职业教育集团是政府机构、职业院校、行业组织、企事业单位、研究机构和社会组织等采用签订契约、投入资产等方式密切彼此的合作关系，以共同制定的集团章程来约束彼此的行为，以服务经济社会发展、提高职业院校人才培养质量为目标和任务的合作办学组织，是实现资源共享和优势互补的办学形式。[19]职教集团融合了政府部门、行业组织、企事业单位、高职中职院校、科研机构及其他社会组织六类主体，有利于多元主体参与职业教育办学，为全社会支持职业教育发展创造了条件。
（一）职教集团的发展过程
1.政策层面：从政策引领到骨干建设
改革开放以后，我国政府一直重视行业参与职业教育办学，陆续出台了一系列政策建议，加快推动职教集团化办学。我国职教集团发端于20世纪90年代，1992年成立的北京旅游职业教育集团开创先河。2005年，《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出“走规模化、集团化、连锁化办学的路子”；同年，《教育部关于加快发展中等职业教育的意见》出台，明确提出发展职业教育集团的办学模式。
2014年5月，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》在发挥行业作用方面也有重要表述，提出通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织。行业组织要履行好定期发布人才需求和就业状况、推动校企合作、参与指导教育教学以及开展质量评价等方面的职责。通过行业加强职业教育的办学与相关领域的紧密联系，不仅解决了原有政策停留于一般号召而无法落地的尴尬局面，而且开创了政府引导行业组织发挥作用的现代治理局面，有利于提升行业协会的组织能力。
2015年，教育部发布的《教育部关于深入推进职业教育集团化办学的意见》指出，要全面提升职业教育集团的综合服务能力，包括服务发展方式转变的能力、服务区域协调发展的能力、服务促进就业创业的能力、服务现代职教体系建设的能力。这一政策明确提出：“到2020年，职业院校集团化办学参与率进一步提高，规模以上企业参与集团化办学达到一定比例，初步建成300个具有示范引领作用的骨干职业教育集团，建设一批中央企业、行业龙头企业牵头组建的职业教育集团，教育链与产业链融合的局面基本形成。”
2.实践层面：从规模扩张到内涵建设
我国职教集团经历了由规模扩张向内涵建设的阶段。
一方面，我国职教集团数量不断增加，特别是近10年来，职教集团的数量大幅度增长，成为我国职业教育改革建设的重要方向。《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》数据显示，截至2016年年底，全国已成立职业教育集团1406个，共35945个成员，其中行业企业占比近73%；参与集团的高职院校数量为1236所，占高职院校总数的91%。湖北、陕西、河南、福建等地印发了推进集团化办学的文件；辽宁启动了示范性职教集团建设项目；陕西省财政每年投入300万元对集团化办学予以支持。
另一方面，在职教集团的数量和规模与日俱增的同时，职业教育集团已从最初的规模扩张不断向内涵提升阶段迈进。这主要表现在中高职院校的衔接进一步深入，服务能力进一步提升，城乡联动进一步优化，国际市场进一步开拓。
具体而言，第一，中高职院校的衔接进一步深入。职业教育集团内部的中高职院校可以充分利用组织优势、资源共享和长期合作的业务联系，在人才培养计划制订、专业和课程衔接方面进一步深入。如上海电子信息职业教育集团成立中高职贯通联合教研室和教学管理工作小组，制定相关教学管理文件，通过教学标准衔接、同层次同专业课程学分互认、实训基地和师资队伍统筹规划等方式实现人才培养一体化。
第二，服务能力进一步提升。职业院校与区域内行业、企业、政府的关系更为紧密，从而能够瞄准当地经济社会发展的新增长点，在人才培养计划制订、专业课程设置等方面密切结合行业企业需求，为区域经济社会发展提供有力的人才支持。
第三，城乡联动进一步优化。职业教育集团的组建促进了我国城乡二元体制下职业院校办学资源与办学条件的充分利用，缩小了城乡教育差距，形成以城带乡、以强带弱、资源共享、城乡联动的良好局面，也发挥了职业教育推动区域城镇化进程、促进区域经济发展的功能。职业教育集团的“河南模式”就是城乡联动发挥集团功能的典型代表。
第四，借助“一带一路”的良好契机，职业院校与企业“集团化”走出去，在海外设置职业院校，进行人才和技术输出。如无锡商业职业技术学院借助无锡商贸职教集团成员红豆集团在柬埔寨西哈努克港建立工业园区、急需管理和操作技术人才的契机，在西港特区联合建立西哈努克大学，开展普通高等学历教育职业技术培训。
（二）职教集团办学模式分析
根据当前的具体实践，我国职教集团的办学模式主要可以概括为以下三种。
1.校企一体模式
在计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，一些国有企业遇到了困境，导致其举办的学校举步维艰，相继关停并转；但国企改制也给校企产权重组提供了机遇，使校企一体职教集团的诞生成为可能。校企一体职教集团具有产权重组形成的核心层、契约关系形成的紧密层、利益相关的松散层，是一种多元化的主体结构。集团核心层各成员单位的所有权不变，但使用权由牵头学校行使，实现校企教学人员与生产人员一体化，教育教学与企业生产全面融合。[20]
2.以城带乡模式
在破解城市职业教育生源不足和农村职业教育学生就业难的发展难题时，一些职业学校组成职教集团，充分利用集团的优势和纽带作用，以城带乡、城乡联动、合作办学、一体发展，促进校企合作与资源共享，实现职教集团成员间的互利共赢，有效地增强了职业教育的吸引力，促进了职业教育的规模发展。
3.多中心治理模式
多中心治理理论的核心观点是通过重新建构政府、社会和市场等主体之间的关系，建立新的权力架构和治理模式来承担一国范围内公共管理与公共服务的职责。职业教育集团“多中心治理模式”的主导权是多主体的，建立扁平化的、多元的、网络式的，政府、院校、市场、社会共同参与的，相互调适、协同治理的治理模式，明确各主体在职业教育集团中的权责划分，设立决策机构、协调机构、服务机构、监督机构，以保证职业教育集团高效运转。[21]
（三）职教集团发展存在的问题
我国职教集团发展存在一系列问题，主要集中以下几个方面。
1.政府的重视不足，且未充分发挥主导作用
一方面，政府未成立专门的机构指导督促集团化办学工作，未配套专门的资金支持集团化办学发展；另一方面，法律法规和政策体系不健全，且落实不到位。我国关于职业教育办学体制的政策文本多出自教育部门，然而，职业教育作为一种跨界教育，其外延至社会的各个领域，若仅仅依靠教育部门出台相关政策法规，则缺乏系统设计，可操作性不强。另外，虽然国家鼓励行业、企业参与职业教育办学，但是各级政府出台的促进企业、行业举办职业教育的政策多为指导意见，缺乏可操作性，对于行业、企业参与办学的责、权、利等问题尚未明确规定，而且缺乏配套政策和实施办法，导致政策落实不到位。
2.行业组织不完善且功能不到位
我国行业组织还很不完善。许多行业组织的前身或基础是已裁撤的国家行业性行政机关。这些行业组织往往依靠历史上的行政隶属关系统领行业、企业与职业院校，其专业化水平有限，难以提供组织内成员所需的服务，对组织内成员的影响力及社会影响力均十分有限，行业组织的规范监督功能没有得到充分发挥。另外，行业其他企业和科研机构在集团化办学中很难找到自己的利益点，所以参与合作的动力不大，有挂名充数的应付心态。
3.企业参与不足且参与深度不够
企业追求的是使自身利益最大化。企业对职教集团关注的方面主要有两个：集团内学校是否能培养出高素质的毕业生；企业是否能在集团活动中不断宣传自己的文化及理念，扩大自己的影响，进而获利。而集团在实际的运行及开展的活动中，并不能使企业获得合理的利益，所以企业参与职教集团活动的积极性并没有被调动起来。据调查，职教集团中利益各方采用合作招生模式的仅有5.7%，采用合作育人模式的有31.4%，采用合作就业模式的约有10%，合作培养师资的有21.4%；行业企业参与制定人才培养方案的有22.9%，参与专业设置的有11.4%，合作改革课程及课程体系的有11.4%，共同编写教材的有7.1%，共建评价体系和质量保障体系的有8.6%。[22]
4.职教集团忽视内涵建设，内部管理松散
我国职教集团在数量上已经形成规模，但是很多职教集团成立之后的工作停滞不前，或者并没有开展实质性的工作，有些甚至只是挂个名、充个数。职教集团注重数量发展，却忽视了内涵建设。
职教集团内部组织结构松散，利益基础不牢。多数职教集团都是在政府的驱动下建立的，合作的目标不一致，利益基础不牢，大多数职教集团主体地位不明确，缺乏独立的经费支持，直接导致职教集团连接松散，影响职教集团的发展。另外，职教集团缺乏强有力的管理制度，已成立的职教集团中虽然多数都制定了章程，但章程并不完善，缺乏针对性，难以统领职教集团的内部管理。
（四）对策建议
第一，树立新的合作理念，增强服务能力。树立资源共建共享的合作理念，不论是企业还是学校，都要找准自身定位。学校要树立为企业提供技术技能型人才支持的理念，加强为企业发展、产业结构升级转型服务的能力；企业要树立为学校提供资源、资金支持的理念，增强企业为学校发展服务、为促进学校提升教学质量服务的能力；最终实现企业、行业、职业院校、科研机构优质资源的共建共享，增强职教集团的服务能力，促进区域经济发展，推动产业结构升级转型。
第二，充分发挥政府在职教集团中的主导作用。首先，成立政府专门日常管理机构，如“校企合作管理办公室”等，联合教育、经济、人力资源和社会保障、财政、工商等部门，发挥政府的主导地位和统筹优势，真正推进校企合作发展。其次，出台相关政策法规，完善法律制度保障。尽快出台有利于促进校企合作的法律法规，明确校企合作各利益主体的责、权、利，为职教集团发展提供法制保障。最后，政府在校企合作制度法规建设中应当加强激励机制建设。可通过减免税收等一系列政策，增加企业参与职教集团的积极性。
第三，充分发挥行业在职教集团中的规范作用。最重要的制约产教融合、校企合作的因素之一是行业组织。[23]自2006年以来，在教育部的推动下各行业教学指导委员会组建起来，尽管各行业教学指导委员会的功能、职责和组织还不够完善，但已在许多方面发挥了重要作用。这些行业组织要充分发挥其专业化水平，提供组织内成员所需的服务，通过其社会影响力对组织内成员的发展产生影响，并更好地发挥其对职业教育的规范引导作用。
第四，推进企业作为重要的办学主体，搭建动态合作平台，实现行业、企业、职业院校、科研机构多交叉、广泛的联合。建议由国家教育主管部门牵头，建立全国职教集团动态合作平台，愿意参与校企合作的职业院校、企业、科研机构将基本机构介绍与校企合作的利益需求公布于平台，通过信息的收集与比对，由多方互相选择，决定是否合作。可以以行业系统、职业院校为主体组建职教集团，也可以以院校专业为主体组建职教集团，还可以以企业岗位需求为主体组建职教集团，多元化组建职教平台。
第五，创新职教集团办学模式，组建区域职教集团。创新职教集团办学模式，在建设和评价时应避免过于宏大的目标，分解大集团，组建小集团，在政府的推动和保障下，建立区域行业性职业教育促进组织或区域行业性职教集团，这样可以更好地发挥信息采集和信息交流的作用，形成具体而微的多边网状的校企合作关系，使得信息更加完善、综合和丰富，在安排学生实习、推进学徒制等方面就可以按就近原则，对不同院校相近专业学生的实习岗位进行调剂，促进区域经济发展。