我们运用治理理论对我国高等教育评估的治理改革进行了理论分析，也对我国高等教育评估中所体现出来的新的治理端倪进行了考察。我们发现现实和理想的差距还很大，我国高等教育评估治理改革的道路还很漫长。笔者就目前高等教育评估中亟须进行的治理改革提出如下建议。
一、回归高等教育评估价值理性的追求
马克斯·韦伯把社会行动分为四种类型，即工具理性的、价值理性的、情绪理性的和传统理性的。[1]在社会行动分析当中我们更为经常用到的是“工具理性”和“价值理性”。“工具理性”被韦伯定义为“它是由关于环境和人类的其他客观行动的期望所决定的行动，这些期望被用作活动者自己理性地追求和计算的目的的‘条件’和‘手段’。”而“价值理性”被定义为“由对于某些伦理的、美学的、宗教的或其他行为方式有意识的信念所决定的行动，它并不取决于它成功的前景”。用更为通俗的理解就是“工具理性”更多的是观照目的价值，而“价值理性”更多的则是观照终极价值。当下高等教育评估很多地方充斥着对工具理性的追求，很多评估只关心评估本身的实施和结果。致使出现很多高等教育评估“怪现象”：“不评估时不忙，评估时瞎忙”，甚至可能会出现“花了一把钱，累垮了一批人，肥了一部分人”和“评估时像模像样，评估完了恢复原样”的状况。工具理性的追求使评估者和被评者都异化为评估的工具，而失去了人自身。致使我们目前更多看到的是追求工具理性的高等教育评估，却很少关注评估背后的价值理性。因此，高等教育评估中的这种工具理性驱逐价值理性的“价值陷阱”已经形成。究其原因，目前高等教育评估所陷入的“价值陷阱”在很大程度上就是因为其漠视高等教育评估的“特殊性”，忽视对高等教育评估价值理性的追求而造成的。如果长此以往这可能对高等教育造成严重的伤害，引导高等教育漠视其价值理性，不能找准自己的定位和方向，从而模糊了高等教育存在的意义和价值。
高等教育评估之所以特殊，是因为它的评估对象是整个高等教育，包括高等教育内部的人、制度、文化等。而高等教育作为一种特殊的社会行动，把培养人才作为其存在的鹄的。“高校的基本属性是育人，教育价值取向从一定意义上说也就是育人的取向。”[2]因此，高等教育的价值理性就是其“教育性”，即“促进受教育者的全面发展”。所以其一切旨趣都应该以“受教育者的全面发展”为宗旨。当然高等教育评估也不例外，其评估的意义和终极价值也是为了创造更好的条件来促进受教育者的全面发展。一切高等教育评估应该以促进人才的发展为终极关怀，而一切背离这一终极关怀的评估从本质上说都应该是无效的。因此，高等教育评估应该更多观照价值理性，而不是工具理性。我们要让所有的评估者和被评估者清楚这一点，而且在评估过程中始终如一地坚持这一点。
二、正视不同评估的效用边界
顾明远老先生指出教育评估的功能有：诊断性功能、导向性功能、激励功能、改进功能、鉴定功能、咨询决策的功能。这也是教育界普遍认可的观点。评估的功能主要是由其目的决定的，出于什么样的目的就会选择什么样的评估，评估也就会发挥什么样的功能。当然，一个优秀的评估也可能会同时实现几个功能。但是值得注意的是一些功能之间可能会存在冲突，而由于冲突的存在又可能致使一个评估不能很好地发挥其他预先设想的功能。如诊断性功能就可能和鉴定功能发生冲突。由于鉴定功能和被评对象的很多直接和间接利益相关，以至于在评估的过程中，评估者很难得到一些被评者现有情况最为真实的数据和材料，导致评估的结果很难反映真实状况，因此，也就达不到对现有状况进行诊断的目的。还有激励功能可能和改进功能也存在一定的冲突，如一些评估可能激励大家为发文章而绞尽脑汁、投机取巧，但是并没有很好地发挥改进教师学术水平的功能。在这里我想突出的一点是：鉴定功能和其他功能的冲突可能是最为明显的，也是影响最为深远的。鉴定功能可能使评估的其他功能不能很好地发挥，甚至是失灵。造成这种现象的主要原因是鉴定功能的“外部性”问题极为严重。比如，对一所学校的鉴定性评估往往和学校声誉、社会声望、招生、领导政绩、学校老师的社会地位、毕业生的未来发展、上级的投入和支持等密切地联系在一起。这就很难避免在评估过程中学校领导为了其政绩，教师为了其发展和社会地位，学生为了其毕业后的工作而集体作弊、撒谎、提供假的信息和资料，以谋求自己的学校能在评估中有一个好的成绩。再如对教师的鉴定评估，由于和评优、职称等联系在一起，致使老师只是想方设法地来针对评估指标进行量上的突破，而不一定能真正促使其在谋求发展和进一步提高上下工夫。再加上评估过程中被评者一般具有“自卫心理”和“对比心理”[3]，而利用评估鉴定被评者时这种心理更为强烈。这就更容易引起被评者的逆反和不配合，更容易使评估失效。目前高等教育评估中鉴定性评估颇多，造成了严重的鉴定功能排斥其他功能的评估现象。
出于不同目的的评估可以发挥不同的功能，但是好的评估也可以同时发挥几个功能，当然并不是每一个评估都可以同时发挥多种功能。这就表明每一个评估的效用是有边界的。上面也谈到评估的鉴定功能可能对诊断等其他功能造成影响，所以要想实现其他评估功能的发挥，必须采用相应的评估程序、评估原则、评估手段才能获得真实的数据和材料，取得良好的效果。想要用具有鉴定功能的评估来达到诊断的效果或者希望实现咨询决策的目的其风险可能会很大。所以在高等教育评估中要慎用鉴定性评估，而且要想实现诊断和咨询决策的功能最好采用相应单独的评估，而不是寄希望于简单便利的一个评估解决多个问题的思路。每一类评估有每一类评估的效用边界，正视不同评估的效用是解决评估中不同功能的冲突的良好方式。当下高等教育评估对评估功能的认识并不完全正确，往往对评估期望过高，使评估不能承受之重。我们总是希望一项评估既能发挥诊断功能，又能发挥鉴定功能，还能发挥决策功能等，甚至是希望一项评估能够解决一切问题。这是非常错误的认识，无视评估之间的差异是非常有害的，不但不能完成我们所希望的附加功能，可能会连最初设计的基本功能都难以实现。因此，评估时一定要预计评估的功能效用边界，在一项评估中实现有限的功能效用。
三、切忌评估手段对评估目的的置换
当下的很多高等教育评估陷入了“手段陷阱”的囹圄，把评估的指标当作目的，而不关注评估的真正意味。如教师评估当中教师追求论文数量，不求质量；学校评估当中盲目追求上专业和增加招生，而不管其学生的就业前景和本校就这些专业的师资配备和条件；还有就是盲目追求合并以增强评估中的规模实力等。总之，为了在评估中取得好成绩，出现了学校一切工作都围着评估指标转的局面，致使评估真正的意味——保证教育质量，促进学生的发展却并没有取得理想的效果。所以，无论是评估者还是被评者都不知不觉中陷入了“手段陷阱”，评估一方把评估当作解决问题的法宝，而被评一方则把评估指标视为救命稻草，他们早已把评估的意义和价值抛在脑后。评估手段就这样自然而然地置换了评估目的，成为了被评者蜂拥追逐的目标。
评估只是手段，之所以要进行评估就是希望通过评估，来发挥其导向、激励、诊断等功能来促进学校的科学管理、教师的进步，进而促进学生的全面发展。因此，无论是政府还是学校，还是中介机构，在评估过程中一定要清楚高等教育评估只是手段而不是目的。而且要刻骨铭心地铭记这条“铁律”。无论是内部评估还是外部评估都要把评估作为中间的一环来看待和抓起，它不是终极的目的。为什么要学生评教，是因为通过学生评价教师试图改进教师的教学态度和教学水平，从而有利于促进学生的全面发展；同样为什么要用学术指标来评价教师，也是为了促进教师增长自己的学识，提高自己的研究能力以便更好地培养学生。所以，评估作为手段的地位和促进学生全面发展作为目的的地位是永远不能颠倒的，只有这样评估才能发挥它本应有的作用，并且起到实效。
四、制定《高等教育评估法》
自1990年《普通高等学校教育评估暂行规定》对高等教育评估进行规范外，之后并没有专门的法律、法规对高等教育评估的变化进行适当的规范和调整。《教育法》和《高等教育法》只是对高等教育评估的合法性给予肯定，并没有对高等教育的其他问题进行具体规定。笔者认为，由于我国的高等教育已经进入大众化发展阶段，不仅有公立高等教育，还有私立高等教育；不仅有普通高等教育，还有高职高专教育等，这些领域都需要各种类型的高等教育评估（教师评估，教学评估，学生评价等），也要求有更高质量的高等教育评估，因此，我国的高等教育评估也已经进入高速发展的快车道。在这样的现实需求下，高等教育评估急需专门的单项法律、法规的出台，以适应高等教育发展对评估的需求。当然，制定高等教育评估的专项法律来对当下的高等教育评估进行规定是一项繁重的工作，还应该具体研究。但是，笔者认为，为了保障高等教育评估能够在各个具体的环节、各个领域顺利进行，发挥它的作用，新的高等教育评估的专项法律必须在以下三个方面给予明确的规定。
第一，在法律中明确政府、高校、社会中介评估组织等各评估主体的平等地位。现在我们所遵循的《普通高等学校教育评估暂行规定》中所规定的是政府处于绝对的领导地位，高校和社会中介评估组织则处于被领导的地位。它们的作用更多的是配合政府评估。这严重制约了高校内部评估和社会中介评估的发展，也严重束缚了它们所应该和能够发挥的作用。因此，新的改革方向一定要通过法律明确，政府、高校和社会中介评估组织平等的主体地位。这样才能彼此合作和沟通，而不会出现行政管制和命令、服从式的管理，更能体现多元的利益诉求；不会出现，或减少出现管制方式下的阳奉阴违，影响评估真正目的的现象。让它们都独立承担评估任务，发挥各自的优势和特色，提供多样化的评估服务，使其既能服务于社会大众，也能为政府的规划和发展做出贡献。并且，由于其处于平等的地位，三者之间也可以通过签订协议来进行有效的合作，包括项目评估委托、联合承担项目评估等，各自发挥长处，避其短处，发挥出1加1大于2的功效。
第二，在法律中要规定各评估主体的职责范围、权利和义务。评估主体之间的平等地位是基础，平等的主体地位是开展有效评估工作的前提。不仅如此，法律中还应该规定各评估主体的职责范围，以及其权利和义务。任何一个主体都应该有自己的职责范围，也都是权利、义务的统一体。合理地确定各评估主体的职责范围，以保证各主体将其活动收敛在自己的责任领域。前文已经谈到政府应该成为规则的制定者，政府有权利，有义务，有责任要求各类高等院校都参与高等教育评估，接受质量保障的监督；同样也有权利，有义务，有责任对社会中介评估组织的资质进行认证，保障其评估的专业性和科学性。但是政府也有义务，有责任对公众公开院校信息、评估信息，让院校内部评估，社会中介评估在信息公开、透明的情况下保证自身的独立性；同时，政府要坚决避免双重身份、双重职能，也应该使自身接受来自其他评估主体和公众的监督。高校有义务接受来自政府的评估（这种评估更应该是一种基本质量的评估），但是也有权利建设符合自身特点的内部质量保障体系，有权利和社会中介评估组织合作，接受其评估，改善和提高自身的教育质量。社会中介评估有义务接受政府的认证，但是在得到认证后有权利展开独立的评估活动，当然其评估结果要公开，接受来自政府和公众的监督，一旦违规就应该接受处罚和制裁，吊销其评估资格。总之，通过立法让各评估主体清楚可以做哪些事情，禁止做哪些事情；各自的权利和义务分别是什么。法律规定是控制评估主体权力任意扩散的关键手段，也是规范各评估主体行为，构建合理秩序的关键。
第三，在法律中要明确规定惩处措施。在法律中除了要规定各评估主体的平等地位和相应的权利义务外，还应该对违反法律、法规的行为的惩处措施给予明确规定。没有具体的惩处措施和惩处的标准，也就使惩处无法可依，导致违规、违法者没有风险，不用为其违法行为负任何代价，从而不能遏制其投机行为。所以，必须要对违规行为的惩处措施和标准给予明确规定，方能对违法、违规行为做到“有法可依”。
五、实现内外部评估的融合
内外部评估是高等教育质量保障的重要组成部分，不可偏废。高校必须要实现三个转变，使内外部评估走向实质性融合。
（一）实现从片面认知到全面认识的转变
高校必须清醒地认识到内外部评估各自在高教质量保障体系中扮演的角色和发挥的作用，从原有的片面认知中摆脱出来，形成更为全面和深刻的认识。认知决定行动，有什么样的认知就会有什么样的行动。高校对内外部评估的认知直接决定着高校如何建构内外部评估体系，决定着如何应用这两种取向的高等教育质量保障措施。高校必须认识到内部评估是高教质量保障的核心，高校必须从自身出发建构内部质量保障体系，同时把外部评估看作保障高教质量的监管，给予主动配合和积极利用，打破二者的分离。
（二）实现从被动应付到主动应对的转变
高校在高等教育质量保障中往往处于被动应付的状态，所以，在现实中就出现自我内部质量保障体系建设不系统，不全面；对待外部评估又缺乏热情，不能积极主动的现象。这严重制约了高教质量的确保，使内部评估不能细致到位，外部评估发挥的作用又十分有限。因此，高校对待内外部评估亟须在态度上从被动向主动转变。只有主动了，高校才会通过合理的方式方法健全内部质量保障体系，而且落到实处，把好实施关口。同时，只有主动了，高校才会把外部评估看作朋友，而不是敌人，才会主动配合，积极应用，发挥外部评估的积极功用，从而使二者真正融合互补，共同保障高等教育质量。
（三）实现从各自为政到互相兼顾的转变
高校对待内外部评估往往是互相分离的，各自为政，没有把其看成是保障高等教育质量的有机整体。所以，我们总是看到一个评估接一个评估，评估结束了工作似乎也就结束了。内部评估是内部评估，外部评估是外部评估，好像永远是两条不可能相交的平行线，致使每个评估只是发挥非常有限的作用，不能互相形成合力共同作用于高等教育质量的保障。因此，高校看待评估需要从各自为政向互相兼顾转变，内部评估和外部评估有效兼顾，发挥各自的优势，让内部评估把好实施关和内部监管关，让外部评估发挥好外部监管作用，并做好内部评估的有益补充和现实助手。只有二者互相兼顾了，高校才能省心省力，有效地保障高等教育质量。
六、科学应用学生评教
现在，几乎每所大学在每个学期末都要让学生对其任课教师的教学进行一个评价。在很多学校这已经成为一种制度，成为学校常规管理中的必做事情。可是，“学生评教”虽然作为一种制度被确定下来，保证了这样一种形式稳定的存在，但是真正的“学生评教”工作并没有像我们所期望的那样发展，其效果也并不是十分突出。究其原因可能是多方面的，但是其中一个重要的原因就是从管理上，我们对学生评教的整个过程缺乏一个深刻的认识和理解。因此，从理论上深刻、全面地认识“学生评教”，廓清其内部的关联有利于我们更好地实施“学生评教”。
（一）“学生评教”的深刻内涵
简而言之，“学生评教”就是学生对教师的教学进行的评价。就“评教”的“教”而言是指教师的教学，其最终落脚点是教学而不是教师。但是从其字面上并没有突出这一点。通常我们认为这不用做细微的区分，因为谈到教师自然而然就是指的教师的教学而不是其他。但是，有时这还是容易使人们把它简单地理解为对教师的评价，从而就很容易使人们忽视“学生评教”这一教学评价的核心，进而使我们容易把“学生评教”简单地看成只是学生和教师之间的一种关系。其实不然，我们应该从以下两个方面来分析“学生评教”的深刻内涵。
第一，“学生评教”的逻辑起点。“学生评教”的逻辑起点就是教学。说得更为准确一些就是：“学生评教”的起点是教学，终点也是教学。这是学校以教学为中心的具体体现，也是学校以培养人才为第一要务的具体体现。教学之所以是学校工作的中心是因为它是培养人才的基本手段、核心方式。“学生评教”只是一种促进教学的外在手段。离开教学水平的改进，它就失去了存在的意义和价值。
“学生评教”存在的一个前提假设是：学生有责任，也有能力来评价教师的教学。之所以“有责任”是因为教学的对象不是别人正是他们自己，他们有责任在自我提高和完善的过程中积极参与其中，而不是做一个旁观者。之所以“有能力”是因为“现代大学生并不是一群无知的群氓，而是正在形成的青年学者”[4]。他们比别人更了解自己欠缺什么，自己想要什么，哪些方式方法是自己更容易接受的……
“学生评教”正是希望通过学生对教师教学的评价，使教师发现教学过程中的不足，从而及时调整和改正，以便提高教学质量。所以，“学生评教”必须从这一逻辑起点出发来设计和执行，一切违背这一规律的“学生评教”行为都是发生了异化的，都是要不得的。
第二，“学生评教”的结构关系。“学生评教”并不是一个简单的学生和教师之间的关系。在这个过程中，管理为教师和学生搭建了一座桥梁，起一个缓冲的作用。虽然学生和教师就教学方面的问题和不足可以进行当面交流和沟通，但是并不是所有的学生和教师都能做到这一点。这主要是由于学生和老师之间可能会存在潜在的利益冲突，或者由于老师和学生个性特点的缘故而造成这种沟通的困难，还有可能是由于老师往往是一对多，使全面的沟通和交流不容易进行，等等。因此，我们有必要建立一个“学生评教”的中间管理环节来解决学生和教师之间就教学沟通方面存在的阻隔。通过这样的评估，教师可以了解学生对自己的要求和自己在教学过程中存在的不足，有利于提高自己的教学质量。
以下这一结构图就可以很清楚地反映“学生评教”过程中存在的结构关系。在“学生评教”过程中，无论是学生、教师，还是管理方，其核心指向都是教学，其目的很明显就是为了提高教学质量。教学是教师的教和学生的学共同组成的教育活动。简单地看，教学就是学生和教师之间的关系，但是不然。“学生评教”制度本身就是学校管理介入教学的体现，其目的就是想通过这样一个制度的实施，督促教师改进教学，提高教学质量。这里管理方是一个中介环节，起一个缓冲作用，使这一工作能够持续下去，不至于受其他因素的影响而中断。另外，它可以在一定程度上起到对教师的督促作用，使其不至于惰怠。
在这里，管理方的作用是非常重要的，制度虽然已经形成，但是实施的好与坏，能否达到理想的效果在很大程度上还是取决于管理方。
（二）“学生评教”的应然指向
在分析了“学生评教”的逻辑起点和结构关系后，我们不难发现，在“学生评教”过程中，需要做好的最重要的几个环节是什么？
第一，要获得准确的信息和数据。对于任何一个评估而言，信息和数据的准确是最为基础的，“学生评教”自然也不例外。一般而言，“学生评教”是通过学生填写调查问卷来获得相关信息和数据的。这里我们假定问卷设计没有什么问题，也就是说问卷的内容确实能够帮助我们获得想要的信息和数据。那么剩下的一个重要因素就是我们得保证学生能够认真、细致地按照真实的情况去填写问卷。
那么如何能保证让学生认真地填写呢？首先，要让学生能够真正认识到自己评教的重要性。这就要求要做好“学生评教”的动员工作，要通过多种手段和方式加大宣传和教育，使学生有意识，并且形成一定的责任感来参与到“学生评教”的工作中。其次，我们还得让学生从中受益，让学生真正地感觉到他们的评价没有白费，确实使教师在教学态度、教学内容、教学方法等方面有所改善，使教学质量得到提高。只有这样才能使学生有动力参与其中。否则，我们所获得的信息和数据将毫无准确性可言，自然其后续工作也就没有任何意义，只能造成人力、物力的浪费，甚至其结果可能会颠倒黑白，不但不能达到想要的目的，反而适得其反。
第二，把评价结果顺畅、合理地传达给教师。在获得准确的信息和数据后，接下来的工作应该是进行统计分析。就“学生评教”而言，其统计分析多为技术性操作，并不困难。更为重要的是评价结果的使用问题。我们说“学生评教”的目的是为了让老师改善教学，以提高教学质量，那么其评价结果就要客观、公正、顺畅、合理地反馈到教师手里，并为教师教学的改进提出相关建议，而不宜作为他用。因为，一旦用作他用就可能使改善教学的目的受到影响，甚至可能会扭曲其整个过程。使“学生评教”制度图有其制度的形式，而失去其制度存在所要达到的目的。
第三，促使教师在教学上有所改善和提高。把评价结果传达给教师并不是评教过程的终结，最为重要的是促使教师在教学上有所改善和提高。教师在教学上的改善和提高一般有两种方式。一方面是教师通过自身努力得到提高，包括自学、反思、顿悟等。这可以使教师的教学水平在一定程度上得到改善；另一方面，外在的帮助也应该是必不可少的，即学校也要有所作为。如营建学习型组织文化[5]，通过对教师进行组织学习、进修培训等，并在学习资金方面给予补贴，或者诸如此类全方位的关照，帮助其教学水平有所提高。
（三）“学生评教”的实然迷途
在上文，我们已经分析了“学生评教”中最为核心的几个环节，但是实际的“学生评教”在如上环节并没有很好地表现，而是在管理上表现出很多不足。
第一，“学生评教”制度在管理上的异化。在上文，我们已经细致地分析了“学生评教”的逻辑起点及其结构关系。从管理的角度，我们不难看出管理一方所要达到的目的和在其中所应发挥的作用。但是现实的管理方往往把管理简单化。管理方处于权力的强势一方，放弃其在“学生评教”制度中理应发挥的中介功能，转而简单地把学生评教当作利用学生管理教师的方式、手段。把评估结果和评优、评职称、甚至是提升职务等简单挂钩，使其失去它原有之意。致使学生和教师的关系在一定程度上发生了“质”的变化，出现一些奇怪的现象：老师拿给学生画考题，给学生考试通过等方式来变相地“贿赂”学生，以便让学生在评价过程中给自己打出好成绩；而一些学生也由于担心考试成绩问题，不敢给老师打低分，甚至整个班级的学生也会形成“攻守同盟”，集体给老师打出好成绩，以求老师能在批改试卷时宽松，给予他们通过。这虽然不是普遍现象，但也并不是耸人听闻。就连新创的中国大学的楷模——香港科技大学也出现许多教授为获得高的评分而在作业和分数上讨好学生的情况。[6]在一些学校这可能已经成为一些老师和学生心照不宣的潜规则了。这样大家都得到自己想要的，自然就相安无事。但是制度设计用以提高教学水平、保障教学质量的目的却并没有达到。
第二，评估的结果不能得到很好地利用。“学生评教”的中心是传达学生对老师教学过程的评价，促使老师借助学校管理之手来了解自身教学的情况；同时在一定程度上也是学校借管理的力量来督促老师认识自身在教学中的不足，推动老师提高自己，以便更好地服务于学生，培育优秀人才。但是目前一些学校的“学生评教”并没有建立起这种良好的沟通。“学生评教”往往只是被作为一种学期末的硬性工作，被作为考核教师的一项指标来运作。在一些学校，“学生评教”的结果大多看到的是一些冷冰冰的分数，而较少有对教师教学的不足分析和提高建议等。这种方式不但达不到让教师了解自己教学真实状况的目的，反而会带来一些不正当的竞争。例如，评分的高低在一定程度上造成老师之间的攀比，但带来的并不是正效应的合理竞争，而是分高就觉得比别人高高在上，分低则投机取巧、想方设法地利用一些规则漏洞或者违规操作把分数提高。其实，“学生评教”中分数并不重要，真正重要的是那些对教师教学的不足分析和提高建议。只有这些才对教师发现不足，提高教学质量有帮助。现实中评估分数被看重的唯一原因就是它被用作对教师业绩进行定量评价的依据，但是，如果没有其他相应制度的配套和保障，这对教师提高教学水平是没有一点好处的，甚至会产生负面影响。
第三，教师和学生对“学生评教”工作的漠视和反感。由于管理上的简单化和对评估结果的滥用，致使学生和教师都很少从这一制度中受益，尤其是学生。他们在自己的学习过程中并没有感受到自己对老师的评价起了什么作用，久而久之“学生评教”工作就会被学生认为只是一种形式主义的表现而已，自然认为自己的评价并没有体现出什么价值，当然就再也不愿意认真。就老师而言，他们并没有感觉到管理者是想通过这一制度来帮助他们提高教学水平，而更多的是感觉到把“学生评教”当作评价他们业绩的一个指标，借助这一制度来对他们进行压制性的管理。自然也就不是完全心甘情愿地、全身心地去改进自己的教学水平了。因此，目前，学生评教在学生和教师心目中并没有得到应有的重视，甚至还有反感之嫌。
第四，激励不够，“学生评教”的作用有限。有一些学校虽然反馈了学生对老师的评价结果，即通过合理、顺畅的手段让老师了解自己在教学中的不足，但是管理方只是单单地希望教师能够通过自身的努力来提高教学水平，而忽视了他们在这一过程中应该发挥的作用和扮演的角色。对成员的激励是管理中非常重要的一项工作，也是管理方义不容辞的责任。当下，学校对评价较差的教师多为惩罚，而少有帮助和其他激励措施，如在学习提高的经费和机会方面给予帮助和支持等。这种单靠教师的自觉性和自我能力来提高是相当有限的，管理方还应承担相应的责任，以帮助他们提高。
第五，解决办法失当，问题依然严峻。在当下的“学生评教”过程中，研究者也发现一些问题和不足，也提出一些解决和改进的办法，但大多是治标不治本，不能从源头上解决问题。现在解决这一问题的方式大多都没有从改善管理的角度去解决，而是想通过外在强压的方式来解决，如为了让学生填写教师评价表就规定不填写评价表的同学不允许选课，我们不必说它的不合法性（教育法和高等教育法都没有如此规定来剥夺学生的受教育权利），就从解决问题的角度而言，这也是非常不可取的，此法不能保证我们所获信息的可靠性，还可能在一定程度上增加它的不可靠性。还有就是希望完善评价指标体系，使指标体系更合理、更科学。这当然重要，但是目前更为关键的还是在人（学生和教师）的态度和积极性方面，否则一切都是徒劳。因为，大家都知道评价最为基本的一个因素就是所得数据、信息的准确性，一旦数据、信息有假，那评价表就是废纸一张，统计结果也就毫无价值。
（四）学生评教的治理改革
经过如上分析我们就可以清楚地认识到：虽然造成学生评教效果不理想的因素是多方面的，包括学生不积极参与、教师迎合学生、评价指标不够科学等，但是其问题的真正症结不是其他而是管理者。包括有学者认为“学生评教”有碍大学教师的发展，他分析其原因是学生评教的结果过多地应用于行政决策和学生对评教工作的不当反映。[7]从中我们也可以清楚地认识到，学生评教之所以没有很好地促成教师的发展并不是让学生评价教师教学质量本身的错误，而是管理者在管理的价值选择和应用上存在的错误——管理者把本不应该由学生评教所履行的职能让其来实现，从而造成不良后果。用一句话来概括，当下学生评教的症结就是——“学生评教似乎只有一个取向，管理为本，如何方便管理就如何管理，如何方便操作就如何操作，为评教而评教，而评教本身的目的似乎就被遗忘了”[8]。怎么办呢？我们在学生评教的管理中应该由统治转向治理。具体而言，我们要从思想观念、能力技术，以及依靠学生和教师三个方面来进行转变和提高。
第一，治理之本：管理者思想观念的转变。“管理者是这样的人，他通过协调其他人的活动达到与别人一起或者通过别人实现组织目标的目的。”[9]目前，学生评教的管理者并没有协调好各相关人员以实现提高教学水平的目的。管理者作为学生评教关系结构中的中心环节，首先应该反思自身。观念是行动的先导，有什么样的观念就会体现出与之相应的行动；而观念又形成于对事物的认识。管理者对学生评教有什么样的认识，持什么样的观念直接影响着学生评教工作的方向和整个评教过程。管理者对学生评教的认识有两个方面最为根本。（1）把学生评教视为实现什么的手段，也就是其核心职能是什么？管理者是把其作为单纯的提高教学水平的手段，还是让其兼负其他职能。从现实中看，管理者通常让学生评教肩负鉴定职能，如把其作为职称晋升、评优等的手段。但是我们要清楚地认识到评估当中会出现鉴定功能排斥其他功能的现象[10]，这样就使提高教学水平的目的受到影响，因为教师不会把学生评教作为一种提高自身教学水平、完善自我的手段，而是把它作为和自己切身利益直接相关，影响自己生计、前途的事情，所以就会采用一些投机取巧的行为来应对学生评教，而根本不关心是否应该提高教学水平的问题，致使学生评教目标偏离。治理理论强调治理之目标就是注重结果，因此，我们必须给学生评教松绑，不能让其承担其所不该承担之重，使结果舍本逐末。学生评教的目的就是改进教学水平，保证教学质量，一切违背这一宗旨的“学生评教”行为都是要不得的。（2）在学生评教中如何看待学生和教师？把其简单地看作被管理者，还是工作上合作的伙伴。英国的阿什比勋爵很早就强调：“剑桥大学的校印，不论盖在任何合同或协议书上，都是代表校长、教师和学员盖的。”[11]大学并不是仅仅属于管理者，它还属于学生和教师。当下的学生评教中的管理者更多的是把学生和教师当作被管理者，在评教的过程中总是把学生和教师置于从属地位，从而不能很好地调动学生和教师参与学生评教的积极性，也就不能激励他们一起努力在提高教学水平上下足够的功夫。治理理论特别强调利益团体的参与。[12]其基本特征之一就是“自主自治的网络体系的建立（多元化的治理主体之间的权力依赖与合作伙伴关系），其治理的手段方式更加多样，除了国家的常规手段和方法外，更多的是强调各种机构、团体之间的自愿、平等合作”[13]。因此，在学生评教这一过程中，管理者、教师和学生应该是一个团队，是互相合作的伙伴。据调查学生和老师对学生评教都充满信心。而且大家都要求评估后的改进意见应该有一定程度的反馈，这样让大家觉得自己的意见是受重视的。同时学生也存在疑虑，担心教师并未努力改进教学。[14]这就更加要求管理者应该承担起其所应承担的责任——让大家看到学生评教的效果，建立起公信度。
第二，治理之器：评估管理的专业化。就学生评教而言，管理者光有思想观念的转变还不够，还必须要有相应的能力技术。评估专家毕家驹教授就指出在学生评教中，精心设计问卷调查表和细心运作学生评教的调查全过程等工作都是非常专业的工作[15]，应该是由经过评估专业化培训的人员来组织实施。但在我们现实的学生评教工作中，多数学校是把其归为教务处的工作，而教务处的工作人员大多是没有经过评估专业培训的，所以无论在评估的开始还是评估的过程中都不能很好地理解评估的功能、评估的原则和评估应该注意的事项等，这就使学生评教工作发生很多异化，如对学生评教的目的认识模糊，漠视学生和教师在评教过程中的积极作用，乱用学生评教的结果等。如果照现在这样，对管理者不进行评估专业培训就让其直接领导评估工作发展下去，很难避免学生评教目标的偏移，也很难在学生评教过程中有效地把学生和教师组建成一个良好的团队，使其共同为教学水平的提高而努力。因此，对现有的学生评教进行治理还必须加强对管理者评估方面的专业培训，在能力技术层面上给予全面提高。
第三，治理之基：依靠学生和教师。管理方应该在调动学生和教师二者的积极性上下工夫。管理方不仅要对“学生评教”有正确的认识，而且应该在此认识的指引下，采取积极有效的措施来调动学生和老师参与“学生评教”的积极性。这就需要加大“学生评教”的宣传力度，通过多种渠道，以不间断的方式宣传“学生评教”的意义和价值。而且更为重要的是一定要让学生在教学中体会到这种评教的价值，体会到教学的改进。同时，也要让老师清楚，管理方看重的是教学质量的提高，而不仅仅是把“学生评教”当作一个衡量他们业绩的工具而已。让老师明白学校在这一方面对他们的期待，促成“皮格马利翁效应”的产生。当然，调动学生和老师积极性的手段和措施是多种多样的，这就需要管理方刻意地去琢磨，并把其落到实处，体现出“人本关怀”。只有这样，管理起来才能顺畅，才能避免数据、信息的不真实，才能避免学生和老师对这一工作的懈怠，才能避免“学生评教”工作劳而无获。
总之，管理上简单的粗暴压制，对结果和我们要达到的目的不但没有太多帮助，有时还适得其反。就目前而言，在“学生评教”工作中亟须解决的问题是管理上的问题，没有一个认识正确的管理，没有一个良好激励手段的管理，无论是评价指标的科学化还是方式上由电脑代替手工等都只能是一种治标不治本的举措，而不能真正实现“学生评教”提高老师教学水平，保障教学质量的目标。
七、建立高等教育评估的市场机制
我国高等教育规模庞大，有着广阔的评估市场。政府由于人力、物力和财力资源的局限性，再加上政府本身就是公立高校的办学者，同时也是其管理者，如果直接主导评估，其公正性、客观性难免受到质疑。因此，高等教育评估应该建立包括政府、学校、社会中介评估机构以及社会力量共同主导的高等教育评估体系，开展院校的、课程的、教学的、专业的等多方位的评估。这就需要建立一个完善的高等教育评估市场机制。笔者认为，建立高等教育评估的市场机制，要从以下三个方面入手。
（一）以评估需求为导向
既然是建立市场机制首先就需要尊重市场需求。当前，高等教育评估的市场并不充分。这种不充分主要体现在两个方面，其一是缺少有主动评估需求的高校；其二是缺少能够满足评估需求，给予评估供给的评估机构。这二者是互为支撑的，只有二者都得到充分发展，市场才能够开始正常运行。造成评估市场不充分的原因是多方面的，其中最主要的原因还是政府对高等教育评估的管控。我国的高等教育质量主要靠政府监管，所以高校自然没有寻求市场评估的必要和愿望。但是，这种局面正在被打破。随着社会各界对政府施加的压力，加之政府自我的觉醒，以及多元主体的评估局面的逐渐形成，并伴随着家长、学生、校友以及用人单位等其他利益相关方对学校教育质量施加的压力，学校必将主动走向市场。学校走向评估市场寻求专业性的评估，其目的应该有两个方面：一方面是通过专业性的评估对学校进行诊断，以谋求改进和发展；另一方面是通过专业性的评估以获得社会大众对其质量的认可。一旦评估市场有需求，那么作为市场供给方的评估中介机构也将会不断壮大，并且在市场优胜劣汰的机制下不断地优质化。
（二）以信誉和质量为核心
任何市场主体，即市场的供给方要想在市场中生存并且不断发展必须要以信誉和质量为核心。我们常说，质量是企业的生命。对于高等教育评估机构而言，作为评估市场的供给方，要想在评估市场中立足，并且不断发展必须要保证其评估质量。所以，高等教育评估中介机构从一开始建立就需要以质量为生命。通过其质量，在评估市场中建立良好的声誉，从而得到被评估学校和社会大众的认可。只有这样才能保证其旺盛的生命力，不至于被市场所淘汰。
（三）以制度监管为保障
任何市场的健康发展都离不开监管，离不开对违法乱纪行为的惩处，高等教育评估市场也不例外。建设健康的高等教育评估市场，首先要把好评估的入口关，这就是要建立评估机构的认可机制。由行业协会或者政府权威部门对有意进入高等教育评估市场的评估机构，从其宗旨、机构组成、人员配备、资金保障等多个方面对其进行资质认可，以保障其具有合法的评估资质，给被评学校和社会大众一个合理的交代。其次，要建立惩罚、退出机制。对那些违反市场运作规则，不能很好履行其职责，完成其任务，评估质量不能得到有效保证的评估机构，行业协会或者政府权威部门应该使其退出评估市场，以保障整个评估市场的良性运行和健康发展。
八、开展对高等教育评估的元评估
元评估就是对评估本身进行的评估。因为评估本身的质量也是需要进行考察的，否则我们无从判断评估本身是否合理、科学，进而也就难以判断对评估对象进行的评估是否合理、科学。目前，我国对元评估的重视还远远不够，仍停留在低级水平。在高等教育评估领域，元评估的开展还非常少。造成这种局面的原因是多方面的，其中最为重要的无疑是我国的高等教育评估是政府主导的评估，“评估者的地位和身份比较高，被评估者大多数被动地接受评估结论，很少对评估的质量提出怀疑”[16]。目前，我们进行的以本科教学评估为主的高等教育评估，大多是政府主导，政府既是裁判员又是运动员。因为，它们既是很多高校的主管部门（教育部直属院校），又是评判这些院校的裁判，而且这些院校大多是我国高校的佼佼者。由于内部关系的纠葛，对这些学校的评价就存在疑问。即使评得没有什么问题，也会让别人感觉不公平。另外，这种评估本身也存在一个质量问题，教育部组织的专家团队对学校进行的评估质量如何，也应该有一个元评估。如果评估本身就存在很大问题，那评估的结果也就可想而知。所以，对评估本身进行的元评估是非常重要的，但是我们现在在这一领域几乎是空白。这样评估的风险可能就会很大，因为我们可能拿着一个不太合适的评估对学校进行评估，而且评估本身又有一个导向的功能，促使各学校都按照评估的导向进行调整和变革，所以如果评估本身有问题，那么对学校的影响将是非常严重的。
判断一个评估本身的质量，最为重要的是看其是否能够实现目的。我们上面谈到不同的评估可以发挥不同的功用，反过来，不同的目的也要选择不同的评估方法。我们必须要有对评估本身进行评判的意识，而且要有进行元评估的规范的机构，这样才能使评估的神话被打破。评估并不是万能的，对任何一个评估的思考都要存在于整个评估过程中。我们新的评估改革方向要特别重视元评估，即对评估活动本身的科学性和公正性进行评价。[17]对元评估的重视，将使我们更加科学地认识评估本身，更加科学合理地应用评估，使评估发挥它本应该发挥的作用，而不是把其泛化或者缩小。
（一）加紧高等教育元评估组织的建设
我国高等教育评估的元评估组织几乎没有，因此，元评估组织的建设势在必行。元评估组织必须是评估的专业组织。我们一再强调评估是专业性非常强的活动。在西方国家，评估作为一门专业与学科，始于20世纪60年代后期。到20世纪80年代，这门学科已经相对成熟。由于实践的需要，各色各样的评估活动纷纷得到开展，例如，政策评估、绩效评估、项目评估等。可以发现，评估越来越细化，对评估组织的要求也越来越高。面对这种现实需求，对元评估组织同样要强调其专业性。这种专业性不仅体现在评估能力的专业性上，还体现在评估运作和管理的专业性上。作为对评估进行再评估的组织来说，元评估组织的评估专业性当然是不言而喻的。没有专业性非常突出的评估专家，没有很深的评估文化的专业底蕴，元评估的质量同样会受到质疑，其生存同样会有危险。另外，元评估组织的评估运作和管理的专业性也不能忽视。在网络治理的框架下，这种运作和管理能力影响着其进一步的发展。那么以什么样的方式来建设这种专业性很强的元评估组织呢？笔者认为主要可以通过两种方式来建设。
第一，组建独立的元评估组织。组建独立的元评估组织，可以由政府出面来组建，也可以由利益相关者出面来组建。政府作为规则制定者，作为高等教育评估的看门人，为了使评估得到进一步的监督，保证每一项评估的质量，可以建立一个元评估组织来对评估进行评估。同时，元评估组织也可以由利益相关者自愿组建。社会中介评估组织、高等学校等都可以自愿联合成立独立的元评估组织，其性质也是完全独立的。通过元评估组织对评估本身的再评估，保障评估质量并提高实效。
第二，委托社会中介评估组织来进行元评估。社会中介评估组织也可以承担元评估的任务。上文我们已经论述了社会中介评估组织的建设问题，指出社会中介评估应该首先由政府对其评估资质进行认证，以保证其评估的专业性。所以，合格的中介评估组织可以保证评估的专业性，也可以接受委托开展元评估。
（二）高等教育元评估的实施
元评估如何开展，需要注意些什么也需要认真的分析。斯塔弗尔比姆在其著作中认为一个元评估可分为以下十个步骤：（1）决定元评估的利益相关者，并安排与之互动。（2）建立一个合格的元评估小组。（3）界定元评估的问题。（4）决议评估系统或特定评估的判断标准。（5）协商元评估的契约。（6）收集和检视适当可用的信息。（7）必要时收集新信息，包括实地访谈、观察及问卷调查等。（8）分析定性和定量信息，并判断评估符合所选定评估标准的程度。（9）准备和提出必要的报告。（10）协助委托人及其他利益相关者解释及应用评估结果。[18]在其著作中还对这十个步骤的具体实施进行了详细的介绍，给我们很多启示。受斯塔弗尔比姆如上十个元评估步骤的启发，再结合笔者个人的思考，笔者认为元评估的实施可以分为四个阶段。
第一，依据委托人的意愿接受元评估委托。在治理框架内，高等教育评估有政府组织的评估，也有被评估者根据自身需要而自愿进行的评估。尤其是后者，它们可以对评估本身再委托元评估组织开展元评估。所以，这首先就需要看被评估者是否有意愿委托元评估组织进行元评估。
第二，确定元评估的问题，是对评估方案进行元评估，还是对评估实施过程、评估结论反馈、评估工作效益等进行元评估。[19]一项具体地评估可以分解为好多环节，元评估可以选择其中的一环，或者几环进行。这需要由委托方和被委托方根据实际情况商量确定。
第三，实施元评估。在确定了元评估的问题后就可以具体地开展元评估了，元评估的开展和评估本身一样也要有评估模式、方法的选择等。
第四，得出结论。在元评估结束后，元评估组织要呈现元评估的结论，并给委托方做出解释说明。
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