党的十八大明确提出了“全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高,进入人才强国和人力资源强国行列,教育现代化基本实现”的目标任务。“十三五”时期是我国全面建成小康社会的关键时期,也是我国基本实现教育现代化的决定性阶段。实现教育现代化要以法治为根本保障。但是我国的教育法治建设与党和国家教育事业的发展要求、人民群众的期待,以及推进国家教育治理体系和治理能力现代化目标相比,还不能完全适应教育改革与发展的现实需要。
(一)教育法律体系还不完善,不能完全满足教育改革和发展的新要求
改革开放以来,我国教育法律从无到有,已初步形成教育法律体系,但从整体上看,现有的教育法律体系还不能完全适应国家整体法治推进和教育改革发展的步伐,与我国全面建成小康社会的新形势相比,与全面深化教育综合改革、全面推进教育法治建设的新要求相比,还有许多问题和不足。
一方面,我国教育法律还存在很多立法空白。立法及修订不及时,与新型社会管理体制、社会主义市场经济体制严重脱节,影响了教育自身改革与发展。根据立法规划,教育法律方面要“六修五立”,也就是要修订《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》《民办教育促进法》,制定《考试法》《学校法》《终身学习法》《学前教育法》《家庭教育法》等。2015年8月,第十二届全国人大常委会第十六次会议初次审议了对《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》进行一揽子修正的草案。但总体来看,我们的教育法律体系还不够完善,教育法律法规缺乏系统性、全面性,在很多领域还是空白,如《学校法》《农村教育法》《学前教育法》《特殊教育法》《终身教育法》《教育投入保障法》《考试法》等。[32]一些法律,如《学位条例》《教师法》《教育法》《职业教育法》等制定时间较早,其中一些规定已不能适应新形势下保障公民受教育权的需要。另一方面,法律实施的配套制度制定严重滞后,每一部法律的配套实施制度或下位支持制度尚待完善。比如,《义务教育法》于1986年7月1日开始施行,而《义务教育法实施细则》1992年3月14日才发布;2015年全国人大常委会对《义务教育法》进行了修改,而实施细则至今仍未进行修改。[33]
(二)教育立法模式与技术不完善,影响了教育立法的科学性
我国教育法律与政策是一种典型的政府主导型法律生成过程。政府主导型立法带来的弊端是“教育立法的价值取向是强调行政权的权威,是社会公益性与社会秩序。公民的权利被置于行政权的权威之下,不太强调公民个体基本权利的保障”[34]。尽管《教育法律一揽子修正案(草案)》注意到了各项法律之间的衔接,但依然没有超出工具主义的范畴,明显地体现出重管理和秩序、轻权利保障的倾向,具体表现为:现有的教育法律管理色彩比较浓,偏重于调整教育的外部关系,对受教育者的权利规定,特别是权利救济途径的规范还比较缺乏;教育法律责任的完善,仅限于学校、学生和其他社会组织与公民个人,与政府无涉。[35]
除了教育立法模式外,教育立法的技术也有待提高。一些用语不够严谨,影响《教育法》的适用。例如,我们只是将“教育现代化”“教育信息化”“教育国际化”“优质教育资源”这些提法照搬入《教育法》,没有具体指出各教育法律关系主体的权利和义务,没有明确列举出各自应采取的具体措施,即没有任何关于“如何落实”的实际举措,违背了法律用语应有的具体、明确、可操作的基本要求。含义不明、内容不定、权利和义务界限不清的法律规范,难以对各种教育利益关系加以有效调整,也就无法建立起良好的法律秩序,法律条文形同虚设,加剧了《教育法》作为一种“软法”的特质。表面上看,这降低了《教育法》的可操作性,在更深层面上,这种不严谨降低了《教育法》的权威。[36]
(三)教育法律与政策存在一定程度的错位,影响了教育法律与政策的实施效果
我国各种教育法有国家强制力为后盾,但没有充分关注重大教育利益。尽管改革开放40年来,我国教育法律体系建设取得了重大进展,但总体上教育法律对教育改革与发展的推动作用并未彰显,对于重大教育问题的关切和解决力度不够,教育法律文本的形式意义、象征意义大于实质意义,教育中的一些老大难问题久攻不克。教育法律中重大教育利益问题的缺席、缺位,使得教育法律难有作为。相对而言,我国教育政策充分关注了重大教育利益,但没有国家强制力做后盾,对于利益的调整力度显然不够。不论是在教育法律还是在教育政策中,重大教育利益(教育改革目标)与国家强制力的保障是分离的。而只有二者的结合,才能使重大教育利益关系的调整得以完成。如果教育立法不关涉或者少关涉重大教育问题、重大教育利益,那么,其对教育改革与发展的贡献必然就小。[37]
(四)教育行政执法薄弱,与维护教育秩序和师生权益的需求不相适应
党的十八届四中全会特别强调法律实施体系建设。习近平总书记多次强调加强法律的实施,指出法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。目前,教育法律在实施过程中存在很多问题,教育领域的违法行为不能及时有效地查处,学校和师生权益的法律保障不够有力。教育行政执法不力主要表现在:第一,教育行政执法机构不健全。教育行政执法机构一直是缺位的。第二,教育行政执法队伍整体素质不高。第三,教育行政执法职责不清。当前地方教育行政部门执法职权不清,教育行政执法存在多头负责、多头管理的现象。有些教育违法事件的查处,虽然是多部门联合执法,但各自职责权限并不明确。教育行政执法体制不顺,直接导致了教育行政执法相对滞后。第四,教育行政执法制度不健全。第五,教育行政执法过程不规范。之所以教育行政执法职责不清,究其原因,一是教育法律、法规规定不够明确具体,且没有制定相应的实施细则或办法。二是政府没有设置、授权或指定执法机构,缺乏专业的执法人员,导致执法职责不落实。教育行政执法机构普遍空缺,队伍建设明显不足。统计数据显示,截至2014年年底,31个省(自治区、直辖市)的教育行政部门,还没有一个教育厅(教委)成立专门的执法机构。[38]此外,教育行政执法不得力,还与我国教育法律监督不到位相关。目前,例行公事的监督比较多,但在解决和处理问题过程中没有有效监督,以言代法,以权压法、执法不严、违法办案,以及以罚代法、重罚轻管的现象比较普遍。[39]
(五)教育司法制度比较薄弱,不能有效定分止争
司法救济是公民的权利最强有力的程序性法律保障。近几年来,我国司法介入在推动教育法制建设、维护当事人合法权益、推进依法行政等方面发挥了极其重要的作用,且已成为教育法制建设中不可缺少的重要力量。但是,由于我国教育司法发展的历程较短,加之法律规定不健全,我国教育司法制度还相当薄弱。实践中,司法介入教育的范围难以确定,甚至出现了较混乱的状况。目前,对司法应否介入教育也有较大的争议。司法部门也存在不愿、不常引用教育法律的现象。即使是在教育法律的适用范围内,也出现了更愿意、更经常引用民法等法律的状况。由于立法不明和立法滞后,司法介入教育案件的标准不一。在教育司法实践中,教育法律的许多有关受教育权利的实体规定由于缺乏程序法的保护而缺乏可诉性,使当事人在教育上的合法权益难以得到有效的保护。此外,人民法院对教育案件受理的承受力不足。由于我国解决教育纠纷的其他渠道有限,并且尚不通畅,致使大量的教育纠纷迟迟得不到有效解决。而在教育改革和发展中,新的矛盾和冲突又不断引发和催生新的教育案件,人民法院的司法承受力明显不足,致使通过其他途径无法解决的案件,也难以通过法院解决。[40]这既不利于正确指导教育实践,也不利于我国法律体系的构建。