来源于法律，而最终都受制于法律。要依法治校，学校内的公共权力的行使都要有法律依据。大学里面有党委在行使的政治权力，校长在行使的行政权力，教代会在行使的民主权力和学位评定委员会和学术委员会在行使的学术权力四种公共权。一个大学的管理水平就是看这四种权力之间的关系是否科学与和谐，是否都源于法律而最终受制于法律。
建立完善的“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督、依法治校”的工作体系。实现校内公共管理权力的制约与平衡，最大限度地保障高校自主办学和学术自由。强调“以教师为本位，以学生为主体”的办学理念。一切制度设计均以保护教师、学生权益为根本出发点，在制度实施上，体现依法治校与人文关怀的统一，构建以人为本的和谐校园，充分保障教师和学生的合法权益。[4]
（二）大学自主制度的挑战
张金福撰写的《中国大学自主性的制度环境》一文[5]，剖析了我国大学自主制度环境存在诸多问题与矛盾。
国内大学自主性的制度环境具有宏观鼓励与微观约束、制度剩余与制度匮乏、制度空间小于观念空间、民主法治传统的短缺与公民社会的不成熟等特征，正是这些特征导致国内大学自主性的现实特征与挑战。
1.宏观鼓励与微观约束的矛盾
从总体上说，改革开放以来，国内的宏观制度环境是一种有利于大学自主性发展的环境。例如，1993年颁布实施的《教师法》、1995年颁布实施《中华人民共和国教育法》、2002年颁布实施的《民办教育促进法》等都对大学自主性做过鼓励性的法律规定，为大学自主性的发展创造了良好的法律依据。特别是1998年颁布实施的《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）更是赋予了大学六项自主办学权力：①自主招生；②自主设置和调整学科、专业；③自主开展科学研究、技术开发和社会服务；④自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作；⑤自主设置内部组织机构和人员配备；⑥自主管理和使用经费等六项自主办学权力。这些自主权赋予了中国大学自主性生长的有力的法律环境。
如果说，改革开放以来，中国的宏观制度环境对大学自主性以鼓励和推动为主的话，那么，其微观制度环境对大学自主性发展带有明显的约束性。其一，政府有关部门直接或间接针对大学自主性的法律、法规等，其基本导向虽然是对大学自主性有鼓励性条款和内容，但是具体到执行有关规定时候，政府部门却管制较多，不是充分放权。其二，由于行政掌握着学术发展的稀缺资源，大学内部行政与学术之间关系不平衡。根据资源依赖理论，一个组织对另一个组织的依赖程度取决于：资源对于组织生存的重要性，如果一个组织非常需要一种专门知识，而这种知识在这个组织中又非常稀缺，并且不存在可替代的知识来源，那么这个组织将会高度依赖掌握这种知识的其他组织。因此，大学学术对行政有相当的依赖性，这种依赖性导致两者之间的权力不平衡，这种不平衡性造成了大学行政对学术自主性的约束和压制。其三，大学行政在现行学术管理上所制定的评价体系，功利主义色彩相当严重，强调短平快，注重量化，不考虑不同学科之间的差异性，运用“一刀切”的评价标准。这些标准严重地制约着大学教师的学术自主性。
2.制度剩余与制度匮乏的矛盾
制度剩余与制度匮乏同时并存，是国内大学自主性制度环境的又一矛盾。一方面，关于大学自主性的政策规定大量重复、交叉和烦琐。例如，对大学的管理，不仅有国家的法律法规的规定，还有主管部门的实施细则，而且还有其他部委（如文化部、宣传部）联合颁布的管理规定，或者由各部委单独制定的管理规定。一些地方省级政府也纷纷制定本地管理大学的一些实施办法和意见。不仅业务主管部门制定了众多的法规、条例和规章，而且各级党委和政府也根据情况的需要不时发布一些重要的规范性文件和政策措施。类似的规章制度过多，造成了对大学管理过程中的“制度剩余”。
制度剩余集中体现为教育主管部门与行业主管部门对同一大学组织的管理职能重叠。无论是管理职能的重复，或是制度重复，都会带来制度资源和管理成本的极大浪费。而且事实上，“制度剩余”也未必增强政府对大学组织的领导能力。相反，往往会削弱其管理能力。制度设计的初衷是对大学实行有效的管理，提高管理效率，但实践证明，制度和监管的交叉重复易于导致相互推卸责任，出现监管漏洞或监管不力。
然而，另一方面，在制度剩余的同时，对大学自主性的制度保障又存在着许多“真空”地带，具体体现在两个方面：其一，在大学内部缺乏一种保障大学自主性的制度基础。在国外大学，为了保障大学自主性，一般大学都有教授治校的民主管理的大学自主性保障组织——大学评议会或教授会制度。中国历史上曾经在蔡元培掌管北大，梅贻琦掌管清华和西南联大时期倡导并推行过的教授治校的教授会制度，并发挥了重要的作用。但是这一制度已经成为历史，目前中国有部分大学如北大、东北师范大学等在试行这种制度，由于观念和认识的问题，还没有在其他大学广泛推广开来，大学自主性在制度基础上还有大量的工作需要做。其二，教授治校的制度要纳入法制化进程恐怕还有相当长的路需要走，在这个过程中，大学自主性的制度基础可能会缺场一段时间。其三，与大学自主性紧密相关的民主传统、政治文明、公民社会环境比较欠缺。中国有几千年封建专制的文化传统，虽然经过几十年的民主集中制原则的抗衡，但是余灰难净，成为大学自主性发展的藩篱；中国政治文明虽然已经起步，但是任重道远。
3.观念空间与制度空间的矛盾
制度空间要远远小于观念空间，这是中国大学自主性的制度环境的一大特色。这里所说的“制度空间”，就是按照大学外部管理与内部管理的法规合法存在的空间；“观念空间”即大学自主性在人们观念中的存在空间，或是人们内心所意识到、内心盼望的大学自主性。大学自主性的观念空间大于其制度空间的一个典型例证，就是观念中的盼望、呼唤大学自主性，要远远多于现存的制度空间。从主体层面看，无论是政府官员，还是大学领导人、大学学术主体、大学生群体等都看好大学自主性。从政府官员的角度看，他们认为，大学拥有充分的自主性，可以改变全能政府的观念，把自己从一些纷繁复杂的具体细致的管理事务中抽身出来，做一个有限有效政府；从大学领导的角度看，他们觉得大学拥有了自主性，他们可以根据社会和市场对人才的需要，创造性地改革和发展高等教育事业；从学术主体的层面看，他们认为，一旦拥有了自主性，知识的传播、发现、运用和创造的使命和责任就能尽情地发挥；从大学生的角度看，他们认为大学生拥有了自主性，就能充分实现自我选择、自我管理和自我约束。可见中国大学自主性的观念空间是广袤的。但制度空间的扩大，又需要有很长的路需要走，需要冲破种种藩篱和羁绊。[6]
（三）现代大学制度
当下，国内如何构建现代大学制度是一个热议的话题。易红就此作了专题研究，撰写了《构建现代大学制度 加快高水平大学建设进程》一文[7]，文章对现代大学制度建设的必要性、建设的主要内容、应该注意的几个问题等进行了深入阐释，主要观点如下：
现代大学制度是高水平大学建设的重要保障。众所周知，只有通过建立起合理、健全的制度，将大学所拥有的所有资源，包括人、财、物，也包括大学的精神、传统、追求等各种有形和无形的资源很好地整合利用起来，使之成为一种有效、稳定的制度化的保障机制，大学的健康和持续发展才会成为可能。
1.现代大学制度建设是大学可持续性发展的需要
有学者说，一流大学是制度文明的产物。一流大学之所以一流，是因为其已建立起完善的制度和运行机制，使学校的办学理念与精神能够得到真正的贯彻与执行。所以说，在高等教育大众化进程中，高校之间的竞争已不仅仅是资金、人才和技术的竞争，更重要的是制度的竞争。这种观点已经被很多世界一流大学的办学经验所证明。例如，哈佛大学从18世纪后期开始建立的各种制度，包括研究生院制度、课程选修制度等等，迄今为止仍然是哈佛现有办学体制的基石。麻省理工、普林斯顿等知名大学从建校伊始也致力于优先建立一个良好的制度体系，并在长期的办学过程中发展。我们必须看到，完善的、长效的、不断革新的、充满活力的制度保障，是这些学校成功的重要因素。
2.现代大学制度建设是依法办学、依法治校的需要
现代大学处在复杂的社会系统之中，它不但要处理好各种外部关系，比如学校与政府、学校与社会、学校与市场等关系，也要处理各种内部关系，比如科研、教学、人员管理等关系。这些关系不是简单、纯粹的，而是非常复杂和多变，甚至存在很多矛盾。比如大学改革所面临的人事问题、利益分配问题等，就缺乏必需的外部环境支撑。我们不能够总是依靠经验来被动地应付问题，而是必须建立起良好的体制，用一套积极的、行之有效的制度来明确大学的权利和义务、规范大学的行为，处理好大学的各种内外部关系。只有在制度的有力保障下，我们的办学才能够有法可依，有据可循，才能够办好国家、人民、师生都满意的大学。
3.现代大学制度建设的主要内容
在我国，现代大学制度建设指的是在政府的宏观领导下，大学构建起与市场经济体制和高等教育发展法制化要求相适应的、包括大学外部关系、内部组织结构及大学组成人员行为规范等在内的相对完整的制度体系。我们认为，现代大学制度建设应主要围绕大学的内部管理体制来进行，其主要内容包括：（l）适应现代大学发展要求，建立起分工合理、职责明确的管理组织架构，并在此基础上形成精干高效的教学、科研、社会服务、管理、服务团队。（2）建立完善、和谐、与时俱进的制度体系。大学应建立起一整套与其承担的社会职责相配套的制度体系，以保证其各项工作的正常开展。这些制度之间应是和谐的，而不是相互冲突和矛盾的；应是不断丰富、完善和创新的，而不是僵化的、一成不变的。（3）学术权力和行政权力的合理配置与平衡。既要使大学在上级部门领导下正常开展工作，保证办学活动的合法性和有序性，又要保证教师、学生的学术自由和自主学习，尤其要增强教师在学术性事务方面的决策权。（4）较为完善的激励机制。这些激励制度一方面可以保证教师热心教学科研，培育优秀人才，创造优秀成果。另一方面，可以保证学生安心学习，习得文化知识，发展完善个性，健全人格体格。（5）加强校园民主法制建设，维护广大师生员工的合法权益，充分调动他们参与学校管理的积极性、创造性。
4.现代大学制度必须思考的几个问题
其一，大学制度如何实现创新。制度保障对于大学发展的作用是不言而喻的，但是大学制度也需要与时俱进地发展。西方学者威廉曾经提出了一个“组织迟滞”的概念，他认为组织内部由于存在各种阻力的作用，组织的革新落后于外在环境的变化，从而使组织变得行动迟缓，适应性减弱，并可能导致组织内部危机。解决上述问题的最好办法就是促进组织的持续变革和创新。大学作为一个特定的组织，其制度同样也需要创新。现代社会变动不居，时刻面临着新的问题。正如著名学者庞帝所说的，这是一个“十倍速”的时代。我们不能够因循守旧，抱残守缺，必须以变化应对变化。诚如《易经》所说，“变则通，通则久”，好的大学制度必然是与时俱进的制度，能够随着时代的发展不断实现自我革新。这给我们的启示是：一方面，我们必须看到，构建现代大学制度是一项长期的工作，不可能一劳永逸。另一方面，一项制度一管多少年，几十年不变的时代或许已经过去，大学应更加重视制度的及时维护和变更，以适应不断发展的形势需要。
其二，大学制度建设如何形成一种文化。大学是一个特定的组织，是一个知识分子的组织，具有某种松散的特性，很难仅仅凭借刚性的制度来制约他们的行动。因此，大学制度建设除了制定各种必须遵守的规则，也就是规章制度之外，还必须巧妙地使制度成为一种柔性的文化——不是强迫规定的，但是却为广大师生员工共同认可的价值观。制度建设不仅仅是制定规则，而是要使得规则内化。使得规则成为一种环境、成为一种风气、成为一种文化。使得人们不知不觉地感受它、理解它、支持它，而非被强迫遵守。这才是大学制度建设的最高境界。
（四）大学章程
制定大学章程是现代大学制度的一个重要体现。河北科技大学管理学院高景芳教授专题研究了此问题[8]，她撰文指出：制定内部规章，是大学办学自主权的重要体现。大学规章的制定主体是大学，内容主要围绕教学科研展开，适用对象是教师和学生。大学规章法治化是大学治理法治化的必然要求，是保护大学各组成人员利益的现实需要。大学规章法治化有合法化和合理化两个方面的具体要求。
1.大学规章的必要性
随着中国高教管理体制改革的逐步推进和教育法律制度的不断完善，大学被赋予了更广泛的办学自主权。这种从高度集权到适度分权的转变，要求大学在充分利用有利的社会法治环境，积极推进内部管理体制改革的同时，进一步加强对大学自身的管理。依据《中华人民共和国教育法》第二十八条之规定，大学要“按照章程自主管理”，这明确了大学自治权的行使也必须服从法治原则。
大学规章，是一所大学自主管理和自我约束的基本依据。“规则以及基于规则的行动是所有我们已知人类社会的主要特征。人类行动以规则为基础组织起来，这些规则组合、创建并维持了社会系统。”大学不是一般的学者团体，而一个组织化了的社会单位，是一个正式的社会组织。作为社会组织的大学，要实现其组织目标，就不能离开依照一定的规章对大学自身进行管理的权利（力）。任何一所大学都需要一套正式且不断完善的规章制度，以保证大学的运行有章可循。大学规章既为各组成人员提供行为的指南，也为各组成人员建立行为的约束。总体上，它降低了大学各组成人员之间的“交易费用”。因此，可以说，之所以赋予大学这种社会组织以包括制定规章在内的权利（力），是因为它需要进行统一的行动，以达到维护内部秩序，调节内部成员关系的预期目的。从这一意义上讲，规章制定权，是大学办学自主权的一个重要体现。同时，大学自主制定校内规章也是世界各国大学的通行作法。
2.保障大学各组群权益的现实需要
“制度是人为设定的并决定人们相互关系的制约性规则”“制度是所有参与人的均衡器。”大学规章，提供了大学各组成人员之间相互影响的框架，实际上是大学各组成人员之间的关系束。它建立了构成一所大学，或者更确切地说一种学术管理秩序的权利与义务关系。一般认为，大学人员由教师组群、职员组群、学生组群组成。每一组群都在大学里有自己特别的权益要求，这些不同的权益要求最终都要通过大学规章体现出来。学生由于其“弱势”地位，权益受损容易吸引人们的眼球，其实大学普通教师的权益招致贬损的情况也很严重，正如有人所言，在最应该讲权利的地方却根本没有权利可讲。我国大学一向被作为“事业单位”来对待，教师与大学之间的关系也一向被认为是一种所谓“特别权力关系”。因而大学教师既不同于企业职工可受《劳动法》《劳动合同法》等保护，也不同于国家公务员有《公务员法》可依。实际上大学教师权利受损害处于无法可依的状态。
3.内容以教学科研为中心
管理学理论认为，人、财、物、事、时间、空间和信息是管理的七个基本要素，“事”的管理是一切管理活动的核心。在那些具有明显科层特征的组织中，尤其如此。这意味着大学所有的管理活动都是围绕着各种各样、大小不一的“事”而筹划并展开的。而大学的“事”主要是指教学与科研。教学与科研永远是一所大学的中心工作。所谓教学型、科研型大学的不同定位，仅仅是对教学与科研侧重的程度不同而已。大学的人、财、物、时间、空间和信息等都是紧密围绕“教学科研”这个“事”来组织和运作的。制定规章制度，无非是为了“按章办事”，从而尽力避免随意性和个人感情性的因素，有利于保证公正和效率，使大学内部的运行有条不紊。
4.大学规章法治化的路径
大学规章从内容上讲，包括合法化和合理化两个方面。
（1）大学规章的合法化
大学管理中的公共行政因素决定了大学主体地位的行政性，进而也决定了大学治理中必须有行政法治原则的运用。它要求大学治理必须坚持合法原则。从大学规章的制定和适用来看，大学规章的合法化，就是要求大学规章的制定和适用必须严格依照法律、法规的规定。合法原则在现代法治国家的高等教育领域受到高度重视。例如法国现行《高等教育法》第二十条明确规定，公立高校各项政策制度的制定必须限制在国家法律、法规规定的范围内，不得违反法律。在德国，高校关于教学内容、学习目标、学科范围、学校之组织上的基本构造、学生之法律上地位（如升学、开除、考试、升级等）以及惩戒处分的校规，不问其是否具有干涉或给付之作用，都必须有法律的规定作为依据。
●制定主体合法
大学规章的制定主体是大学本身，而不是其所属机构。这里大学本身是指大学的意思决定机关和对外意思表达机关。也就是说，大学内部的行政管理机构（如机关各处室）及基层单位（如二级学院）都不能成为大学规章的制定主体。
●所依上位法合法
这一要求，主要是指大学规章所依据的上位法合宪合法。上位法合宪合法，大学规章不一定合宪合法，但依据与宪法、法律的规定或精神相悖的上位法制定出的大学规章，则一定不合法。譬如，原国家教委1990年颁布的《普通高等学校学生管理规定》与《婚姻法》是下位法与上位法的关系，但前者规定“不准在校大学生结婚”突破了后者关于“婚姻自由”的原则，造成对学生婚姻自由权的侵害。
●有限遵守法律保留原则
法律保留原则，是指基于法治国家原则，立法者对于大学教育之本质重要事项应自己作决定，不应仅由大学自行决定。即大学这种文化知识的传承、培养和传播机构，应当比一般的社会组织具有更大的独立性和自主性，即强调学术自由。大学制定规章时可“部分适用法律保留原则”，应当允许公立大学在适当的领域保持特殊性。对于大学自治与法律保留之立法监督关系，台湾学者董保城先生也认为：“大学自治既非治外法权，当然亦适用法律保留原则，但大学自治为制度性保障，依学术自由之基本权特性，首应避免学术运作受到干扰，是以低密度法律保留最为妥适，亦即国家对于大学自治之立法规范宜仅就大学学术运作之重要事项扮演框架立法之角色，如对大学之目的、任务、大学主体性及基本权限制作最低条件规范。”