（一）我国民办高等教育的发展历程
我国本来有着悠久的私学传统，然而，在新中国成立初期进行的全国高等学校院系调整中，政府接管了所有的私立高等院校，私立高等教育也随之在我国消失。1978年，邓小平同志在全国科学大会开幕式上的讲话强调：“教育事业，决不只是教育部门的事，各级党委要认真地作为大事来抓。各行各业都要来支持教育事业，大力兴办教育事业。”[19]于是，沉寂了近30年的私立教育以社会力量办学的形式又得到了恢复和发展。40年来，民办高等教育的发展过程大体可以分为四个阶段。
1.恢复和鼓励发展阶段：1978—1986年
1978年10月，我国第一所民办高等教育机构——湖南中山进修学校（原中山业余大学）成立。[20]1981年1月，国务院批转教育部《关于高等教育自学考试试行办法》的报告，在全国建立了高等教育自学考试（以下简称“自考”）制度。这种新的教育考试制度促使社会助学机构纷纷建立，孕育了中国当代民办高等教育的发展。1982年3月，由全国科学社会主义学会（筹委会）和北京科学社会主义学会举办的中华社会大学在北京成立。但是，从严格意义上说，这些机构还不能算是真正的民办高校，只是职业培训机构或自考助学机构，而且数量有限。以北京为例，到1983年仅有4所，其中面授与函授各2所。
1984年，全国第一批4所国家承认学历的民办高等学校诞生了，包括北京海淀走读大学（后更名为北京城市学院）、浙江树人大学、四川天一学院和黄河科技学院。这之后一度兴起了举办民办高等学校的热潮。到1986年年底，全国民办高等学校发展到370余所。
2.调整、规范阶段：1987—1991年
随着民办高等学校的发展，办学中的一些问题逐渐暴露出来。针对一些民办高等学校办学条件差、教育质量低劣、滥发毕业证书等问题，1987—1991年，国家教委先后颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》及教学、财务、证书等管理规定，加强了国家对民办高等学校的规范和整顿，并督促地方教育行政部门对民办高等学校进行清理，撤销了一批不合格的学校。在这期间，民办高等学校的数量仍有发展，但发展缓慢，到1991年年底，民办高等学校数量发展到450余所。
3.新的发展阶段：1992—1997年
1992年年初，邓小平同志南方谈话后，民办高等教育受到国家的重视和积极支持。江泽民总书记在中共十四大报告中指出：“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法。”1993年3月，李鹏总理在第八届全国人民代表大会第一次会议上所做的《政府工作报告》中进一步指出：“积极探索建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的新体制和多种办学模式。”随后，中共中央、国务院又在《中国教育改革和发展纲要》中提出：“改革办学体制。改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。”“国家对社会团体和公民个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针。”1993年8月，国家教委颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，肯定了“民办高等学校是我国高等教育事业的组成部分”。这些方针、政策大大促进了民办高等教育的发展。据1995年的统计，当时全国民办高等教育机构达1230所，其中，具有实施高等学历教育资格的民办高校21所，学历文凭考试试点学校49所。1997年7月31日，国务院发布《社会力量办学条例》，其中第五条第一款规定：“社会力量应当以举办实施职业教育、成人教育、高级中等教育和学前教育的教育机构为重点……国家严格控制社会力量举办高等教育机构。”第六条规定：“社会力量举办教育机构，不得以营利为目的。”国家开始控制民办高等教育的发展。
4.快速发展阶段：1998年至今
1998年，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中提出“今后3～5年，基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。”1999年6月13日发布的《中共中央、国务院关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》提出：“在发展民办教育方面迈出更大的步伐。鼓励社会力量以各种方式举办高中阶段和高等职业教育。经国家教育行政主管部门批准，可以举办民办普通高等学校。”随着实施高等学历教育资格的审批权下放到各省（直辖市、自治区），民办高等教育机构在各地迅速发展起来。
2002年12月28日，姗姗来迟的《民办教育促进法》终于通过。为了加强对《民办教育促进法》的贯彻执行，国务院于2004年颁布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》。为了规范独立学院的发展，教育部于2008年4月1日起施行《独立学院设置与管理办法》，对独立学院的性质、设立、组织运作、监督管理和法律责任等问题进行了明确规定。此后，民办高等教育开始朝着规范、有序的方向发展。
（二）民办高等教育机构的类型
1.自考助学形式
20世纪80年代初，我国创立了自考制度。自考是国家面向社会的认定高等教育学历资格的考试，具有权威性、公正性，它的出现产生了极大的社会吸引力，从而带动了一批以自学考试辅导为初衷的民办高中后教育培训机构的迅速发展。这类学校多为省、市、区审批，统称为非学历高等教育机构，该类学校曾一度占全国民办高校总数的2/3。[21]由于上述学校的学员入学不受国家招生计划的限制，宽进严出，培养与考试相分离，所以形式灵活，也能推动民办学校提高教学质量，使高等教育学历体系进一步扩展。
2.学历文凭考试形式
学历文凭考试是国家对尚不具备颁发学历文凭资格的民办高等教育机构的一种扶持形式，1993年开始试点。进入试点省（自治区、直辖市）的基本符合国家规定的民办高等学校，经所在省（自治区、直辖市）教育行政主管部门确定，可进行文凭考试试点。
1991年6月，国家教育委员会致函北京市人民政府，委托北京市对社会力量举办的民办高等学校教育进行学历文凭考试的试点工作。[22]北京市于1993年开始在15所民办高校的15个专业中试行学历文凭考试，1995年年底，首届毕业生取得国家承认的大学专科毕业证书。在北京市民办高校试点的基础上，该项试点相继扩大到辽宁、上海、四川、陕西等省（直辖市）的民办高等学校。
到1999年，全国已有18个省份开展了此项工作，学校数达370多所。学历文凭考试是学校办学与国家考试相结合的一种教育形式，它有别于传统学校教育，又不同于完全的自学考试。它力图试验一种以国家考试为导向、民办高校为依托，宽进严出，教考分离的办学模式。在学校总体水平尚未达标时，为保护办学者、上学者的积极性，以及坚持国家宏观教育质量标准，采取国家、省级、学校三级考试的办法，对学生及学校教育质量进行客观评价，三级考试合格者，国家承认其学历。
2003年、2004年，国务院先后下发“国发[2003]5号”（《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》）、“国发[2004]16号”（《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》），决定取消“对实施高等教育学历文凭考试试点省份的资格审批”，取消“省级对实施高等教育学历文凭考试试点学校的资格审批”。根据国务院文件的精神，2004年7月，教育部发出通知，结束高等教育学历文凭考试试点工作，取消高等教育学历文凭考试，并从2005年开始，所有进行学历文凭考试试点的民办教育机构，一律终止招收学历文凭考试学生。
3.民办普通高校
1993年8月，国家教委颁发了《民办高等学校设置暂行规定》，文件第十三条明确规定：“国家鼓励设置专科层次的民办高等学校。设置本科层次的民办高等学校，其标准需参照《普通高等学校设置暂行条例》的规定执行。”第六条第一款指出：“民办高等学校及其教师和学生享有与国家举办的高等学校及其教师和学生平等的法律地位。民办高等学校招收接受学历教育的学生，纳入高等教育招生计划。学生毕业后自主择业，国家承认学历。”
截至2016年年底，教育部审批的国家承认具有颁发学历文凭资格的民办高校达476所。
4.独立学院
20世纪90年代，某些经济发达地区在加快高等教育发展的过程中，出现了二级学院的办学模式，后来教育部对这种办学模式进行规范，现在统称为“独立学院”。独立学院具有独立的法人资格、独立的校区，独立进行财务核算，单独招生，独立颁发证书。它依托现有的普通高校延伸办学，试行民办学校运行机制。截至2016年12月，全国共有独立学院266所。[23]
（三）民办高等教育的办学体制与发展模式
1.民办公助学校
民办公助学校即由民营企业、公民个人、社会团体或其他社会经济组织通过多种形式广泛募集社会上的闲散资金，接受各方投资和捐赠来发展高等教育，其办学经费和运行经费主要来源于非财政性经费，但学校在师资、财政、土地、建设等方面享受政府的优惠政策，政府积极支持学校的发展。
政府资助是各国促进私立教育发展的重要途径，相比较而言，我国对民办高校的资助体系还没有完全建立，覆盖面也比较小。目前的政府资助主要有以下几种形式。[24]
（1）提供部分经费
由于财力有限，目前我国还没有对民办高校实行普遍的经费资助，只是在一些经济比较发达的地区，对一部分办得较好的民办高校给予财政上的支持。如原北京海淀走读大学的办学经费主要来自学生交费，但北京市政府也向学校提供了部分经费，以示鼓励和支持。
（2）免费划拨或优惠提供土地
1999年，全国教育工作会议明确宣布：新建扩建学校，包括民办学校，政府可以无偿提供办学用地，免收校舍配套费用。在财政无力为民办高校提供资金支持时，一些地方采取了免费划拨或优惠提供土地的办法，支持民办高校的发展。比如，金华职业技术学院自筹建以来，金华市委、市政府通过划拨和兼并等途径为学院提供土地1300多亩。
（3）其他支持政策
除了前面几种资助形式外，减免各类项目建设配套费，为学校引进高学位、高职称人才提供优惠政策，政府领导出任学校董事会主要成员或兼任学校领导等，都是政府支持民办高校发展的有效形式。如金华市政府为鼓励、支持金华职业技术学院的发展，减免各类项目建设配套费1000多万元。在投资兴建学院图书馆时，将原金华市公共图书馆与新建图书馆合并，不仅丰富了学院的藏书，而且扩大了学院对社会的影响。金华市委、市政府主要领导还长期兼任学院的领导职务，不仅不从学院支薪，还把工资的10%捐给学院，对学院的发展起到了巨大的推动作用。由市委领导担任学院的领导职务，实际上代表了政府主管部门对它的赞许和认可，给学院带来了很高的社会声誉，大大增强了学院的市场竞争力和号召力。
2.独立学院
（1）独立学院的发展概况
独立学院的前身是公立大学下设的民办二级学院，这是在公立高等教育投入不足和民办高等教育发展艰辛的背景下，自下而上地探索出来的一种高校办学新模式。这类新的二级学院在扩大优质高等教育资源和解决高校扩大招生规模问题上发挥了积极作用。独立学院则是教育部为了进一步促进高等教育办学体制的改革与创新，自上而下地对公立大学民办二级学院进行规范而出现的高校办学新模式。这是一种既有别于公立大学又有别于公立大学二级学院和纯民办高校的全新办学模式。
1999年第三次全国教育工作会议召开之后，经济较发达的浙江、江苏、广东等省市在普通高等学校中试办的公立民办二级学院如雨后春笋般出现，仅浙江省就有18所，而到2003年，经济并不发达的湖北省就发展到27所之多。[25]公立民办二级学院的异军突起，引起了高等教育界的普遍关注。
随着民办二级学院的逐步发展，其弊端也日益凸显，主要有三种：一是相当一部分高校在校内举办了所谓“二级学院”，这种“校中校”本质上是变相地在搞收费“双轨制”；二是颁发学历证书的政策不统一，有的学校以独立学院的名义颁发，有的学校则以母体高校的名义颁发；三是法人、产权等重大法律关系问题不明确。
针对民办二级学院发展中存在的问题，教育部于2003年4月23日发布了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，对独立学院进行了明确界定：“本文所称独立学院，是专指由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院。”该文件要求独立学院的办学贯彻“积极支持、规范管理”的原则，一律采用民办机制试办。2003年8月15日，《教育部关于对各地批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作的通知》出台。在该文件发布之后，各地按其规定，对原有民办二级学院进行检查清理并向教育部重新报批，教育部有关部门的负责人和专家组也抽查了一批民办二级学院，一些不符合条件的学院有的被停办，有的被要求进行整改，同时也批准了一些新的独立学院。此后，独立学院的办学逐渐趋于规范。
2008年4月1日起施行的《独立学院设置与管理办法》，是专门针对独立学院的发展与管理而颁布的行政性法规，对独立学院的性质、设立、组织运作、监督管理和法律责任等问题进行了明确规定。
（2）独立学院的特征
独立学院有三个重要特征。
第一个特征是“优”，即独立学院拥有优质资源。优质资源的组合主要来自两个方面：一个是现有的公办高校，他们有好的教学传统和教学资源，也有好的管理模式，而且教师队伍确有余力；另一个是社会力量，他们有好的资金、资源和办学的热情，更重要的是，他们会带来民营的机制与活力。这两个资源的有机组合，是民办教育发展的结合点。
独立学院的第二个重要特征是“独”，也就是说，独立学院在办学和管理上必须与校本部相对独立。独立学院要有独立的法人资格，要独立颁发证书，有独立的校园，实行独立的财务核算。强调一个“独”字，既有利于防止出现“校中校”，影响教育公平，消除由于办学机制不统一可能引发学生不稳定事件的隐患；也有利于避免校本部与独立学院产生今后发展中可能出现的民事纠纷，特别是在债务纠纷中承担无限的连带责任，在一定程度上化解校本部的风险；还从法律和制度上保持了独立学院的独立地位和相应的权力，防止校本部对其过度干涉，有利于独立学院在办学机制和模式方面进行大胆的、独立的改革和探索。可见，坚持一个“独”字，是实现校本部和独立学院双赢的制度保证。
独立学院的第三个重要特征是“民”。独立学院应该是一个民办机制的学校，由普通高校和社会力量合作举办，不是原来意义上的公办学校。独立学院不靠政府投入，其投入主要是合作方承担或者以民办机制共同筹措，收费也是按照国家有关民办高校招生收费的政策进行。这就保证了独立学院成为在现有体制之外，依靠民办机制新增的高等教育资源。
（3）独立学院的办学模式[26]
①校政合作模式。
校政合作模式是指公立高等学校与地方政府共建独立学院的办学模式，学院实行董事会领导下的校长负责制，具有相对独立的法人地位。如浙江大学宁波理工学院是由浙江大学和宁波市政府合作举办的，而浙江大学城市学院是由杭州市人民政府、浙江大学和浙江省电信实业集团共同创办。
这是一种具有很大发展潜力的模式，它不仅得到了母体高校的支持，更有政府做后盾，在解决办学过程中诸如发展所需要的土地、资金、师资聘任等方面的问题时，政府可以给予优惠政策。如浙江大学城市学院，它的奋斗目标是“千亩校园、万人规模”，如果没有政府做后盾的话，这种目标在短期内是很难实现的。
②改制模式。
改制模式是由公立大专或中专改制而成的，分为整体改制、部分改制、兼并与改制三种形式。如浙江工业大学之江学院就是由杭州船舶工业学校与浙江工业大学合并，经改制而成的。这是普通高校扩大规模、提升实力和质量的途径之一。
相较其他模式而言，改制模式更显优势和活力，也更为部分学者看好。首先，诸如浙江工业大学之江学院等学院成功转制，不仅盘活了原有的教育资源，而且使原有的教育资源经过重组得到了较大的提升，更由于其有独立的校区和一定的师资及无形资产，只需要进一步加大建设力度，就会获得较快发展。
③校企合作模式。
校企合作模式是指高校与企业共同投资创办学院的模式。一般由企业集团、大型企业或较具有实力、资金雄厚的中型企业提供（全部或部分）资金，负责办学所需硬件建设，包括校园设施、设备、后勤设施建设等；高校提供软件建设，即负责办学管理，包括教师聘任、教学管理等。如山西大学商务学院是山西大学与山西省供销学校共同发起成立的独立学院。商务学院的土地、部分校舍及教学科研办公设备由山西省供销社承担。学院教学管理、师资选派、教学质量监管与保证等软件由山西大学投入。学院具有独立校区，独立教学，独立进行财务管理。
这是目前普通高校普遍采用的一种模式，也是《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》极力推崇的一种模式。这种模式使有远见卓识的企业主体能够从投资高等教育中获得长期的教育投资回报；高校也因此可以解决建设资金不足的问题，从而可以不断增加教育资源，实现自身的发展。可见，校企合作模式是一种双赢的选择。
④中外合作模式。
中外合作模式是指由公立大学与港澳台同胞或海外侨胞或国外大学合作举办二级学院，双方共同承担教学、管理工作的模式。如原郑州大学升达经贸管理学院（后更名为郑州升达经贸管理学院），就是以王广亚为董事长的台北广兴文教基金会与郑州大学合作兴办的。上海大学悉尼工商管理学院、中欧国际工商学院、东华大学—莱佛士国际设计专修学院则是我国公立大学与外国大学（机构）合作兴办的。外方主要提供国外有特色的学科专业、课程教材、师资、教学方法乃至教学计划、学历资格证书等，也有的提供资金、教学设备而进行教学和科研方面的合作。
它的最大优势在于实现了东西方教育与文化文明的相互吸收与融合，适应了教育全球化趋势，这是其他办学模式所不具备的优势。它通过引进境外资金或国外大学的优秀教师、先进的管理方法和教学方法提高教学质量，培养在素质、知识和能力诸方面具有竞争力的国际化人才。
⑤公立高校与私立高校合作模式。
原四川师范大学电影电视学院（后更名为四川电影电视学院）是这种类型的代表。该学院是四川师范大学与原四川电影电视艺术进修学院（公民个人办学）于1997年正式签订协议成立的。新学院成立后，各专业招生列入国家艺术院校招生计划。学生毕业时颁发四川师范大学大专毕业文凭。学院自筹经费，在成都西郊独立建院，占地260亩，建筑面积5万余平方米。学院财务独立，教学管理和师资力量依托四川师范大学的支持。
公办院校与民办院校的成功合作，可以实现双方的优势互补，利用公办院校的品牌、经验和师资，发挥民办院校机制灵活、筹资渠道灵活、机构精练等优势，这样办学具有更强的生命力。
3.教育集团
近年来，随着我国非公立教育机构的迅速发展和教育产业论的广泛传播，按经济规律办事，把教育作为产业来经营开发，以投入—产出原则来对待教育等观点得到了很多教育界和经济界人士的认同，各种产业经营管理手段和企业组织形式被移植到教育领域。于是，一种教育开发经营的新的组织形式——教育集团应运而生。尽管目前教育行政部门对教育产业性质的认识还不一致，有关教育产业的政策还未出台，但教育集团的发展势头比较迅猛。
教育集团是从企业集团的组织形式移植而来的教育经营开发组织形式。我国目前已出现了浙江省万里教育集团、宁波华茂教育集团、中锐教育集团、黑龙江东亚学团、南洋教育集团等，这些教育集团以教育就是服务为理念，初步形成了从幼儿园到大学“一条龙”的办学模式。它们把市场运作机制引入教育集团，逐步实现教育规模的集团化。
有学者通过考察那些目前运行良好的教育集团，将教育集团概括为三种模式。[27]
（1）积累拓展模式
这种模式创立的教育集团通常从开办短期职业培训班或接管不大景气的成人学校或职业学校开始，经过一段时间的资金和经验积累，拓展投资面，创办或接管不同类型的学校，形成滚雪球效应，成为由多家类型和层次不同的学校所组成的教育集团。广东信孚教育集团和浙江万里教育集团是这种模式的代表。
（2）连锁投资模式
这种发展模式由企业或财团进行先期投资，再滚动运行，扩大投资范围，连锁发展，建成学校系列。由于这类学校的硬件设施起点标准高，用高薪招聘水平较高的教师，因而学费也较高。它们采用统一校名、统一模式、统一管理等发展手段，以产业发展的观点，从产业组织、区域布局、资源配置、运行优化等方面进行产业化管理运作，因而集团的滚动发展较快。南洋教育集团就是其中的典型。
（3）名牌复制模式
这种发展模式由原有的名牌学校依靠其教育品牌，兼并同类薄弱学校或与企业创办新学校，通过人才和管理经验的输出，实现名牌复制、优质教育资源扩张，形成具有名牌学校特色的系列学校。前述两种教育集团发展模式都是企业界人士通过接管原有学校或创办新的学校直接参与教育发展，而名牌复制模式则是教育界与经济界利用各自优势，合作参与教育发展。上海市建平教育集团是这种模式的代表。